CC BY
145
УДК 316.33
И. Н. Горячев
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИМИ ТЕРРИТОРИЯМИ
Аннотация. Рассматривается инструмент общественного участия - орган территориального общественного самоуправления для эффективного управления городскими территориями. В ходе проведенного автором исследования и анализа вторичных данных определены проблемы горожан, решать которые должен данный орган самоуправления.
Ключевые слова: город, информирование, местное самоуправление, социальный институт, территориальное общественное самоуправление.
Abstract. In work the tool of public participation - body of territorial public selfmanagement for efficient control city territories is considered. During the research conducted by the author and the analysis of the secondary data problems of townspeople are defined, to solve which to actually given self-government institutions. Keywords: city, information, local government, social institutions, territorial public self-government.
Город (муниципальное образование) - это одно из важнейших звеньев системы территориальной организации общества. В любом муниципальном образовании (МО), даже относительно небольшом, сконцентрированы самые разнообразные производственные и социальные процессы, пересекаются разносторонние интересы. Жизнедеятельность городов, все социально-экономические отношения нуждаются в эффективном регулировании. Именно институты гражданского общества могут улучшить состояние города в различных сферах посредством общественного контроля [1, с. 86].
Местное самоуправление (МСУ), как любой другой социальный институт, выполняющий ту или иную социальную потребность, возникло из назревших потребностей общества решать насущные местные проблемы жизнедеятельности и жизнеобеспечения локального социума таких, как жилищнокоммунальное хозяйство, образование и здравоохранение, социальная помощь населению, трудоустройство и т.д. Отметим, что социальные институты постоянно видоизменяются, наполняются новым содержанием, появляются новые задачи и функции, в частности, из-за внешних (влияния институтов друг на друга) и внутренних факторов: трансформационная активность индивидов, организаций и групп, движимых разными мотивами, интересами, потребностями и ценностями [2, с. 14].
В 1990-х гг. в большинстве российских городов наблюдалась неэффективная хозяйственная деятельность, которая сопровождалась консервацией нерациональной структуры хозяйства, на общем фоне падения уровня жизни населения, низкой деловой активности. Органы МСУ в вопросе управления муниципалитетом часто действовали экспериментально, наугад, решая сиюминутные, оперативные задачи, отвечая на вызовы экономического кризиса, строили свою работу на принципах антикризисного управления.
Как показало всероссийское исследование «Демократия и местное самоуправление», даже при наличии положительных сдвигов результаты дейст-
ll
вий органов местного самоуправления не соответствовали ожиданиям населения, его запросам. Более того, 45 % экспертов отметили их неэффективность [3, с. 61].
В дополнение в 1990-е гг. стали проявляться протестные выступления населения, которые подтачивали сложившуюся систему управления городом. Они стимулировали гражданскую активность, вовлекали в политический процесс огромные массы людей, действия которых предстояло осмыслить и упорядочить. Было ясно, что управлять городом по-старому в условиях кризиса переходного периода невозможно. Развитие территориальных протест-ных выступлений населения дало начало развитию таким формам взаимодействия населения и местных властей, как совет общественности микрорайона.
Неэффективность хозяйственной деятельности в муниципалитетах того времени объясняется тем, что многие руководители местного самоуправления опирались на административно-командный метод управления. По своей природе указанный метод в большей мере характерен для централизованной государственной системы управления, где сильны вертикальные связи между звеньями такой системы. Именно этот метод получил широкое распространение в социалистической системе управления, когда воздействие на города и районы осуществлялось в форме жесткого администрирования отдельными их подсистемами. Необходимый, вполне оправданный и эффективный при советской власти административный метод управления в дальнейшем не мог оставаться эффективным, так как во многом не учитывал и даже противостоял экономическим интересам, потребностям населения.
В современных условиях именно на региональный и местный уровни перенесен центр тяжести практического решения многих территориальных социально-экономических проблем. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, в соответствии с которым осуществляется муниципальная реформа, призван решить ряд вопросов, связанных с взаимодействием органов МСУ и гражданского общества. В этом законе определено, какие обязательства местные власти имеют перед гражданами и какими ресурсами они обладают для их исполнения. В ФЗ № 131 подробно и четко описаны формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. К существовавшим ранее формам непосредственной демократии: муниципальным выборам, местным референдумам, народным правотворческим инициативам, территориальному общественному самоуправлению (ТОС) - в ФЗ № 131, добавлены другие: публичные слушания, конференции граждан, собрания делегатов, опрос граждан. Таким образом, главная цель нового законодательного акта - приблизить власть к населению.
Система управления муниципалитетов сегодня, в условиях реформирования, требует принципиально новых подходов, форм управления территорией, изменения культуры граждан. В связи с этим необходимо шире предоставлять гражданам возможность, объединившись, самостоятельно решать свои локальные проблемы.
Вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления рассматривались 2 июня 2009 г. на парламентских слушаниях Комитета по вопросам местного самоуправления [4], в которых участвовали представители федеральной власти и муниципалитетов. Участники парламентских слушаний признали, что одним из базовых принципов МСУ являет-
ся гражданское участие, и в ходе реформы местного самоуправления должна быть решена задача эффективного участия жителей в органах местного общественного самоуправления. При этом наиболее эффективной формой непосредственной демократии и общественного самоуправления определено территориальное общественное самоуправление. Как показала практика, форма ТОС самая массовая, исключительно гибкая и максимально приближенная к жизни [4].
Социальное значение территориального общественного самоуправления определяется его функциональными, организационными, управленческими, правовыми особенностями, уровнем интегрированности в систему институтов местной власти и управления. Основным направлением деятельности органов ТОС является решение социально значимых для населения вопросов. Внедрение на территориях муниципального образования территориального общественного самоуправления позволяет привлекать граждан к решению вопросов местного значения, повышает их общественно-политическую культуру и расширяет сферу взаимодействия с муниципальной властью. Также повышается управляемость территорий, структурирование сообщества, снижается социальная напряженность, готовится резерв кадров муниципальной службы и др.
В настоящее время ТОС проявляется не повсеместно, наблюдаются отдельные регионы их активного развития (Самарская, Саратовская области и др.) [1, с. 83]. Закон не предусматривает обязательного создания ТОС. Создание и функционирование ТОС зависит от социальной активности граждан.
Изменения в федеральном законодательстве в последние 10 лет обязывают не только органы местной власти, но и каждого гражданина пересмотреть свое отношение к вопросам местного самоуправления. Следует отметить, что процесс переосмысления идеи МСУ идет крайне медленно. Граждане продолжают ждать, что именно их территория, дом, в котором они проживают, станет объектом пристального внимания органов власти, а также местных коммунальных служб. В общественном мнении проявляется существенное противоречие: с одной стороны, недовольство деятельностью государственных и муниципальных органов власти, коммунальных служб и т.д., с другой - боязнь проявления инициативы «снизу». В современных условиях граждане должны сами заботиться о своем имуществе, среде обитания. Управление территорией будет эффективным лишь тогда, когда граждане сами непосредственно принимают участие в этом процессе. Поэтому идея продвижения ТОС как эффективной формы управления территориями сталкивается с задачей отвлечь граждан от критики власти и воспитать у них чувство «хозяина», обладающего вполне реальными полномочиями. Это доказывает исторический опыт, зарубежная практика, а также опыт деятельности первых российских ТОС.
В г. Пензе созданы и действуют Советы общественности районов. На собраниях и заседаниях Советов обсуждаются наиболее актуальные вопросы взаимодействия общественности с районными службами, отделами администраций по различным направлениям деятельности. Также в г. Пензе действуют уличные и домовые комитеты. Администрации районов координируют и направляют работу указанных комитетов через районные Советы общественности. Работа в Советах, как и в комитетах, осуществляется на общественных началах.
В сентябре 2007 г. Фондом «Общественное мнение» проводился социологический опрос «Показатели гражданской активности» [5]. Исследуемой совокупностью являлось городское и сельское население Российской Федерации в 68 субъектах РФ. В каждом субъекте РФ опрошено по региональной репрезентативной выборке 500 респондентов в возрасте от 18 лет и старше. Метод опроса - интервью по месту жительства респондента. Результаты, отражающие мнение населения Пензенской области, приводятся на рис. 1. В г. Пензе представлено территориальное общественное самоуправление [6, с. 51-53]. Согласно проекту, разработанному Некоммерческим партнерством (НП) «Центр развития предпринимательства» в 2002 г., был создан и зарегистрирован ТОС «Лидер», опыт которого очень показателен.
Рис. 1 Мнение населения Пензенской области, выявленное в ходе опроса «Показатели гражданской активности» [5] (в % от числа опрошенных), п = 500
На прошедшем в ноябре 2008 г. собрании актива ТОС «Лидер» по вопросу пенсионной реформы присутствовало 106 человек. На этом собрании проведен анкетный опрос, в ходе которого оценивалась работа органов власти в решении проблем территории. Варианты ответов на вопрос анкеты «Как Вы оцениваете работу органов власти в решении проблем территории?» распределились следующим образом: «очень плохо» -2 %; «плохо» - 27 %, «удовлетворительно» - 58 %, «хорошо» - 13 %, «отлично» - нет; «затрудняюсь ответить» - 6 %. Присутствующим на собрании также было предложено перечислить «Основные проблемы места Вашего проживания». Из предложенных ответов респондентам предлагалось выбрать несколько вариантов. Результаты ответов приводятся на рис. 2.
Анализируя результаты исследования, отметим, что основными проблемами, волнующими население, являются: жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), экология и благоустройство, падение нравов. Полученные данные согласуются с результатами опроса, проведенного Фондом «Общественное мнение» [7, с. 4-5] (например, предоставлением «жилищно-коммунальных услуг» обеспокоено 56 %, по России - 52 %, и т.д.). Респонденты отвечали на вопрос «Какие проблемы Вашего города (села, поселка) Вас беспокоят больше всего?», результаты отражены на рис. 2.
загрязнение окружающей среды
автотранспорта в неположенных местах
стоянки
60
50
40
обеспечение общественного порядка и безопасности
30 21
благоустроство (газоны и насаждения, тротуары)
жилищно-
коммунальные
услуги
25
16
досуг населения, организация культурных и спортвных мероприятий
образование и воспитание подрастающего поколения
Рис. 2 Распределение ответов на вопрос о проблемах места проживания (♦ - ТОС «Лидер», п = 106) и проблемах города (села, поселка)
(• - Фонд «Общественное мнение» [7], п = 3064) (в % от числа опрошенных)
При создании ТОС проводятся общие собрания, на которых выявляются проблемы территории. Для каждой локальной территории проблемы, как правило, одинаковы (см. рис. 2), но острота различна. Разрешение проблем территорий и является задачей ТОС.
В настоящее время, когда практическая деятельность по реализации закона о местном самоуправлении по времени и в значительной степени по содержанию совпала с реформой жилищно-коммунальной сферы (осуществляется в соответствии с Жилищным кодексом - ФЗ № 188 от 29 декабря 2004 г.), у органов ТОС появляются новые возможности.
С 1 июля 2008 г. изменился порядок управления многоквартирными жилыми домами. В этой связи орган ТОС в продолжение функций администрации мог бы осуществлять контроль за экономическими акторами, осуществляющими предоставление жилищно-коммунальных услуг, благоустройство территорий, обслуживание жилого фонда, в частности, его капитальный ремонт согласно ФЗ № 185 от 21 июля 2007 г. «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Постановлением Правительства Российской Федерации № 491 от 13 августа 2006 г. определена решающая роль собственников помещений в вопросе капитального ремонта их жилых домов. Именно собственники помещений на общем собрании определяют необходимость проведения капитального ремонта, его объемы, финансирование и др.
Согласны, что необходимо законодательно связать две формы самоуправления - ТОС и ТСЖ [8, с. 77-78], исходя из того, что границы территорий ТОСов включают многоквартирные жилые дома товариществ собственников жилья (ТСЖ). Дополнительно заметим, что развитие ТСЖ стимулирует
ФЗ № 185, данный закон можно использовать как хороший инструмент при внесении некоторых поправок и для развития ТОС.
Одной из особых задач ТОСов должно стать воспитание нового отношения граждан к публичным проявлениям жизнедеятельности города. Именно с ранних лет надо прививать определенные поведенческие стереотипы. Взаимодействие образовательных учреждений и территориального общественного самоуправления, товариществ собственников жилья, в вопросах образования и организации социальной обучающей практики для учащихся школы (совместные акции по благоустройству территории, создание рабочих мест для выпускников и многое другое) [9, с. 66-75] является залогом повышения социальной активности подрастающего поколения.
Необходимо участие органов ТОС в благоустройстве территорий муниципального образования, мест отдыха. Это обеспечит непосредственное включение жителей территорий в процесс благоустройства, реализацию их интересов.
С повышением благосостояния населения, увеличением численности автотранспортных средств возникает проблема парковки автомашин. ТОС в состоянии разрешить данную проблему, обустроить дополнительные парковочные места, что преобразило бы внешний облик микрорайонов и города в целом.
Кроме того, в вопросе защиты общественного правопорядка ТОСы также должны принять непосредственное участие. Данное направление уже сегодня нормативно закреплено в г. Пензе (см. Закон Пензенской обл. № 1140-ЗПО, ред. от 30.04.2009 г.).
Как видно из сказанного, задачи ТОС - решение проблем территории при непосредственном участии проживающих, проблем каждого отдельно взятого жителя. Именно тех проблем, разрешение которых для него особенно важно.
В современных условиях тяжелой экономической обстановки особенно актуальным является оперативное разрешение проблем территорий для снижения в обществе социальной напряженности. Поэтому сегодня, как никогда, нужна консолидация усилий органов власти и социально активных граждан.
Для выстраивания отношений партнерства с населением, создания атмосферы доверия в целях продвижения эффективных систем управления территориями необходимо информирование населения и, таким образом, повышение компетентности и социальной грамотности. Отсутствие информации также означает отсутствие возможности какого бы то ни было контроля над ситуацией со стороны граждан, из-за чего многие подсознательно чувствуют себя обманутыми. Это, в свою очередь, формирует негативные социальные ожидания в отношении деятельности органов МСУ, коммунальных служб, стереотипное восприятие их как «чужих», даже «врагов», с которыми практически невозможен диалог «на равных».
Низкая информированность - это лишь симптом болезни, а настоящую ее причину следует искать глубже. Этой причиной является откровенная моральная неготовность большинства граждан самостоятельно управлять территорией, своей собственностью, а также непоколебимая убежденность, что эта обязанность целиком лежит на органах власти, которые и должны нести основное бремя расходов по управлению, благоустройству территории и т.п.
В качестве основных технологий, используемых для создания ТОС, должны стать мероприятия информационной кампании, которые можно условно разделить на три группы: информационные, рабочие и мероприятия развлекательного характера. Информационное обеспечение включает в себя: обращения (как личные, так и осуществляемые посредством СМИ) инициаторов и активистов, выступающих за создание ТОС; взаимодействие с печатными и электронными СМИ; использование наглядной агитации и распространение информационных бюллетеней, брошюр, листовок. В рамках кампании необходимо планировать серии «горячих телефонных линий», пресс-конференций и других мероприятий.
К числу рабочих мероприятий, планируемых для реализации информационной кампании, относится цикл мероприятий по благоустройству города, главная цель которых - преодоление иждивенческо-потребительских настроений, активизация деятельности населения по наведению порядка, чистоты, обеспечению благоустройства на своих территориях; формирование позитивного отношения к деятельности ТОС путем воспитания у населения культуры быта, бережного отношения не только к частной, но к коллективной и муниципальной собственности, приобщение к совместному труду; проведение семинаров с членами инициативных групп граждан, организация фотовыставок, конкурсов рисунков, цель которых - продвижение идеи посредством визуальной информации.
К мероприятиям информационной кампании развлекательного характера относится проведение театрализованных акций протеста против бытового вандализма. Разрисованные стены в подъездах многоквартирных жилых домов, сломанные почтовые ящики, разбитые стекла и т. п. стали атрибутом общественной жизни. Мероприятия для недопущения подобных негативных явлений необходимо одновременно проводить с акциями по открытию аллеи отдыха, чистой улицы.
В качестве основных ожидаемых результатов информационной кампании можно предположить, что для целевой аудитории - граждан, проживающих на определенной территории, реализация кампании будет способствовать появлению чувства сплоченности и понимания необходимости консолидации усилий власти и населения для решения городских проблем, укрепления гражданского общества. У населения формируется понимание того, что проблемы дома, квартала, района, города граждане могут и должны решать сами. Появятся элементы личной свободы, осознание собственной социальной и экономической значимости. Сформируется активная жизненная позиция, которая сменит безразличие, потребительское отношение и роль «жалобщика». Граждане получат опыт контроля использования средств, собираемых на благоустройство территорий и техническое обслуживание жилых домов МО.
Информационная кампания позволит вовлечь больше граждан в реализацию политики городских властей (органов МСУ), разделить ответственность за порядок, чистоту, благоустройство города, создаст позитивное общественное мнение о работе органов власти, тем самым определит их эффективность (см. Указ Президента РФ № 607 от 28 апреля 2008 г.), которую в современных условиях можно оценивать по наличию организаций ТОС и показателям эффективности их деятельности.
Конечной целью информационной кампании является формирование ТОС - организации, созданной по инициативе граждан, добровольной, самоуправляемой, некоммерческой организации.
В ходе информационной кампании выявляются социально активные граждане, из числа которых формируются исполнительные органы ТОС. Это Правление, к полномочиям которого относятся: защита прав и интересов граждан, организация благотворительных акций, контроль за управлением муниципальной собственностью, содействие органам правопорядка, контроль над соблюдением прав потребителей, работа с детьми и подростками, содействие в решении жилищных проблем, а также другие вопросы. Взаимодействие с органами муниципальной власти осуществляется на основе договоров и соглашений. Местные власти содействуют созданию и деятельности ТОС на своей территории, определяют критерии границ (например, административные районы, избирательные округа, центральные тепловые пункты) [10, 11].
В заключение отметим, что актуальность и социальная значимость территориальных органов самоуправления именно в условиях реформирования жилищно-коммунальной сферы и формирования эффективных методов управления территориями особенно возрастает.
Список литературы
1. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации / Общественная палата Российской Федерации. - М., 2008. - 88 с.
2. Заславская, Т. И. Поведение массовых общественных групп как фактор трансформационного процесса / Т. И. Заславская // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. - М., 2000. - № 6 (50). - С. 14-19.
3. Цветкова, Г. Экономические проблемы в деятельности местных органов власти / Г. Цветкова // Экономист. - 2002. - № 2. - С. 61.
4. Стенограмма парламентских слушаний [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/localcom/docs/meropriyatiya/2009-06-02_slushaniya_stenogramma.htm
5. Показатели гражданской активности / Фонд «Общественное мнение» // Социологический атлас - М., 2007. - 73 с.
6. Камелин, В. В. Исследование ресурсного потенциала территориального общественного самоуправления / В. В. Камелин, Э. Р. Амирова // Качество жизни населения и социальная политика в регионах : сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза, 2002. - 176 с.
7. Восприятие гражданами своих социальных и политических прав, условий и реализации, роли гражданского общества в их обеспечении, а также мер по поддержке гражданского общества / Фонд «Общественное мнение» // Социологический атлас. - М., 2007. - 79 с.
8. Гладов, А. В. Территориальное общественное самоуправление и товарищества собственников жилья: вопросы взаимодействия / А. В. Гладов // Вестник СамГУ. -2007. - № 3 (53). - С. 77-83.
9. Территориальное общественное самоуправление в российских городах / под ред. И. В. Мерсияновой // Территориальное общественное самоуправление. - Вып. 5. -Новосибирск, 2004. - 184 с.
10. Филиппов, Ю. Развитие местных сообществ - путь в будущее России / Ю. Филиппов, В. Гассий // Муниципальная власть. - 2004. - № 6. - С. 67.
11. Наумова, М. В. Социальные сети в локальной территориальной общности: подходы к исследованию / М. В. Наумова // Региональная экономика и социология. - 2007. - № 2. - С. 117.
Горячев Игорь Николаевич
инженер, муниципальное казенное предприятие (МКП) «Теплоснабжение г. Пензы»
Goryachev Igor Nikolaevich engineer at the municipal government enterprise «Teplosnabzhenie Penzy» («Heat supply of Penza»)
E-mail: penzaHouse@yandex.ru
УДК 316.33 Горячев, И. Н.
Территориальное общественное самоуправление как инструмент эффективного управления городскими территориями / И. Н. Горячев // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2009. - № 4 (12). - С. 71-79.
