CC BY
142
Бизнес в законе
1 '2011
2.3. ПРИКАЗНАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕГАЛИЙ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVII В.
Ларина Ольга Григорьевна, Юго-Западный государственный университет (г. Курск), кафедра теории государства и права, доцент, к.ю.н.
Аннотация. В статье автором исследуется развитие законодательства о государственном управлении в России со времен Соборного Уложения до начала XVIII века в области регалий, анализируются основные направления государственной деятельности и результаты проводимых реформ. Ключевые слова: управление, законодательство, регалия, органы управления
ORDER DESK MANAGEMENT SYSTEM SPHERE OF STATE REGALIA IN THE SECOND HALF OF XVII CENTURY
Larina Olga Grigorievna, State University (Kursk), senior lecturer, chair of the Theory and Law of the Southwestern, the candidate of jurisprudence
Annotation: In the article author explores the development of legislation on public administration in Russia since the Catholic Legal Code prior to the XVIII century in regalia, examines key areas of government activity and the results of the reforms.
Keywords: management, legislation, regalia, controls В любой период деятельности государства вся система органов управления неналоговыми доходами и государственными промыслами строится на принципах общественной пользы и получения максимальной прибыли1. Зачастую, оба этих принципа противоречили друг другу. Так, железные дороги, служащие интересам общества, долгое время приносили казне только убытки. Изучение системы управления государственными промыслами и предприятиями позволяет учесть ошибки и закономерности в политике извлечения прибыли из регальных промыслов. И.И. Янжул указывал: «Финансовое управление - это часть государственного управления, а потому должно опираться на те положения, которые определяют существо и задачи государства, значение государственной деятельности и все юридические отношения его подданных, которые составляют часть государственного права»2.
На протяжении нескольких веков, начиная со второй половины XVII века, управление системой государственных регалий осуществлялось на достаточно высоком организационном и правовом уровнях, а сама система не была статичной и очень часто реорганизовалась в соответствии с требованиями времени. Иногда правительство возвращалось к опыту истории: так было с Новой четвертью и приказом Большой казны в вопросе сборов «кабацких денег», с институтом вальдмейстеров в сфере лесной регалии и т.д. Правительство также могло признавать ошибки и отменять неправильные решения, что в первую очередь, свидетельствует о стремлении государства совершенствовать организационно-правовые основы своей деятельности.
1 См.: Ларина О.Г. Регалийная природа государственного предпринимательства: сущность явления и историко-правовой анализ // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 1. С. 204.
2 Янжул И.И. Финансовое право. М., 1885. С.10.
И наконец, управление государственными регалиями на каждом историческом этапе развития нашего государства отражало общую направленность политики, что, конечно, очень часто придавало регалиям не столько фискальный, сколько политический характер (лесная, пороховая, винная регалии).
В допетровскую эпоху всеми финансовыми делами заведовали приказы: приказ Большой Казны, Большой Дворцовый Счетный, Разрядный, Хлебный, Ямской, Посольский, Полоняночный, Поместный, Земский, Новая Четверть и др.
В Москве существовал целый район, несколько улиц, которые именовались в соответствии с находившимися на них приказами, где располагались обслуживающие государственные и царские нужды слободы. Например, именовавшаяся с 1957 г. по 1994 г. ул. Аркадия Гайдара, пересекающая ул. Земляной Вал, в XVII веке именовалась Большим казенным переулком. Рядом Малый казенный переулок. На месте этих переулков располагалась Казенная хлебная слобода.
Один из самых древних приказов Русского государства - Казённый приказ - был не только дворцовым, но и общегосударственным учреждением. Являясь главой Казённого приказа - важнейшего дворцового ведомства, сложившегося как общегосударственное учреждение ранее многих других ведомств, казначей уже со второй половины XVI века осуществлял и общегосударственные задачи: он ведал дипломатическими сношениями, ямскими, поместными, холопьими и другими делами. Здесь же на Казённом дворе находился и печатник - хранитель «большой государственной печати», прилагаемой к важнейшим общегосударственным документам (и прежде всего документам дипломатического характера).
Ещё в первой половине XVI века в помощь казначею по отдельным государственным функциям появились соответствующие дьяки: ямской, посольский, поместный. Первоначально они подчинялись казначею и их делопроизводство велось на Казённом дворе, но с течением времени они обособляются на своих «дворах» или в приказах как начальники соответствующих самостоятельных государственных учреждений. Но даже после образования самостоятельных Посольского, Поместного, Ямского и Холопьего приказов казначей продолжал играть огромную роль в общегосударственных делах, особенно в вопросах внешней политики.
Гораздо меньшее значение имели другие дворцовые приказы, возникшие из соответствующих «путей». Уже с 1501 года встречается первое упоминание о Дворцовой избе, которая с 1572 года именуется приказом Большого дворца. Его возглавляли дворецкий и двое дьяков. Задача приказа заключалась в снабжении двора великого князя (царя) всем необходимым и пополнении его казны. Приказ заведовал великокняжеским хозяйством, обслуживающим персоналом двора, управлял дворцовыми землями и дворцовыми крестьянами.
В XVII веке Приказ Большого прихода ведал сбором прямых и косвенных налогов с большей части государства. Он же сдавал на откуп бани, лавки, гостиные дворы и погреба, взимал плату с клеймения товаров, с мер «чем всякие товары и питья меряют», ведал таможенными сборами3. Иногда этому приказу передавались даже ямские сборы. Приказу Большого дворца
3 Российский государственный архив древних актов. Путеводитель. В четырех томах. Том 3. Часть 1. 1997. С. 41
Ларина О.Г. ПРИКАЗНАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ РЕГАЛИЯМИ
подчинялись дворы: Сытенный, на котором выдавали вино, мед и пиво, Кормовой, на котором готовилась еда для царского стола и послов, и Житный, на который свозился хлеб и другие продовольственные припасы из дворцовых сел, Хлебенный, на котором пекли хлебы и калачи, Коровий, на котором доили царское стадо и готовили молочные продукты.
В отличие от других финансовых приказов Приказ Большого прихода был чисто финансовым, не управляющим никакой территорией. В 1680 году дела этого приказа были переданы в Приказ Большой казны.
В ведении Приказа Большой казны находился и Денежный двор, который распоряжался чеканкой монеты. Приказ Большой казны был учрежден в 1622 г. В его полномочия входили сбор прямых налогов с торгового и промышленного населения городов, управление гостями и торговыми людьми гостиной и суконной сотен, заведование монетным делом, казенной промышленностью4. Приказ управлял рядом регалий: табачной, частично горной, монетной (управлял Денежным двором в 1625/26 - 1660 и позднее), государственной внешней и внутренней торговлей (покупкой и продажей «заповедных» товаров и т.п.)) и др. По мнению А.Г. Манькова, данный приказ обладал чертами коллегиального устройства ведомства.
В отношении Приказа Большой казны действовал «остаточный» принцип - ему были поручены все доходы, не назначенные к заведыванию другими приказами. Приказ Большой казны просуществовал до 1718 г. - один из редких случаев «долгожительства» органа государственного управления в неизменном виде. Впоследствии функции приказа были переданы Оружейной палате.
Ещё в 1597 году для заведования кабацким делом и кабацкими сборами на территории всего государства была учреждена новая четверть (Приказ новой четверти).
Особенностью приказного управления казенной собственностью являлась четкая связь имущества государственного и «государева». Иван Грозный впервые разграничил личные имения Государя от государственных имуществ, т. е. имуществ государства, назвав первые опричниной, вторые - земщиной5. На практике четкого разграничения не произошло. В государственных землях велось непосредственное казенное хозяйство. Чаще же всего крестьяне на государственных землях, обязаны были вносить в казну оброк натурою: зерном, сеном, рыбою, медом и т. д., или отбывать известные повинности; например, ямскую и др. Заведование государственными имуществами было сосредоточено главным образом в Приказе большого дворца.
Управление регалийным золотым и серебряным делом с 1656г. до 1700г. находилось в ведении Приказа золотого и серебряного дела, а с 1700 г. - в ведении Оружейной палаты. Приказ осуществлял чеканку монеты с целью обеспечить ее доброкачественность и единообразие.
Сбором прямых и косвенных налогов в отдельных районах ведали так называемые «чети» или «четверти». Сборами отдельных видов налогов занимались приказы Сбора стрелецких денег и Сбора запросных и пятинных денег и т.д. Учетом денежных поступлений
4 ПСЗ- I. Т. I. №. 82.
5 Иловайский С. И. Учебник финансового права (издание 4-е). Одесса; типо-хромо-литография А. Ф. Соколовского, 1904 . С. 35.
из всех источников, а также контролем за расходами занимался Счетный приказ6.
Один из важнейших финансовых приказов XVII в., Новая четверть, возникнув в 1619 году, ведала сбором «кабацких денег» с Москвы, городов Галицкой, Владимирской и Костромской четей, а позднее и с южных городов, находившихся в ведении Разрядного приказа. Значение Новой четверти возросло после кабацкой реформы 1652г7. С отменой кабацкой реформы и после запрета медных денег значение Новой четверти, с 1665 сбор «кабацких денег» в южных городах снова перешел от Новой четверти к Разрядному приказу, а в 1680 Новая четверть была присоединена к приказу Большой казны. В отличие от других приказов-четей Новая четверть не выдавала жалованья служилым людям, а управление финансового органа находилось в руках, как правило, бояр или окольничих и дьяков.
Важную роль в деле собирания и учета регалийных доходов играли корчемные команды. Они были созданы еще в XVII столетии в Москве для пресечения тайного изготовления, перевоза и продажи предметов, составляющих прерогативу казны (вино, пиво, табак, соль). Тайный провоз и продажа вина рассматривались как контрабанда, а лица, замеченные в провозе, -как контрабандисты или корчемники. В 1699 году было постановлено считать корчемниками тех, кто платит за работу по найму вином, но если плата была больше ведра. Институт корчменного надзора просуществовал длительное время (до 1918г.), а его существование подтверждало важность контролируемых отношений для государства.
Первая четверть XVIII века являлась важным периодом в развитии управленческого аппарата нашей страны, весь период был посвящен поискам способов обеспечения повышения доходов казны. Петр Великий учредил Коллегии, которые и заменил большинство Приказов. По мнению, В.В. Кафенхауза и Н.И. Павленко, коллегиальная система управления отличалась более четким разделением дел по ведомствам и усилением, по сравнению с приказами, централизации всего государственного аппарата8.
Причиной неэффективности приказной системы управления регалиями были слабое правовое регулирование, и отсутствие эффективного механизма государственного контроля. Приказная система государства, хотя и имела массу недостатков, создала благодатную почву для совершенствования административного аппарата в XVIII веке.
РЕЦЕНЗИЯ
Исследование историко-правовых основ государственной деятельности в сфере управления позволяет не только изучить исторический опыт законодателя, но и совершенствовать современное законодательство. История управления регалийными отраслями, товарами и доходами в нашей стране также не является исключением из указанного правила.
В статье автором исследуется развитие законодательства о государственном управлении в России со времен Соборного Уложения до начала XVIII века в области регалий, анализируются основные направления государственной деятельности и результаты проводимых реформ.
Ценным научным аспектом является комплексное исследование законодательства в области приказной системы, системы органов управления регалийными доходами в российском государстве. Автор отмечает недостатки проведенных реформ, устанавливает закономерности в формировании доходной части бюджета с помощью регалийных доходов.
В целом, статья выполнена на высоком научном уровне, отличающиеся новизной, и может быть опубликована.
Профессор, д.ю.н. В.Н. Сусликов
6 Устюгов Н. В. Эволюция приказного строя Русского государства в XVII в. // Абсолютизм в России (XVN—XVШ вв.), М., 1964. С. 120.
7 ПСЗ- I. Т. I. №. 82.
8 См.: Очерки истории СССР. XVIII в. Первая четверть. Под ред. В.В. Кафенхауза и Н.И. Павленко, М. 1954.
