CC BY
165
Зиборов Олег Валентинович
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России (e-mail: mary_rose@bk.ru)
Современное чрезвычайное законодательство: чрезмерная жестокость или единственный способ навести порядок?
В статье автор анализирует место и роль чрезвычайных правовых режимов в современном мире, соотносит понятия и основания введения чрезвычайного и военного положения по законодательству ряда стран, в том числе России и Украины, формулирует собственную позицию относительно значения военного и чрезвычайного положения в обеспечении суверенитета и безопасности современного государства.
Ключевые слова: военное положение, чрезвычайное положение, безопасность, права граждан, закон, административно-правовой анализ.
O.V. Ziborov, Master of Law, Assistant Professor, Head of a Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: mary_rose@bk.ru
Modern emergency legislation: the excessive cruelty, or the only way to restore order?
In the article the author examines the place and role of extraordinary legal regimes in the modern world, relates the concepts and grounds for introducing the state of emergency and martial law on the legislation of some countries, including Russia and Ukraine, formulates his own position relative to the value of the military and state of emergency in ensuring the sovereignty and security of the modern state.
Key words: martial law, state of emergency, security, rights of citizens, law, administrative and legal analysis.
Актуальность и даже необходимость осмысления места и роли чрезвычайного законодательства в современном мире диктуется возрастающим числом международных событий, которые являются основаниями для использования такого законодательства.
С древнейших времен до наших дней человечество пытается создать эффективные механизмы выхода из кризисных ситуаций. К сожалению, возникновение таких ситуаций, несмотря на развитие и совершенствование государственных механизмов, а может быть и благодаря этому, является неизбежным. Современные реалии ясно показывают, что никакие государственные меры не могут гарантировать отсутствие международных и внутригосударственных угроз. Как указывает Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, между государствами обострились противоречия, связанные с неравномерностью развития в результате глобализационных процессов, углублением разрыва между уровнями благосостояния стран. Ценности и модели развития стали предметом
глобальной конкуренции. Возросла уязвимость всех членов международного сообщества перед лицом новых вызовов и угроз [1].
В отличие от нормативно-правовой разработанности военного и чрезвычайного положений недалекой исторической перспективы, когда сама идея формирования данного законодательства в условиях мирного времени рассматривалась мировым сообществом как одна из форм подготовки государства к военным действиям, сегодня многие страны абсолютно верно, на наш взгляд, включили институт чрезвычайного законодательства в свои правовые системы. Именно наличие, а на сегодняшний день уже не только наличие, но и детальная проработанность законодательства о военном и чрезвычайном положении в условиях мирного времени является одним из гарантов ликвидации возникшей для государства угрозы.
Однако все вышесказанное возможно воплотить не только при разработанности законодательства, но и адекватном отношении к нему со стороны как мирового сообщества, так и внутригосударственных политических сил и общества.
272
Наиболее ярко неверное восприятие чрезвычайного законодательства можно проследить на примере конфликтной ситуации, складывающейся в Украине в конце 2013 г. - начале 2014 г.
Украина - это одна из тех стран, которые по состоянию на 2013 г. имели в своем арсенале разработанное законодательство о военном и чрезвычайном положениях. Закон Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения» был принят 16 марта 2000 г. [2], а Закон «О правовом режиме военного положения» - 6 апреля 2000 г. [3]. Оценка событий, происходящих в Украине, не является предметом настоящего исследования, однако с точки зрения чрезвычайного законодательства и его роли в ликвидации чрезвычайной ситуации - это один из наиболее типичных примеров.
В соответствии с вышеуказанными законами приведем определения чрезвычайного и военного положения. Под чрезвычайным положением понимается особый правовой режим, который может временно вводиться в Украине либо в отдельных ее местностях при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного или природного характера не ниже общегосударственного уровня, повлекших или могущих повлечь человеческие и материальные потери, создающих угрозу жизни и здоровью граждан, или при попытке захвата государственной власти либо изменения конституционного строя Украины путем насилия и предусматривает предоставление соответствующим органам государственной власти, военному командованию и органам местного самоуправления в соответствии с настоящим Законом полномочий, необходимых для предотвращения угрозы и обеспечения безопасности и здоровья граждан, нормального функционирования национальной экономики, органов государственной власти и органов местного самоуправления, защиты конституционного строя, а также допускает временное, обусловленное угрозой, ограничение в осуществлении конституционных прав и свобод человека и гражданина и прав и законных интересов юридических лиц с указанием срока действия этих ограничений [2, ст. 1]. Военное положение - это особый правовой режим, вводимый в Украине или в отдельных ее местностях в случае вооруженной агрессии или угрозы нападения, опасности для государственной независимости Украины, ее территориальной целостности, который предусматривает предоставление соответствующим органам государственной власти, военному командованию и органам местного самоуправления полномочий, необходимых
для предотвращения угроз и обеспечения национальной безопасности, а также временное, вызванное угрозой, ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов юридических лиц с указанием срока действия этих ограничений [3, ст. 1]. Таким образом, на уровне законодательства четко обозначены понятие, основания введения и процедура применения чрезвычайного и военного положения.
Вместе с тем, противники введения чрезвычайного или военного положения позволяют себе удобные извлечения из действующего украинского законодательства, с преломлением под свои политические интересы. В частности, лидер фракции «Батькивщина» А. Яценюк в интервью заявил, что «...если президент пойдет путем подписания указа о чрезвычайном положении, то это будет подписью под сотнями жертв, подписью под кровопролитием и уничтожением страны» [4]. С данным высказыванием нельзя согласиться, в подтверждение чего приведем анализ украинского законодательства с позиций реальной возможности на сегодняшний день уже не избежать кризиса, а минимизировать его последствия.
Вот небольшое извлечение из приведенных выше определений чрезвычайного и военного положений:
«.попытка захвата государственной власти либо изменения конституционного строя Украины путем насилия;
.опасность для государственной независимости Украины, ее территориальной целостности;
.предотвращение угроз и обеспечение национальной безопасности;
.полномочия, необходимые для предотвращения угрозы и обеспечения безопасности и здоровья граждан, нормального функционирования национальной экономики, органов государственной власти и органов местного самоуправления, защиты конституционного строя».
На наш взгляд, вышесказанное в полной мере можно отнести к обстановке в украинских городах в рассматриваемый период. Это то, что касается оснований введения чрезвычайного и военного положений. Далее остановимся на процедуре их введения.
Чрезвычайное положение в Украине или в отдельных ее местностях вводится Указом Президента Украины, подлежащим утверждению Верховной Радой Украины в течение двух дней с момента обращения Президента Украины. Причем до введения чрезвычайного положения
273
Президент Украины обращается через средства массовой информации или иным способом к группам лиц, организациям, учреждениям, являющимся инициаторами либо участниками действий, которые могут быть поводом для введения чрезвычайного положения,стребованием прекратить свои противоправные действия в течение установленного в обращении срока и предупреждением о возможности введения чрезвычайного положения. То есть само обращение Президента к участникам массовых беспорядков может стать превентивной мерой и, возможно, в дальнейшем введение самого чрезвычайного или военного положения не потребуется.
В условиях, требующих неотложных мер для спасения населения или недопущения гибели людей, чрезвычайное положение может быть введено без предупреждения.
Интересной, на наш взгляд, является норма закона, в соответствии с которой предложения относительно введения военного положения в Украине или в отдельных ее местностях Президенту Украины подает Совет национальной безопасности и обороны Украины, а о введении чрезвычайного положения предложение может подать и Кабинет министров Украины. На сегодняшний день нет достоверной информации относительно наличия или отсутствия подобных предложений Президенту Украины.
26 января 2014 г. активисты гражданского движения «Спильна справа» захватили здание Министерства юстиции Украины. После этого министр юстиции Украины Е. Лукаш в телеобращении попросила протестующих, захвативших здание, освободить помещение, в противном случае она намерена обратиться в Совет национальной безопасности и обороны Украины относительно обсуждения вопроса о введении в стране чрезвычайного положения. То есть здание государственного министерства уже захвачено, работа целого министерства блокирована, а министр угрожает (причем без определения каких-либо конкретных сроков) обратиться в Совет, где еще будут обсуждать вопрос о введении чрезвычайного положения, чтобы только потом направить подобное предложение Президенту для оформления соответствующего указа. Возникает вопрос - позволит ли подобная процедура эффективно использовать меры чрезвычайного или военного положения в условиях подобных временных затрат?
В соответствии со ст. 4 Закона «О правовом режиме чрезвычайного положения» данный режим может быть введен при следующих обстоятельствах:
1) возникновении особо тяжелых чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера (стихийного бедствия, катастроф, особо крупных пожаров, применения средств поражения, пандемий, панзоотий и т.п.), создающих угрозу жизни и здоровью значительных слоев населения;
2) осуществлении массовых террористических актов, сопровождаемых гибелью людей или разрушением особо важных объектов жизнеобеспечения;
3) возникновении межнациональных и меж-конфессионных конфликтов, блокировании или захвате отдельных особо важных объектов или местностей, что угрожает безопасности граждан и нарушает нормальную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4) возникновении массовых беспорядков, сопровождаемых насилием над гражданами, ограничивающих их права и свободы;
5) попытке захвата государственной власти или изменения конституционного строя Украины путем насилия;
6) массовом переходе государственной границы с территории сопредельных государств;
7) необходимости восстановления конституционного правопорядка и деятельности органов государственной власти.
Таким образом, минимум три основания применения чрезвычайных норм из семи предусмотренных законодательством Украины составляют, по сути, полноценное основание для введения данного административно-правового режима. Если же рассматривать обстановку с точки зрения опасности для государственной независимости Украины, ее территориальной целостности, то речь может идти не только о чрезвычайном, но и военном положении.
Вышеизложенное позволят сделать следующие выводы.
1. Рассмотренные примеры критического отношения и, по сути, игнорирования законодательства о чрезвычайном и военном положении в Украине должны стать наглядным примером для Российской Федерации по возможному выходу из кризисных ситуаций с использованием заранее разработанного международного и национального законодательства, с учетом как положительного, так и отрицательного опыта зарубежных государств.
2. Учитывая негативное отношение как внутригосударственных сил, так и части мирового сообщества к чрезвычайному законодательству отдельных государств, на наш взгляд, целесообразно
274
рассмотреть вопрос о подготовке и принятии международного правового акта, регламентирующего деятельность любого государства в условиях военного или чрезвычайного положения.
3. С целью качественной подготовки государства к деятельности в условиях чрезвычайных
обстоятельств, в том числе военного времени, необходима заблаговременная детальная разработка законодательства, регламентирующего деятельность государственных органов, общественных объединений и граждан в рассматриваемых условиях.
1. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537.
2. О правовом режиме чрезвычайного положения: закон Украины от 16 марта 2000 г. № 1550-Ш (в ред. Законов Украины от 03.04.2003 № 662-IV, 15.05.2003 № 743-IV, 13.04.2012 № 4652-VI, 17.05.2012 № 4765-VI, 16.10.2012 № 5459-VI, 16.05.2013 № 245-^0 // Ведомости Верховной Рады Украины. 2000 № 23. Ст. 176.
3. О правовом режиме военного положения: закон Украины от 6 апр. 2000 г. № 1647-Ш (с изм. и доп., внесенными законами Украины от 03.04.2003 № 662-IV, 25.12.2008 № 803-VI, 21.01.2010 № 1836-VI, 07.10.2010 № 2592-VI, 13.04. 2012 № 4652-VI, 17.05.2012 № 4765-VI, 02.10.2012 № 5404-VI // Официальный вестник Украины. 2000. № 17. Ст. 691, код акта 15780/2000.
4. URL: http://censor.net.ua/n268560 (дата обращения: 30.01.2014).
1. On the Strategy of national security of the Russian Federation up to 2020: decree of the President of the Russian Federation of May 12, 2009 № 537.
2. On legal regime of emergency of provisions: law of Ukraine of March 16, 2000 № 1550-III (in ed. of Laws of Ukraine of 03.04.2003 № 662-IV, 15.05.2003 № 743-IV, 13.04.2012 № 4652-VI,
17.05.2012 № 4765-VI, 16.10.2012 № 5459-VI,
16.05.2013 № 245-VII) // Bull. of the Verkhovna Rada of Ukraine. 2000. № 23. Art. 176.
3. On legal regime of martial law: law of Ukraine of Apr. 6,2000 № 1647-III (with the amend. and add. introduced by the Laws of Ukraine of 03.04.2003 № 662-IV, 25.12.2008 № 803-VI, 21.01.2010 № 1836-VI, 07.10.2010 № 2592-VI, 13.04.2012 № 4652-VI, 17.05.2012 № 4765-VI, 02.10.2012 № 5404-VI // Official Bulletin of Ukraine. 2000. № 17. Art. 691, code act 15780/2000.
4. URL: http://censor.net.ua/n268560 (address date: 30.01.2014).
275
