CC BY
174
15.4. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ОСНОВА РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РАСХОДАМИ БЮДЖЕТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Бейтан Ю. В., аспирант, кафедра «Финансы и кредит» Московский городской университет управления Правительства Москвы
Контакты автора: [email protected]
Аннотация. Работа посвящена изучению предпосылок формирования программно-целевого подхода к управлению бюджетными расходами. Выявлены аспекты внедрения института государственных программ в бюджетную систему Российской Федерации. Охарактеризованы специфичные особенности долгосрочных целевых программ, включая их содержание, оценку эффективности. Выявлены ключевые изменения системы бюджетирования на современном этапе на федеральном уровне. Обозначены направления решения проблемы согласованности бюджетной политики и тактики.
Ключевые слова: бюджет, федеральный бюджет, бюджет субъекта федерации, бюджетные расходы, государственные программы, программноцелевое бюджетирование, принципы ответственной бюджетной политики
GOVERNMENT PROGRAMS AS THE BASIS OF PUBLIC EXPENDS MANAGEMENT REFORMATION IN RUSSIAN FEDERATION
Beytan Y. V., graduate student of chair «the Finance and сгedit, MCUM of Moscow Government
Annotation: The article covers examination of some preconditions of formation of performance budgeting approach to budgetary expenses management. Some aspects of government programs implementation in public finance system of Russian Federation revealed. Specific features of long-term target programs, including their maintenance, an efficiency assessment are characterized in the article. Key changes of federal budgeting system at the present stage revealed. Directions of solution of the problem of budgetary policy and tactics coordination are designated.
Keywords: budget, state budget, budget of subject of the federation, budgetary expense, government programs, performance budgeting, principles of conscientious attitude to state budget policy
Принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК РФ) ознаменовало качественно новый этап в развитии бюджетной системы. Но в условиях практически непрерывного внесения изменений, включая практически ежегодные фундаментальные поправки, которые отражали развитие методологии и непрерывное развитие практики, с другой стороны, очевидным было наличие большого числа неурегулированных вопросов, пробелов в соответст-
вующем законодательстве и внутренних противоречий бюджетной системы.
В БК РФ заложены совершенно правильные принципы, которым следует большинство стран мира. Более того, он содержит целый ряд элементов, которые только сейчас начинают активно применяться в бюджетной практике, в частности, среднесрочное планирование, и даже бюджетирование, ориентированное на результаты.
После того, как в конце 1980-х годов во всем мире сформировалась и в 1990-х начала активно применяться новая модель управления общественными финансами (Рис.1) Российская Федерация в 2004 году принятием Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах (Постановление Правительства РФ №249 от 22.05.2004), а особенно принятием спустя шесть лет Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2010 года (Распоряжение Правительства РФ №1101-р от 30.06.2010) также присоединилась к этому долгосрочному процессу.
Рис.1 Эволюция модели организации бюджетного процесса.
Таким образом, подтверждается идея о том, что широкие возможности финансовых менеджеров частных предприятий по программно-целевому бюджетированию побудили государственных финансистов на внедрение этой системы в практику управления развитием государства и его субъектов.
Более того, для публично-правовых образований должен быть свойственен более ответственный подход к использованию бюджетных средств, чем для частных корпораций, поскольку в их распоряжении ресурсы, принадлежащие всему обществу, т.е. общественные финансы.
Для реализации такого подхода разработаны принципы ответственной бюджетной политики, сформулированные в Программе повышения эффективности бюджетных расходов:
- консервативность и надёжность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;
- формирование бюджетов с учётом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, основанных на реалистичных оценках;
- ограничение бюджетного дефицита, государственного долга и восстановление по мере стабилизации мировой экономической ситуации правил, ограничивающих использование нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов для финансового обеспечения «длящихся» расходных обязательств;
- стабильность и предсказуемость налоговой политики;
- недопустимость в ходе исполнения бюджетов увязки объёмов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;
Бизнес в законе
5'2010
- полнота учёта и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной (муниципальной) политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);
- планирование бюджетных ассигнований исходя из безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
- принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;
- принятие новых расходных обязательств с учётом сроков и механизмов их реализации;
- соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);
- систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы Российской Федерации, в том числе возникающих вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;
- создание и поддержание необходимых финансовых резервов.
Аналогичные принципы могут быть реализованы в субъектах Российской Федерации.
В центре реформирования общественного сектора находится система управления общественными (государственными и муниципальными) финансами. Бюджетная реформа способствует переориентации традиционной системы бюджетного планирования к программно-целевому бюджетированию, ориентированному на результаты (Рис. 2).
Рис. 1 Эволюция системы бюджетного планирова-
ния.
Программно-целевое бюджетирование, выступая в роли инструмента эффективной системы бюджетного планирования обеспечивает взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования согласно установленным приоритетам государственной политики. Одними из ключевых направлений реформирования бюджетного сектора должны стать:
- переход к программному бюджету;
- восстановление трёхлетнего бюджета, применение в полном объёме всех законодательных норм, касающихся этого процесса;
- повышение эффективности бюджетных расходов по направлениям государственной политики (отраслям экономики и социальной сферы);
- развитие новых форм оказания государственных (муниципальных) услуг;
- реформирование государственного (муниципального) финансового контроля, развитие внутреннего контроля.
Внедряемые мероприятия базируются на идее организации бюджета на основе долгосрочных целевых программ. В роли таких программ должны выступить государственные программы Российской Федерации (ГП РФ). Согласно тексту программы, ГП РФ - это документ, определяющий цель, задачи, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального и международного значения.
С функциональной точки зрения государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социальноэкономического развития и безопасности.
Программой будет определяться состав подпрограмм и планируемые результаты их реализации, а бюджетные ассигнования на их достижение планируется утверждать федеральным законом о бюджете. Содержание государственной программы РФ представлено в таблице 1. Было бы логичным посвятить каждому из представленных вопросов отдельный раздел программы. Помимо утверждённых государственных программ вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете в составе сопроводительных материалов должны идти отчёты о реализации госпро-грамм.
Краткую информацию о ключевых параметрах каждой программы содержит паспорт программы (Рис. 3.).
Увязка стратегических целей и задач среднесрочной перспективы будет происходить с помощью разработки «Основных направлений деятельности Правительства РФ».
Паспорт Государственной программы РФ
Ъ ъ I ш й 2 г 2 г о. 2 £ г з Ь 1
ъ і 5 2 л о. ^ с; £■ =Г О. 6 с X І е- | 1 ІП О. с
о | | о = § 1 Е Ь 2 5 я ц а. ї Р с" =Г 1 * 5 1 Й Г 1 і і с =Г 1 9 § Е О! а 1 р я О 5 § 6 р І 5
і 1 О о.
Рис. 2 Содержание паспорта государственной программы РФ.
Кроме того, ведомствам предлагается преобразовать в соответствии с новыми требованиями и задачами доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти. И, соответственно, использовать этот документ как основной инструмент стратегического и операционного планирования.
Обязанность по оценке планируемой эффективности государственной программы возлагается на ответственного исполнителя ещё на этапе ее разработки. Целью является оценка планируемого вклада результатов государственной программы в социальноэкономическое развитие и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Таблица 1.
Успешное (полное) выполнение запланированных на период реализации ГП РФ её целевых индикаторов и показателей, а также проведение всех мероприятий в установленные сроки является обязательным условием оценки планируемой эффективности государственной программы. В качестве основных критериев планируемой эффективности реализации государственной программы применяются не только критерии экономической эффективности, учитывающие оценку вклада государственной программы в экономическое развитие Российской Федерации в целом, оценку влияния ожидаемых результатов государственной программы на различные сферы экономики Российской Федерации, но и критерии социальной эффективности, учитывающие ожидаемый вклад реализации государственной программы в социальное развитие, по-
казатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке. Оценки могут включать как прямые (непосредственные) эффекты от реализации государственной программы, так и косвенные (внешние) эффекты, возникающие в сопряженных секторах экономики Российской Федерации.
Таким образом, необходимо отметить, что программно-целевое бюджетирование, выступая в роли инструмента эффективной системы бюджетного планирования обеспечивает взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования согласно установленным приоритетам государственной политики. Это в свою очередь повышает качество планирования бюджетных расходов в целом. Поэтому в результате готовящихся реформ подавляющую часть расходов бюджета необходимо сформировать согласно программной структуре. Это ключевое изменение системы бюджетирования на федеральном уровне. Оперативность и глубина методической поддержки процесса реформирования обусловит поддержку реформы и на уровне субъектов Федерации. В настоящее время осуществляется возврат к принципу утверждения бюджетных ассигнований на три года. Вместе с тем, планируемый переход к программному формату федерального бюджета требует более детальной проработки этого вопроса.
Список литературы:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 27.07.2010 № 216-ФЗ, от 27.07.2010 № 229-ФЗ)//Справочно-правовая система Консультант-плюс.
2. А.М. Лавров. Логика бюджетных реформ.//Бюджетная реформа и повышение качества управления общественными финансами: сборник докладов.. - ЛЕНАНД, 2007, с 8-41.
3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009г. "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах".
4. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года//Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р.
5. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации//Утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. №588-пп.
6. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г.
7. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года// Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р.
РЕЦЕНЗИЯ
Научная статья посвящена вопросам формирования программно-целевого подхода в управлении бюджетными расходами. Автор достаточно подробно проанализировал содержание государственных программ Российской Федерации и выявил основные направления решения проблемы согласованности бюджетной политики и тактики.
Научная новизна заключается в том, что автор рассматривает государственные программы как основу программно-целевого бюджетирования и как инструмент эффективной системы бюджетного планирования. Поэтому логичными представляются выводы о необходимости формирования взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования согласно установленным приоритетам государственной политики. Этот подход позволит повысить качество планирования бюджетных расходов в целом.
Содержание научной статьи Бейтана Ю.В. свидетельствует о том, что поставленные автором цели и задачи научного исследования достигнуты. Положения, представленные в научной статье содержат научную новизну и имеют практическую ценность.
Вывод: Научная статья Бейтана Ю.В. на тему: «Государственные программы как основа реформирования системы управления расходами бюджетов Российской Федерации» может быть допущена к публикации.
Д.э.н., профессор Н.Д. Идрисов
Содержание государственных программ Российской Федерации.
1 Паспорт государственной программы (см. рис.3).
2 Характеристика текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации государственной программы.
3 Приоритеты и цели государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития, описание основных целей и задач государственной программы, прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы.
4 Прогноз конечных результатов государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере.
5 Сроки реализации государственной программы в целом, контрольные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей.
6 Перечень основных мероприятий государственной программы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов, а также иных сведений в соответствии с методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ, которые утверждаются Министерством экономического развития Российской Федерации по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации (далее - методические указания).
7 Основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов.
8 Перечень и краткое описание федеральных целевых программ и подпрограмм.
9 Перечень целевых индикаторов и показателей государственной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации, а также сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с обобщенными целевыми индикаторами государственной программы.
10 Обоснование состава и значений соответствующих целевых индикаторов и показателей государственной программы по этапам ее реализации и оценка влияния внешних факторов и условий на их достижение.
11 Информация по ресурсному обеспечению за счет средств федерального бюджета государственной программы (с расшифровкой по главным распорядителям средств федерального бюджета, федеральным целевым программам, основным мероприятиям подпрограмм, а также по годам реализации государственной программы).
12 Описание мер государственного регулирования и управления рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей государственной программы.
13 Методика оценки эффективности государственной программы.
