CC BY
18
О. В. Лобода, канд. соц. наук, доцент,
Е. В. Баталова, соискатель, старший преподаватель,
кафедра государственного
и муниципального управления,
Владивостокский государственный университет
экономики и сервиса,
г. Владивосток, Россия,
kpsade@mail.ru
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПРИМОРСКОМ КРАЕ
Сложившаяся сегодня в сфере функционирования жилищного хозяйства непростая ситуация требует скорейшей выработки эффективной технологии взаимодействия участников рынка коммунальных услуг. Вопросы регулирования взаимодействия субъектов жилищно-коммунального комплекса относятся к числу наиболее актуальных в современной России. Процесс реализации мероприятий, направленных на создание благоприятных условий проживания для собственников жилых помещений затрагивает в первую очередь их интересы. Тем не менее, к основным акторам реформирования жилищно-коммунальной сферы относятся и ресурсоснабжающие, и обслуживающие, и подрядные организации, и структурные элементы системы органов исполнительной власти, осуществляющие контроль за деятельностью в данной сфере. Одно из ведущих мест в этом списке занимают организации, объединяющие лиц, владеющих недвижимостью, функционирование которых основывается на принципах социальной самоорганизации и самоуправления.
Исходя из существующего разнообразия форм застройки территории (многоквартирные дома, индивидуальные строения обособленного или коллективного расположения) и методологии проводимых в сфере ЖКХ реформ, собственникам предлагается в качестве видов коллективного управления земельными ресурсами и расположенным на них жилым фондом, находящимся в совместном пользовании, вы-
брать один из видов управления указанным имуществом - ТОС, ТИЗ, ТСЖ (ЖСК). В рамках действующих правовых норм данные формы организаций относят к категории некоммерческих. Рассмотрим сущностное содержание каждой из них и определим перспективы воспроизводства данных видов хозяйственной деятельности в Приморском крае.
Итак, территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно или через территориальную общину и создаваемые ей органы1. ТОС — это первичная, наиболее простая, близкая и понятная для населения форма решения местных проблем, затрагивающих и индивидуальные, и коллективные интересы граждан. Развитая система территориального общественного самоуправления свидетельствует о наличии гражданского общества, высокой самоорганизации населения, его способности самостоятельно без помощи государственной власти разрешать повседневные местные проблемы.
Еще одним из способов коллективного управления земельными ресурсами и расположенным на них фондом недвижимого имущества является ТИЗ. Товарищество индивидуальных застройщиков согласно действующему законодательству является потребительским кооперативом — юридическим лицом, основанным на добровольном
объединении граждан и (или) юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов; признается некоммерческой организацией и считается созданным с момента его государственной регистрации. ТИЗ возникают в местах, отведенных для малоэтажной застройки в рамках городской среды, но чаще — за ее пределами.
Наиболее распространенной формой коллективного управления жилищным фондом является товарищество собственников жилья — некоммерческая организация, объединение собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления комплексом недвижимого имущества, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленном законодательством пределах расположения общим имуществом в многоквартирном доме2. Принцип жилищного самоуправления заключается в том, что собственники квартир, организуя товарищество, вступают в долевое владение всем домом. Это означает, что решение всех вопросов, связанных с содержанием дома, берут на себя жильцы — владельцы квартир. Создание ТСЖ, по замыслам авторов реформ, — это определенная возможность снижения себестоимости обслуживания жилого дома; повышение качества получаемых услуг; контроль расходов по текущему содержанию, ремонту и благоустройству территории и дома.
Практически автоматически ТСЖ создаются при получении помещений (квартиры, офиса и т. д.) в новом жилом многоквартирном доме. При выборе коллективной формы управления домом, построенным и сданным в эксплуатацию до принятия Жилищного кодекса, организация ТСЖ является альтернативой по отношению к привлечению управляющей компании в качестве внешнего хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги по содержанию жилищного фонда и предоставлению коммунальных услуг.
ТСЖ — важный и быстро развивающийся сегмент российского некоммерческого сектора. Ему отводится ключевая роль в реформе ЖКХ в РФ. В России его развитие связано, в первую очередь, с процессом массовой приватизации жилищного фонда. В России первые ТСЖ возникли в начале 1990-х гг., но до недавнего времени процесс их создания шел крайне медленно, и лишь в последние годы заметно ускорился. Только за период 2010 г. в России было создано более 20 тыс. новых товариществ собственников жилья, что почти в два раза увеличило их количество3.
Тем не менее, данная форма не всегда является преимущественной. Альтернативой ТСЖ выступает ЖСК — некоммерческая организация в форме специализированного потребительского жилищно-строительного кооператива. Она создается как добровольное объединение физических и юридических лиц на основе членства. Целью такой организации, обязательно прописанной в Уставе ЖСК, является удовлетворение потребностей пайщиков в приобретении жилой недвижимости путем объединения пайщиками — членами ЖСК имущественных паевых взносов.
По сути, перечисленные виды коллективного управления жилищным фондом обладают признаками самоуправления, ос-
новываются на общих принципах, и это позволяет говорить о возможности рассматривать их в рамках одного понятия — жилищное самоуправление.
Однако при этом важно понимать, что самоуправление как социальное явление представляет собой самостоятельность какой-либо организованной социальной общности в управлении собственными делами в рамках узаконенного порядка. В узком смысле — это удобная форма хозяйственного обеспечения населения при опосредованном участии государства. В рамках более широкого подхода понятие «самоуправление» отождествляется с «гражданским обществом». И тогда развитие самоуправления — это проблема становления гражданского общества, общества, основанного на уважении права частной собственности, наличии активной гражданской позиции у населения, способности к самоорганизации, солидарному действию. Очевидно, что между данными подходами существует взаимосвязь, определяемая принципом прямой пропорциональности: чем активнее реализуются принципы самоуправления, тем более зрелым является гражданское общество, тем больше перспектив для эффективного хозяйственного обеспечения населения.
Перспективы развития самоуправления, и жилищного в том числе, напрямую зависят от институциональных и экономико-технологических факторов. Размер, состояние жилищного фонда, конкуренция на рынке жилищных услуг, организация работы с коммерческим сектором в сфере коммунального обслуживания, прозрачность и подотчетность работы правления, определяют потенциал использования самоуправления в жилищной сфере. Особое место в структуре факторов развития жилищного самоуправления занимают детерминанты социального характера. В соответствии с природой жилищного самоуправления, как формы самоорганизации, особую роль приобретает степень его обеспеченности социальным капиталом (сложив-
шимися социальными связями в сообществе жильцов, нормами доверия, взаимопомощи и сотрудничества, социальными и статусными различиями между жильцами). Социальный капитал, в самом обобщенном виде, может быть рассмотрен как признак, отличающий общество от набора индивидов, как способность людей к самоорганизации, к совместным действиям4. Там, где люди готовы к сотрудничеству, где они доверяют друг другу, понимают, что общими усилиями они могут повысить качество жизни, они добиваются более высоких результатов совместной работы. Где этих предпосылок нет, искусственно институализи-рованные формы самоорганизации в сфере жилищного самоуправления оказываются просто средством извлечения ренты, а результаты работы — крайне разочаровываю -щими. Таким образом, низкий уровень обеспеченности социальным капиталом ставит под сомнение целесообразность перехода к использованию форм самоорганизации и самоуправления в сфере жилищного хозяйства, особенно в условиях, когда переход носит массовый характер и является по сути обязательным.
В последнее время в Приморском крае, как и в целом по РФ, наблюдается резкое увеличение количества ТСЖ. Часть из них возникает как следствие развития первичного рынка жилья. И здесь количественные показатели не столь внушительны. Несмотря на то, что Приморье справедливо относится к регионам с выраженной потребностью увеличения объемов строительства жилищного фонда, покупательская способность населения края в контексте сложившейся на рынке жилья ценовой политики остается крайне низкой. Сегодня в Приморском крае активное строительство жилых объектов осуществляют 26 застройщиков, привлекающих денежные средства участников долевого строительства при возведении 46 жилых домов5. Значит, в этом сегменте рынка в ближайшие 3-5 лет появится чуть меньше полусотни новых ТСЖ, дея-
Развитая система территориального общественного самоуправления свидетельствует
о наличии гражданского общества, высокой самоорганизации населения, его способности самостоятельно без помощи государственной власти разрешать повседневные местные проблемы.
тельность которых чудесным образом пока не затронет болезненных вопросов реконструкции коммунальной инфраструктуры, капитального ремонта жилого фонда, процедур передачи земли в собственность жильцов. В свою очередь вторичный рынок жилья располагает более значительными количественными показателями увеличения числа ТСЖ.
В 2007 г. государство предприняло новый шаг в активизации мер по развитию жилищного самоуправления через использование финансовых инструментов воздействия, посредством принятия Федерального закона «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» № 185-ФЗ. С принятием краевых программ софинансирования реконструкции жилищного фонда наблюдается положительная динамика увеличения количества некоммерческих организаций в сфере управления многоквартирными домами. В 2008 г. участниками краевой программы «Адресная программа по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в Приморском крае на 2008 год», утвержденной Законом Приморского края от 29.09.2008 № 312-К3, стали всего четыре городских округа: Ар-сеньевский (17 многоквартирных домов), Владивостокский (34 многоквартирных дома), Находкинский (22 многоквартирных дома) и городской округ ЗАТО г. Большой Камень (21 многоквартирный дом). В 2009-2010 гг. список участников краевой программы «Адресная программа по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в Приморском крае на 20092010 гг.» значительно расширился. Помимо перечисленных выше муниципальных образований финансовую поддержку получили еще 14 территорий, в числе которых девять городских и пять сельских поселений. Общее количество многоквартирных домов, собственники которых получили возможность отремонтировать жилищный фонд — 317 объектов. В 2011 г. на территории Приморского края в рамках Программы было отремонтировано еще 78 многоквартирных домов6.
Не всегда собственники осознают меру и степень ответственности, ложащейся на их плечи по факту принятия новой формы управления недвижимостью.
На уровне деятельности органов местного самоуправления наиболее показательна практика администрации Владивостокского городского округа. Только в г. Владивостоке в рамках реализации муниципальной целевой программы «Формирование благоприятных условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья» на май 2010 года было зарегистрировано 641 ТСЖ (всего по Приморью на ту же дату в Статре-гистре содержится 1 187 записей о создании ТСЖ) и 110 ЖСК (жилищно-строительных кооперативов). В рамках реализации данной Программы на период 2011-2012 гг. планируется оформление 100 земельных участков под многоквартирными домами, в которых созданы ТСЖ; возмещение 36 ТСЖ затрат, связанных с государственной регистрацией, в размере суммы оплаты государственной пошлины и затрат на нотариальное оформление регистрационных документов; подготовка 70 технических паспортов (при их отсутствии) на многоквартирные дома, собственники помещений которых избрали способ управления домом посредством ТСЖ.
С учетом пространственно-территориальной структуры строительства жилых домов в крае, можно предположить, что в период с 2008 г. ТСЖ создавались в большинстве своем на базе объектов вторичного рынка жилья — т. е. в тех домах, которые реально нуждаются в активной реконструкции коммуникационных инфраструктур, фасадов, крыш, требуют серьезных капитальных вложений. По сути, с принятием финансовой поддержки со стороны органов государственной власти, собственники квартир приобретают новые формы ответственности за находящееся в их владении имущество. При этом необходимость участия органов местного самоуправления в программах со-финансирования определяет методы работы с населением муниципальных образований по поводу активизации процесса создания ТСЖ. И не всегда собственники осознают меру и степень ответственности, ложащейся на их плечи по факту при-
нятия новой формы управления недвижимостью.
Новым импульсом для развития жилищного самоуправления в Приморском крае должно стать развитие малоэтажного строительства эконом-класса. В соответствии с вступившим в силу 1 декабря 2011г. Федеральным законом от 30 ноября 2011г. № 349-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон "О содействии развитию жилищного строительства"» (часть 4 статья 165), предусмотрена передача жилищно-строительным кооперативам (ЖСК) участков земли, находящихся в собственности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства (Фонда «РЖС»), без оплаты и без конкурса. Закон направлен на создание условий для обеспечения жильем работников федеральных госорганов, государственных академий наук, в том числе молодых ученых, работников государственных научных центров, федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений и иных отдельных категорий граждан, которые не относятся к категории малоимущих, но при этом уровень доходов которых не позволяет им приобретать жилье по рыночным ценам. Из негосударственного сектора предлагается «принимать» молодые семьи и многодетные семьи.
В настоящее время на земельных участках Фонда «РЖС» в Приморье реализуется сразу несколько проектов. Строительство жилого микрорайона в бухте Патрокл, земельный участок общей площадью 162,46 га застраивается победителем аукциона Фонда «РЖС» -ФГУП «ГУСС "Даль-спецстрой" при Спецстрое России». В рамках проекта предполагается возвести не менее 420 000 кв.м. жилья, а также объекты социальной инфраструктуры (детские сады, школы, поли-
клиники, торговые объекты и офисные помещения). Первая очередь проекта предусматривает 26 малоэтажных жилых домов площадью 53 000 кв.м. в прибрежной зоне. Строительство жилого микрорайона в п. Трудовое. На земельном участке общей площадью 400 га компанией-застройщиком ООО «Далта Восток 1» планируется возведение 580 000 кв.м. жилья экономического класса, преимущественно малоэтажного, и объектов социальной инфраструктуры. Ввод в эксплуатацию первых 50 000 кв.м. жилья в рамках данного проекта запланирован в 2012 г. Следующим этапом в развитии малоэтажного строительства должен стать проект застройки бухты Новик на о. Русский, позволяющий сформировать единый жилой массив для преподавателей и студентов Дальневосточного федерального университета. Помимо этого Фонд «РЖС» осуществляет подготовку к предоставлению земельного участка площадью 23,4 га в г. Артем, предназначенного для размещения промышленных производств.
Коллективное управление такого рода жилыми массивами возможно и в рамках ТИЗ. Но в этом случае вряд ли придется рассчитывать на аналогичную с ЖСК государственную поддержку. В целом загородное строительство на строительном рынке края начало активно развиваться в последние 7 лет. Застройщики возводят не только одиночные коттеджи под конкретного клиента, но и перешли к концепции возведения
загородных поселков, оформленных в едином формате с централизованной системой инженерных коммуникаций.
Одним из первых современных пригородных поселков приморской столицы было «Радово»: симбиоз домов коттеджного типа и таунхаусов. Первая очередь застройки, разместившаяся на более чем 5 га в районе станции Весенняя, в пригороде приморской столицы. Еще один коттеджный поселок в районе станции Весенняя — «Дубрава», который возводится на 32 га земли по мере появления новых заказчиков. Там же ведутся работы и по коттеджному поселку «Зеленый», где по проектной документации разместится 18 домов типа таунхаус площадью от 168 до 210 кв.м. В районе Садгорода, который расположен довольно близко к городским микрорайонам, но при этом является пригодной территорией в окружении зеленых насаждений, также ведется строительство коттеджного поселка, первая очередь которого реализована. Коттеджный поселок «Орлиное гнездо» (Советский район г. Владивостока) представляет собой дома, построенные по разной технологии строительства: каркасные, кирпичные, деревянные, а также эксклюзивные проекты. Из новых проектов загородного рынка стоит отметить проект коттеджного поселка «Green Park» и загородный комплекс «Анютинские дачи». Оба поселка принадлежат к загородной недвижимости клубного типа, что предполагает малое число домов и особый подход при выборе жильцов.
Нетрудно предположить, что в данном случае собственники такого рода недвижимости предпочтут передать управление жилым комплексом в руки управляющей компании, что объясняется и сложившейся организационной практикой (когда застройщик преобразуется в управляющую кампанию), и стилем жизни собственников, определенным уровнем социально-экономического положения данной группы потребителей.
В наименьшей степени в Приморье развито территориальное общественное
При всей интенсивности и доступности оказываемой на местах помощи в организации ТСЖ, ЖСК, ТОС, решения об их создании должны стать осознанной собственниками необходимостью.
самоуправление. Во Владивостоке на сегодняшний день при наличии целого ряда инициативных групп действует лишь один официально зарегистрированный орган территориального общественного самоуправления — «Иртыш-32». На территории Артемовского городского округа свою деятельность осуществляют пять ТОС: «Ясное», «Амурская», «Кузнецкая», «Заводской» и «Города». Беспрецедентным случаем поддержки развития гражданских инициатив в крае является опыт Уссурийского городского округа. В декабре 2008 г. Дальневосточной академией государственной службы на территории округа был проведен социологический опрос, который показал достаточно высокий уровень доверия граждан к органам местного самоуправления от числа опрошенных жителей Уссурийского городского округа, который составил 69 %. Как следствие органами МСУ было принято решение о внедрении технологии по укреплению уровня социального доверия населения к власти.
Для становления и развития органов территориального общественного самоуправления в июне 2009 г. было принято положение, благодаря которому появилась возможность поощрить лучших, работающих наиболее результативно активистов. Это является отличной мотивацией для членов территориального общественного самоуправления. Согласно положению, один раз в год более 100 наиболее активных общественников, включая и представителей сельских населенных пунктов, получают денежную выплату в сумме от 1 500 до 3 000 рублей.
Для более эффективной работы в данном направлении в 2009 г. была принята муниципальная долгосрочная программа «Поддержка и развитие гражданской активности населения в Уссурийском городском округе на 2010-2012 годы». В 2008 г. количество активных органов территориального общественного самоуправления составило 153. Принятие муниципальной долго -срочной программы обеспечит в рамках заложенных объемов финансирования уве-
личение числа органов территориального общественного самоуправления к 2012 г. — до 220; из них три субъекта будут обладать статусом юридического лица7.
Однако нельзя отрицать и того, что на фоне позитивной динамики роста субъектов территориального общественного самоуправления сохраняется нежелание брать на себя ответственность при решении общественно значимых задач, наличие иждивенческих настроений у большинства жителей округа; низкий уровень политической культуры населения; слабая информированность населения о работе общественных и некоммерческих организаций, инициативных групп.
Итак, в Приморском крае наблюдается стабильный рост числа субъектов жилищного самоуправления. Но на наш взгляд, главным вопросом в данном процессе является не увеличение их количества, а характер мотивации в основе принятия решения об их создании в первую очередь жителями домов, территорий. При всей интенсивности и доступности оказываемой на местах помощи в организации ТСЖ, ЖСК, ТОС, решения об их создании должны стать осознанной собственниками необходимостью. Мало что-либо отремонтировать и благоустроить, необходимо создать условия, при которых созданное будет сохраняться максимально долгое время. Значит, необходима эффективная система социального контроля, который можно обеспечить только в случае достаточной способности граждан к коллективным действиям. Для этого необходим высокий уровень развития социального капитала. Результаты проведенного в ноябре 2011 г. на территории Приморского края социологического исследования «Территориальное жилищное самоуправление в зеркале общественного мнения» показали, что только 3 % от общего числа опрошенных (600 человек) готовы взять на себя функции по организации и контроль за исполнением деятельности ТСЖ (ТОС).
Навязчивое содействие государства по развитию форм самоорганизации влечет не просто смену статуса жилья, которым владеют собственники — члены некоммерческих организаций, оно определяет иной спектр обязанностей по эксплуатации и содержанию жилищного фонда, которые вменяют-
ся всерьез и надолго, вне зависимости от инструментов государственной поддержки реформирования сферы ЖКХ и содействия развитию жилищного строительства. Для реализации комплекса мер по оздоровлению ситуации в сфере ЖКК недостаточно только государственной воли и намерений со стороны органов МСУ — главное место должно занимать понимание со стороны граждан, что только их воля, желание и участие позволят сдвинуть ситуацию с критической точки. '
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-Ф3. Ст. 27 // Консультант Плюс [Электронный ресурс] / СПС «Консультант плюс» - URL:http://www/base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req (дата обращения: 22.02.2012).
2. Жилищный кодекс РФ: федеральный закон № 188-ФЗ 29 декабря 2004 года (в ред. от. 30.11.2011 № 349-Ф3) // Консультант Плюс [Электронный ресурс] / СПС «Консультант плюс» - URL: http://www. base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req (дата обращения: 22.02.2012).
3. Борисова Е. И., Полищук Л. И. Оценка эффективности товариществ собственников жилья в России. Эмпирические исследования гражданского общества: сборник материалов общественных слушаний (25.09.09) / Сост. А. М. Лопухин. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2009. С. 20.
4. Галиуллин Д. Л. Социальное доверие и социальный капитал в региональной политике развития // Вестник ТОГУ. 2009. № 2 (13). С. 221-228.
5. Официальный сайт Администрации Приморского края. Пресс-релиз от 28 сентября 2011 года [Электронный ресурс] URL: http://www.primorsky.ru/press-release/193 (дата обращения: 20.02.2012).
6. Баталова Е. В., Лобода О. В. Роль органов МСУ в развитии форм социальной самоорганизации в системе жилищного самоуправления: опыт Приморского края // Исследование социально-экономических и политических институтов и процессов: материалы IV Всероссийской заочной конференции студентов и молодых исследователей 18 марта 2011 г. Киров: Изд-во ВятГГУ, 2011. С. 25-29.
7. Долгосрочная целевая Программа «Поддержка и развитие гражданской активности населения в Уссурийском городском округе на 2010-2012 годы» // Сборник нормативных правовых актов главы Уссурийского городского округа. 2009. № 10 октябрь.
