CC BY
97
№ 1(22), 2011 г.
2. Вопросы оптимизации предоставления муниципальных услуг с использованием информационнокоммуникационных технологий /Учебно-методические материалы. М.: ГОУ АНХ, 2010.
3. Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
4. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
5. Предложения по совершенствованию системы оказания государственных и муниципальных услуг / Фонд «Институт экономики города» /http://www.gosbook.ru/node/11542.
6. Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
ЛИДЖИЕВА И. В.
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Аннотация
В статье рассмотрены проблемы развития территориального общественного самоуправления в Республике Калмыкия. Приведен анализ деятельности товариществ собственников жилья как одной из основных форм территориального общественного самоуправления в регионе. Сделан вывод о том, что активность населения помогает решать многие социальные проблемы и преодолевать дефицит инициативы на местах.
Ключевые слова: территориальное общественное самоуправление, гражданское общество, товарищество собственников жилья, местное самоуправление, гражданская активность, социальный капитал.
LIDZHIEVA I.V
TERRITORIAL PUBLIC SELF-GOVERMENT AS THE CIVIL SOCIETY INSTITUTE
Abstract
The paper considers the problem of territorial self-government in the Republic of Kalmykia. An analysis of homeowners’ associations as one of the main forms of territorial public samouparvleniya in the region. Concluded that the activity of the population helps to solve many social problems and overcome the shortage of local initiatives.
Key words: territorial public self-government, civil society, homeowners, local self-government, civic engagement, social capital.
В настоящее время в Российской Федерации идет активный процесс развития институтов гражданского общества, который сопряжен с определенными трудностями, среди которых преобладают доминирование государственной инициативы, политическая безграмотность и апатия населения. Предназначение гражданского общества заключается в том, чтобы активизировать инициативу граждан, дать возможность на деле опробовать свои властные полномочия, реализовать конституционное право на осуществление местного самоуправления.
Развитие гражданского общества, понимаемого как совокупность организаций разного назначения, между которыми складывается система социальных отношений вне государства, как реальное развитие по линии гражданских инициатив, новых социальных движений и иной активности подобного рода [1, с. 122], ведет к коренному изменению образа жизни людей, давая им возможности проявления социальной и гражданской активности.
Сегодня во всем мире американское «коммьюнити» наряду с европейским «кантоном», российским «органом территориального общественного самоуправления» становятся тем социальным пространством, где все более активно проявляют свои преимущества формы и методы общественной самодеятельности, которая является ничем иным, как альтернативой выбора демократии прямого действия или непосредственного участия.
Одной из актуальных задач, которая должна быть решена в системе местного самоуправления, является эффективное участие граждан в органах общественного самоуправления на местах. Среди различных форм самоорганизации населения самой массовой является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Эта форма исключительно гибкая и максимально приближенная к населению,
51
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
имеющая ряд особенностей: возникает только там, где есть инициатива граждан; отличается многообразием своих уровней; может иметь статус юридического лица. Основным направлением деятельности органов ТОС является решение социально значимых для населения вопросов.
Термин «территориальное общественное самоуправление» законодательно определен в Федеральном законе № 131- ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: это «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам в социальной, информационной сферах, жилищно-коммунального хозяйства и охраны правопорядка»[2]. В соответствии с Конституцией Российской Федерации территориальное общественное самоуправление не является формой власти, но именно его деятельность создает предпосылки и условия для развития местного самоуправления. По мнению исследователей в области муниципального права ТОС является территориальной общиной и определяется как добровольная самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан - жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома и иного жилого комплекса, объединившихся на основе общностей интересов для реализации общих целей, определенных уставом [3, с. 137].
Учредителями ТОС являются граждане, проживающие на данной территории и составляющие большинство из общего числа граждан, обладающих избирательным правом, принявшие непосредственно на собрании или через своих представителей на конференции решение об учреждении органа ТОС, утвердившие его устав и сформировавшие руководящие и контрольно-ревизионные органы.
Государственная регистрация ТОС осуществляется в соответствии с Федеральным Законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». ТОС с момента государственной регистрации приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности как юридическое лицо через свой совет.
Анализ практической деятельности ТОС в регионе позволяет выделить еще одну форму ТОС, но без образования юридического лица. Данная форма функционирует в виде домовых и уличных комитетов, которые не имеют постоянных органов управления, бюджета и не владеют собственностью (таблица 1).
Таблица 1
Функции территориального общественного самоуправления
ТОС как форма местного самоуправления населения (без образования юридического лица) ТОС как орган местного самоуправления (юридическое лицо)
Прямое волеизъявление населения: собрания, сходы, конференции, референдумы Совет самоуправления дома; Уличный совет самоуправления; Совет самоуправления квартала; Совет самоуправления района; Совет самоуправления города
Кооперирует средства населения Формирует, утверждает и исполняет местный бюджет
Заслушивает отчеты Отчитываются перед населением о выполнении мероприятий и целевых программ
Содействует в организации мероприятий Является заказчиком всех целевых программ
Вносит предложения Утверждает и реализует заказанные населением программы
Согласовывает Владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (земля, здания, сооружения)
За последние годы в Республике Калмыкия получили развитие такие формы ТОС, как: уличные комитеты, советы, товарищества собственников жилья. Особенностью развития ТОС в регионе является то, что импульсом к его созданию стала инициатива граждан, недовольных условиями жизни, уровнем обслуживания, состоянием жилья, состоянием окружающей среды. В регионе ведется официальная статистика только по зарегистрированным формам ТОС - товариществам собственников жилья, которых в настоящее время насчитывается 61 [4].
ТСЖ создается собственниками помещений в многоквартирном доме (нескольких домах, объединенных территорией и инфраструктурой) для совместного управления комплексом недвижимого имущества (общей долевой собственностью), обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования, в установленных законодательством пределах, распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме. Объединившись
52
№ 1(22), 2011 г.
в ТСЖ, частные собственники квартир получают их в коллективную собственность. Качество муниципального управления жилыми домами вызывает многочисленные нарекания, а нерациональное расходование средств, потери и злоупотребления обременяют региональные и местные бюджеты. Совместное проживание в многоквартирном доме способствует общению между соседями, а владение жильем повышает сознательность и гражданскую активность населения. К важным преимуществам коллективной собственности следует отнести, во-первых, более сильные стимулы для надлежащего содержания жилых домов - от этого зависит повседневный комфорт жильцов и рыночная стоимость их квартир, и, во-вторых, лучшую осведомленность жильцов о проблемах своих домов и качестве коммунальных услуг. Не случайно такая форма управления жилыми домами получила широкое распространение во многих странах.
Несмотря на очевидные преимущества, внедрение ТСЖ в России сталкивается со значительными препятствиями, отчасти связанными с несовершенством сектора коммунальных услуг в стране, отчасти - с недостаточной способностью граждан к самоорганизации. Успешная работа ТСЖ требует совместных действий жильцов по созданию клубных благ и управлению коллективными ресурсами, выстраивания эффективных «агентских» отношений с управляющими органами ТСЖ и подрядными организациями (управляющими компаниями), достижения согласия между жильцами в отношении бюджета ТСЖ и направлений расходования средств и т.п. Недостаток опыта самоорганизации в России, в том числе на «микрсуровне» жилых домов, несомненно, является одной из причин нередко наблюдаемого отторжения института ТСЖ или его «захвата» бюрократией или предприятиями сферы ЖКХ. Вместе с тем наблюдаемые проблемы могут быть связаны с состоянием жилого фонда, диспаритетом между финансовыми возможностями жильцов и издержками содержания жилищной инфраструктуры, институциональными факторами и пр.
С принятием Жилищного кодекса в 2005 г., регламентирующего процесс создания и деятельности ТСЖ, их количество в Российской Федерации увеличилось. Комитет по собственности Государственной Думы Российской Федерации 15 июня 2010 года провел парламентские слушания «О законодательном обеспечении механизмов саморегулирования и самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства», где было отмечено, что на территории страны зарегистрировано 70 тыс. ТСЖ, объединивших 17,5 % жителей (рисунок
1).
Рис. 1. Количество ТСЖ в Российской Федерации в 1993-2008 гг. (ед.)
Приведенные данные показывают, что рост количества ТСЖ в Российской Федерации наблюдается с момента принятия Жилищного кодекса, регламентирующего деятельность указанной формы ТОС. В 2008 г. по сравнению с 2005 г. число ТСЖ возросло в 4,5 раза.
Правительством Республики Калмыкия было принято постановление от 18 июля 2008 г. N° 262 «О создании на территории Республики Калмыкия благоприятных условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья», согласно которому перед органами исполнительной власти были поставлены следующие задачи:
- оказывать содействие собственникам помещений в многоквартирных домах в создании товариществ собственников жилья;
53
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
- организовать работу по разъяснению в средствах массовой информации вопросов, связанных с выбором способа управления многоквартирными домами посредством создания товариществ собственников жилья, а также по распространению положительных результатов деятельности товариществ собственников жилья;
- оказывать собственникам помещений в многоквартирных домах практическую помощь в организации и проведении общих собраний таких собственников по выбору способа управления многоквартирными домами, а также в подготовке документов для создания товариществ собственников жилья и их государственной регистрации;
- разработать ряд дополнительных мероприятий, направленных на стимулирование создания товариществ собственников жилья.
24 сентября 2008 года был принят Закон Республики Калмыкия № 34-IV3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Калмыкия», в соответствии с которым внесены изменения в Законы РК «О налоге на имущество организаций» и «О льготах по налогу на прибыль организаций». Согласно данному Закону с 1 января 2009 года для ТСЖ установлены налоговые льготы в виде снижения ставки налога на прибыль с 17,5% до 13,5 %, и освобождение от налога на имущество в части, зачисляемой в республиканский бюджет.
Наличие законодательной базы, поддержка государства и заинтересованность жильцов в качественном управлении домами создают благоприятные условия для образования ТСЖ и в какой-то степени объясняют рост числа таких организаций. Данные по количеству ТСЖ в Калмыкии на период с 2008 по 2010 годы показывают небольшую, но положительную динамику (рисунок 2).
35 30 25 20 15 10 5 0
2008 2009 2010
31
24
Рис. 2. Количество ТСЖ в г. Элиста в 2008-2010 гг. (ед.)
Установление налоговых льгот для ТСЖ будет способствовать созданию в республике благоприятных условий для образования и деятельности ТСЖ, развитию инициативы для собственников жилья, что в дальнейшем позволит содержать жилищный фонд в нормативном состоянии и предотвратить расходы собственников на проведение внеплановых капитальных ремонтов.
Сравнительный анализ количества ТСЖ на 100 тыс. жителей в городах ЮФО (с населением от 98 тыс. до 134 тыс. жителей) показывает, что по количеству товариществ собственников жилья г. Элиста незначительно отстает от других городов (таблица 2). Но не во всех случаях ТСЖ возникают в результате сознательного и добровольного волеизъявления жильцов, нередко такие организации учреждаются застройщиками или создаются по инициативе управляющих компаний и местных властей.
Количество ТСЖ в городах ЮФО в 2010 г. (ед.)
Таблица 2
№ Город Всего Количество ТСЖ на 100 тыс. человек
1. Батайск 56 54
2. Ейск 60 69
3. Волгодонск 52 31
4. Камышин 98 84
5. Кропоткин 40 49
6. Майкоп 11 7,1
7. Элиста 31 30,1
По результатам анализа развития ТОС в Республике Калмыкия, созданию и функционированию ТСЖ в определенной мере препятствуют неравномерный уровень доходов собственников жилья и наличие
54
№ 1(22), 2011 г.
в домах пустых квартир или сдаваемых в аренду их собственниками. Это не дает возможности решать вопросы проведения дополнительных затрат на мероприятия по улучшению качества проживания (установка домофонов, ограждений вокруг дома, объектовых счетчиков учета тепла и т. д.). Недоверие между жильцами, нехватка инициативы и опыта самоорганизации также являются сдерживающими факторами в создании и развитии ТСЖ. В целях ослабления воздействия негативных факторов необходима самоорганизация жильцов. Способность к координации и совместным действиям в общих интересах формирует социальный капитал, составными частями которого являются взаимное доверие, нормы поведения, членство в самодеятельных организациях и социальных сетях [5, с. 120].
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» [6, ст. 14,15] Правительством Республики Калмыкия была утверждена республиканская адресная программа «Капитальный ремонт многоквартирных домов в Республике Калмыкия в 2010 году». Целью Программы является создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан, а также повышение качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства. В данной Программе участвуют 6 муниципальных образований, на территории которых имеется аварийный жилищный фонд: Городовиковское городское муниципальное образование, Кетченеровское сельское муниципальное образование, Лаганское городское муниципальное образование, Троицкое сельское муниципальное образование, Цаганаманское сельское муниципальное образование, город Элиста.
В соответствии со статьей 18 этого Закона обязательным условием предоставления финансовой поддержки является долевое финансирование за счет средств Фонда и обязательной доли софинансирования республиканского и (или) местных бюджетов, средств ТСЖ, ЖСК, жилищных или иных специализированных потребительских кооперативов, который должен составлять не менее 5 % стоимости капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома.
Объединение собственников в товарищества в границах единого комплекса недвижимости, включающее в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из способов защиты прав граждан. ТСЖ позволяет создавать условия для привлечения дополнительных источников финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилого фонда, а также влиять на стоимость и качество предоставляемых услуг. Члены ТСЖ заинтересованы в установке приборов учета расхода воды, газа, тепла и электричества как общего, так и индивидуального пользования, проведении ресурсосберегающих мероприятий. Кроме того, анализ показывает, что успешная деятельность любого ТОС зависит от следующих факторов:
1) наличие практического опыта, наработанного за предыдущее время деятельности;
2) уровень теоретических знаний руководства и актива ТОСа в сфере местного самоуправления и гражданского общества, технологий и методов работы с населением, с органами власти, общественными фондами (грантодателями) и т.п.;
3) поддержка со стороны органов государственной и местной власти.
Исследование деятельности территориального общественного самоуправления показало, что в Республике Калмыкия развивается и укрепляется социальный ресурс гражданского общества, который является чрезвычайно динамичным и обладает тенденцией к саморазвитию. Самоорганизация населения происходит стихийно, выливаясь в различные формы: комитеты, советы, товарищества собственников жилья. Муниципальные органы нередко инициируют создание ТСЖ и поощряют такие решения финансовыми стимулами, в том числе софинансированием капитального ремонта из средств «Фонда содействия реформированию ЖКХ».
Качественный сдвиг произошел в деятельности комитетов территориального общественного самоуправления, уделяется больше внимания социальной поддержке жителей и организации их свободного времени, не забывая и о вопросах благоустройства района. Трудно пока фиксировать повышенную активность жителей, стоит хотя бы выделить снижение степени их безразличия к месту своего проживания.
Таким образом, развитие гражданского общества, понимаемого как совокупность организаций разного назначения, между которыми складывается система социальных отношений вне государства, как реальное развитие по линии гражданских инициатив, новых социальных движений и иной «низовой» активности подобного рода, ведет к коренному изменению образа жизни людей, давая им возможности проявления социальной и гражданской активности. * 55
1. Краткий словарь понятий и терминов / Сост., общ. ред. В.А. Макаренко. М., 2000.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
55
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
3. Постатейный комментарий к Федеральному Закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под общей ред. В. И. Шкатулла. М., 2005.
4. Текущий архив Управления федеральной налоговой службы России по Республике Калмыкия.
5. Полищук Л., Борисова Е., Пересецкая А. Управление коллективной собственностью в российских городах: экономический анализ товариществ собственников жилья // Вопросы экономики. 2010. № 11.
6. Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». 56
56
№ 1(22), 2011 г.
ЭКОЛОГИЯ
РУЛЕВ А.С., ЮФЕРЕВ В. Г., ЮФЕРЕВ М. В.
КАРТОГРАФО-АЭРОКОСМИЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ АРИДНЫХ АГРОЛАНДШАФТОВ
Аннотация
В аридных условиях антропогенные нагрузки вызывают ускоренное развитие процессов деградации. Аэрокосмические методы изучения растительных ресурсов дают четкую картину состояния пастбищных экосистем и наличия деградационных процессов. Установлена зависимость величины фототона изображения от проективного покрытия и разработана математическая модель, позволяющая оценить изменения в состоянии пастбищ.
Ключевые слова: деградация, ландшафт, пастбище, космоснимки, картографирование, мониторинг.
RULEV A.S., YUFEREV VG., YUFEREV M.V.
THE MAPPING-AEROSPACE MONITORING OF THE ARID AGROLANDSCAPES
Abstract
In the arid conditions of anthropogenic stress causes acceleration of the development processes of degradation. Aerospace methods of studying plant resources, provide a clear picture of the status of pasture ecosystems and the presence of degradation processes. The dependence of the magnitude fototona image of a projective cover, and developed a mathematical model to assess the changes in the state of pastures.
Key words: degradation, landscape, pasture, spacephotos, mapping, monitoring.
Юго-восток европейской части Российской Федерации представлен совокупностью аридных ландшафтных комплексов, характеризующихся недостаточным увлажнением, засоленностью почвогрунтов и водоносных горизонтов, податливостью земель дефляции и эрозии. Жесткие климатические условия дополняются антропогенными нагрузками, которые нередко превышают возможности экосистем к самовосстановлению, что вызывает ускоренное развитие процессов деградации. Антропогенная нагрузка и связанные с ней разрушения почвенно-растительного покрова, дефляция и загрязнение особенно сильно проявляются в Ставропольском крае, Чеченской Республике, Республиках Дагестан и Калмыкия, Астраханской области. В Астраханской области площадь открытых песков с проективным покрытием менее 15% составляет более 390 тыс. га. К разрушению экосистем также приводят нерациональная хозяйственная деятельность, отсутствие своевременной информации о состоянии природной среды, неповоротливость управления существующими средствами борьбы с деградацией. В связи с этим для сельскохозяйственного использования земель юго-востока необходимо обоснование допустимой нагрузки на них, а также применение технологий агролесомелиоративного обустройства территорий.
Наземные методы исследований требуют больших затрат времени и материальных средств: при площади обследования около 10 млн. га трудозатраты на полное наземное исследование составят более 6 млн. чел/час. В связи с этим, единственным методом, позволяющим установить состояние пастбищных ландшафтов, является картографо-аэрокосмический мониторинг. На основании данных аэрокосмосъемки можно осуществить оценку природно-экономического потенциала территории и составить тематические карты деградации в 3-4 раза быстрее при затратах в 12-15 раз меньше, чем при традиционных (наземных) методах.
Основная часть пастбищных угодий юго-востока европейской части России размещена на равнинной территории Прикаспийской низменности, поэтому дешифрирование состояния таких угодий можно проводить по одиночным снимкам с распознаванием тона и рисунка изображения. Определение состояния рассматриваемого вида землепользования по фототону является одним из основных способов дешифрирования уровней их деградации. 57
57
