CC BY
222
Буткевич Сергей Анатольевич
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник, заместитель начальника Крымского филиала Краснодарского университета МВД России по учебной и научной работе (e-mail: butkevich-sa@mail.ru)
Правовой режим военного положения (сравнительный анализ законодательства
России и Украины)
Проведен сравнительно-правовой анализ законодательства России и Украины, регулирующего общественные отношения, связанные с введением военного положения. Основное внимание уделено терминологии в этой сфере, правовым основам военного положения, структуре указа главы государства о его введении, механизму соблюдения прав и свобод граждан, законных интересов общества в таких условиях.
Ключевые слова: военное положение, законные интересы, законодательство, ограничения, права и свободы , правовой режим .
S.A. Butkevich, Master of Law, Senior Researcher, Deputy Head of the Crimea branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia for Educational and Scientific Work; e-mail: butkevich-sa@mail.ru
Legal regime of martial law (comparative analysis of legislation of Russia and Ukraine)
The article contains comparative legal analysis of the legislation of Russia and Ukraine regulating social relations associated with introduction of martial law. Emphasis is placed on terminology in this area, legal framework of martial law, structure of presidential decree on its introduction, mechanism of compliance of rights and freedoms of citizens, legitimate interests of society in such conditions.
Key words: martial law, legitimate interests, legislation, restrictions, rights and freedoms, legal regime.
Теоретический и практический интерес к исследованию проблем правового обеспечения военной безопасности прежде всего связан с социальными, экономическими и геополитическими метаморфозами, происходящими в странах СНГ и ЕС в последние годы. В современных реалиях Российская Федерация (далее - РФ) сталкивается с рядом вопросов, решение которых непосредственно связано с выявлением и анализом источников реальных и потенциальных угроз национальным интересам.
Значительное количество глобальных угроз требует создания специальных административно-правовых механизмов регулирования общественных отношений, возникающих при чрезвычайных ситуациях военного, социального, техногенного и природного характера. Один из них - институт правового режима военного положения - неотъемлемый элемент обеспечения национальной безопасности государства.
Проблемы совершенствования и развития чрезвычайных правовых режимов в своих трудах рассматривали как исследователи конца
XIX - начала ХХ в. (А.С. Алексеев, В.М. Гессен, А.И. Елистратов, В.Ф. Дерюжинский, Я.М. Мага-зинер), так и современные российские (В.И. Боев, Д.В. Бондаренко, И.Л. Дьяченко, О.В. Зиборов, С.С. Маилян, С.В. Пчелин-цев, В.Б. Рушайло, В.А. Федоров) и украинские административисты (Ю.П. Битяк, С.В. Кивалов, С.А. Кузниченко, В.Я. Настюк, Н.В. Харечко) и др. Названными учеными сделан весомый вклад в исследование проблем государственного управления, правового обеспечения деятельности органов публичной администрации, взаимодействия правоохранительных органов и воинских формирований в период действия чрезвычайных административно-правовых режимов и т.д.
Вместе с тем, компаративный анализ института правового режима военного положения обусловлен повышением уровня экономического, политического и военного влияния одних государств и союзов и ростом влияния других государств, претендующих на всеобъемлющее доминирование в разнообразных процессах.
Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона РФ «О военном положении»
13
под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии. А в ч. 1 ст. 5 закреплено, что режим военного положения определяется настоящим Федеральным конституционным законом и включает в себя комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ [1]. Цель введения такого режима - создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ.
Закон Украины «О правовом режиме военного положения» определяет содержание правового режима военного положения (порядок его введения и отмены, правовые основы деятельности органов государственной власти, военного командования, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций в условиях военного положения, гарантии прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов юридических лиц) и ответственность за нарушение требований или невыполнение мероприятий правового режима военного положения. Однако сущность и содержание понятия «режим военного положения» в Законе не раскрываются.
Непосредственно военное положение определено как особый правовой режим, вводимый в Украине или в отдельных ее местностях в случае вооруженной агрессии или угрозы нападения, опасности государственной независимости Украины, ее территориальной целостности, и предусматривает предоставление соответствующим органам государственной власти, военному командованию и органам местного самоуправления полномочий, необходимых для предотвращения угрозы и обеспечения национальной безопасности, а также временное, обусловленное угрозой, ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов юридических лиц с указанием срока действия этих ограничений [2]. То есть цель его введения -создание условий для реализации органами государственной власти, военным командованием, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями предоставленных им полномочий в случае вооруженной агрессии или угрозы нападения, опасности государственной независимости Украины, ее территориальной целостности.
Правовой основой военного положения в России являются Конституция РФ, Федераль-
ный конституционный закон РФ «О военном положении», принятые на его основе федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в данной области. На верховенстве последних делается акцент и в ст. 3 Закона [1].
В свою очередь, правовой основой введения военного положения в Украине являются Конституция Украины, Закон Украины «О правовом режиме военного положения», другие законы Украины и указ Президента Украины о введении военного положения в Украине или в отдельных ее местностях, утвержденный Верховной Радой Украины [2]. Как видно, приоритет международного права над национальным законодательством в данном Законе не признается, несмотря на его декларирование в ч. 2 ст. 19 Закона Украины «О международных договорах Украины» [3].
Яркой иллюстрацией несовершенства законодательства Украины в указанной сфере является и ст. 24 Закона Украины «О правовом режиме военного положения» [2], предполагающая при введении военного положения информирование Генерального секретаря ООН об ограничениях прав и свобод человека и гражданина, которые являются отклонением от обязательств по Международному пакту о гражданских и политических правах, пределах этих отклонений и причинах принятия такого решения. При этом необходимость установления норм об уведомлении о введении военного положения и его отмене (прекращении его действия) Генерального секретаря Совета Европы (несмотря на повышенную евроинтегра-ционную активность Украины) и определении субъекта такого информирования (в России -Президент РФ) осталась без внимания парламентариев Украины [4, с. 40]. На эти пробелы в украинском законодательстве обращает внимание и С.А. Кузниченко [5, с. 248-249].
В указе Президента РФ о введении военного положения должны быть определены: обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; дата и время, с которых начинает действовать военное положение; границы территории, на которой вводится военное положение. Такой указ подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию [1]. По нашему мнению, данный указ может быть обнародован и в неофициальных периодических печатных изданиях, и на официальных интернет-порталах федеральных органов исполни-
14
тельной власти и соответствующих субъектов РФ, на территории которых вводится военное положение.
На первый взгляд, в указе Президента Украины о введении военного положения более детализированы соответствующие аспекты, поскольку в нем указываются: обоснование необходимости введения военного положения; границы территории, на которой вводится военное положение, время введения и срок, на который оно вводится; задания военного командования, органов государственной власти и органов местного самоуправления по введению и реализации мероприятий правового режима военного положения; исчерпывающий перечень конституционных прав и свобод человека и гражданина, которые временно ограничиваются в связи с введением военного положения, а также перечень временных ограничений прав и законных интересов юридических лиц с указанием срока действия этих ограничений; другие вопросы, вытекающие из Закона Украины «О правовом режиме военного положения» [2]. Однако большинство указанных аспектов в российском законодательстве урегулировано соответствующим Федеральным конституционным законом РФ [1], в том числе: меры, применяемые на территории, на которой введено военное положение (ст. 7); иные меры , применяемые в период действия военного положения (ст. 8); полномочия органов государственной власти в области обеспечения режима военного положения и особенности их функционирования в период действия военного положения (гл. III); правовое положение граждан и организаций в период действия военного положения (гл. IV) и др. То есть преимущество регулирования этих ключевых положений нормами конституционного законодательства, а не подзаконных нормативных правовых актов очевидно. Благодаря этим конституционным нормам возможность злоупотребления дискреционными полномочиями со стороны Президента РФ при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций военного характера отсутствует.
Обратим внимание, что в указе Президента Украины о введении военного положения должен указываться срок, на который оно вводится (см. п. 2 ч. 1 ст. 6 Закона Украины «О правовом режиме военного положения» [2]), хотя в самом Законе закреплено, что военное положение на всей территории Украины или в отдельных ее местностях отменяется в случае устранения угрозы нападения или опасности государственной независимости Украины, ее территориальной целостности (ст. 7) [2]. То
есть в данном случае определить срок, на который вводится военное положение, не представляется возможным. Считаем, что положения ст. 21 Федерального конституционного закона РФ «О военном положении» выглядят более логичными [1].
Обобщая изложенное выше, отметим, что указы глав государств о введении военного положения обладают всеми признаками актов государственного управления (подзаконность, обязательность, правомочность, официальность, односторонность) и по своей природе носят административно-правовой характер. Однако это довольно специфические документы, поскольку они получают также и конституционно-правовую окраску. Это касается ограничений конституционно-правового статуса человека и гражданина и вопросов построения системы политической власти при введении военного положения. Вместе с тем, указы о введении военного положения являются основой для принятия других административных актов, например приказов органов военного управления (военного командования). Эти акты - юридические факты, на основании которых возникают не только административные, но и другие правоотношения, например: гражданско-правовые - изъятие (отчуждение) транспортных средств на период мобилизации и в военное время; трудовые - привлечение трудоспособных граждан к общественно полезным работам в военное время; уголовно-правовые - совершение преступления с использованием условий военного положения как обстоятельство, отягчающее наказание, и др.
Предложения по введению и отмене военного положения в Украине или в отдельных ее местностях Президенту Украины подает Совет национальной безопасности и обороны Украины. Кроме того, с предложением об отмене военного положения к Президенту Украины может обратиться и Верховная Рада Украины [2]. В Федеральном конституционном законе РФ «О военном положении» аналогичная норма отсутствует, но она вытекает из подп. «г» п. 3 Положения о Совете безопасности РФ [6].
На наш взгляд, к очевидным пробелам в ст. 15 Закона Украины «О правовом режиме военного положения» [2] относится отсутствие возможности устанавливать и реализовывать такие меры правового режима военного положения, как запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; интернирование
15
(изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан воюющего иностранного государства; введение в органах публичной администрации, органах военного управления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности; запрещение продажи боеприпасов, взрывчатых веществ и т.п.
Что касается гарантий соблюдения прав и свобод граждан в военное время, то введение режима военного положения всегда связано с их ограничением. Именно поэтому законодательное определение правового статуса граждан в таких условиях необходимо для обеспечения соблюдения конституционных норм и соответствующих международно-правовых обязательств; поддержания легитимности правового режима военного положения; выполнения обязательств власти перед гражданами по соблюдению их прав и свобод в условиях военного времени; создания надлежащего политического, экономического и психологического климата на территории, где объявлено военное положение.
Однако введение правового режима военного положения не должно становиться инструментом подавления демократии, а поведение государства в условиях реальных угроз национальной безопасности должно соответствовать конституционному строю и правопорядку на всей территории государства или в отдельных его местностях. В отличие от репрессивных механизмов, которые могут применяться правоохранительными органами без соблюдения демократических процедур, правовой режим военного положения вводится гласно и в установленном федеральным конституционным законом (законом) порядке, представляется инструментом восстановления правопорядка, скорейшего возвращения к обычной жизни и полномасштабного соблюдения прав и свобод граждан, законных интересов общества и др.
Следовательно, институт военного положения включает в себя ряд тесно связанных между собой элементов. Прежде всего, введение правового режима военного положения возможно только при наличии особых условий, которыми являются повышенная степень опасности для жизни и здоровья граждан, безопасности общества и государства, требует от органов публичной администрации для нормализации обстановки принятия правовых, организационных, тактических и других мер (действий), а также их ресурсного обеспечения. При этом особые условия, как основания для введения правового режима военного поло-
жения, должны быть исключительно военного характера.
Еще раз акцентируем внимание на специфических чертах этого режима, в частности: полномочия по обеспечению обороны страны и безопасности государства могут быть переданы органам военного управления (военному командованию); могут ограничиваться права и свободы человека и гражданина, деятельность организаций всех организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц; на граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности; органы военного управления (военного командования) наделяются полномочиями чрезвычайного характера, а также правом издания обязательных для выполнения нормативно-правовых актов по вопросам введения и реализации мер правового режима военного положения; расширяется компетенция органов военной юстиции; усиливается юридическая ответственность за совершение определенных правонарушений.
Таким образом, надлежащая правовая регламентация режима военного положения требуется для поддержания его легитимности, соблюдения конституции и международных обязательств государства в сфере соблюдения прав и свобод человека, законных интересов общества, создания условий для нормальной жизнедеятельности населения и др. Мероприятия, реализуемые в рамках такого режима, можно сгруппировать по следующим направлениям: во-первых, изменение порядка деятельности государственного аппарата, которое заключается в расширении компетенции его должностных лиц по охране общественного порядка и нормализации обстановки или передаче таких полномочий специально создаваемым органам и формированиям; во-вторых, ограничения в том или ином объеме основных прав и свобод человека, законных интересов организаций; в-третьих, возложение на граждан, организации и их должностных лиц дополнительных обязанностей, а также усиление ответственности за их невыполнение.
Механизм обеспечения режима военного положения включает юридическую активацию системы нормативно-правовых актов, регламентирующих права и обязанности государства (в лице специально уполномоченных органов), юридических и физических лиц в условиях (в период) военного положения, а также практику их применения. При этом если система соответствующих норм права создается и развивается по мере общественно-государственной
16
необходимости, то их апробация может иметь место только в случае фактического введения военного положения. Именно поэтому И.Л. Дьяченко делает выводы о том, что введение военного положения должно способствовать: мобилизации необходимых сил и средств на отпор агрессору; ведению политической, экономической, вооруженной и других видов борьбы для предотвращения агрессии, отражения нападения и разгрома агрессора; координации усилий всех органов власти и управления, общественных организаций и населения страны по отражению агрессии и нанесению такого ущерба противнику, который вынудит его отказаться на условиях, отвечающих интересам РФ, от дальнейшего ведения боевых действий [7, с. 87].
Правовой режим военного положения предполагает специфический сценарий взаимоотношений элементов государственного механизма как между собой, так и с со-
1. О военном положении: федер. консти-туц. закон от 30 янв. 2002 г. № 1-ФКЗ // Рос. газ. 2002. № 21.
2. О правовом режиме военного положения: закон Украины от 6 апр. 2000 г. № 1647-111 // Ведомости Верховной Рады Украины. 2000. № 28. Ст. 224.
3. О международных договорах Украины: закон Украины от 29 июня 2004 г. № 1906-IV // Голос Украины. 2004. № 142.
4. Буткевич С.А., Евсюкова Я.И. Международное сотрудничество в контексте чрезвычайных ситуаций военного характера // Международное сотрудничество органов внутренних дел с правоохранительными органами зарубежных стран: проблемы теории и практики: материалы круглого стола. Днепропетровск, 2010. С. 38-42.
5. Кузниченко С. А. Становление и развитие института чрезвычайных административно-правовых режимов в Украине: дис. ... д-ра юрид. наук. Симферополь, 2010.
6. Положение о Совете безопасности Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590 // Собр. законодательства РФ. 2011. № 19. Ст. 2721.
7. Дьяченко И.Л. Конституционный режим военного положения в России (по реализации права на индивидуальную и коллективнуюсамо-оборону): дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2000.
циумом. Только определенный алгоритм действий органов государственной власти, организаций и граждан в соответствии с законодательством военного времени позволит своевременно обеспечить соответствующие условия для защиты жизненно важных национальных ценностей, к которым относятся человек, суверенитет, государственная независимость и территориальная целостность. Нормы права, обеспечивающие режим военного положения, носят исключительно императивный характер. А объектами их регламентации выступают статус органов государственной власти и органов местного самоуправления, органов военного управления (военного командования), юридических лиц всех организационно-правовых форм и форм собственности, граждан, а также юридическая ответственность физических лиц и должностных лиц организаций.
1. On martial law: fed. constitutional law of Jan. 30, 2002 № 1-FCL // Rus. newsp. 2002. № 21.
2. On legal regime of martial law: law of Ukraine of Apr. 6, 2000 № 1647-III // Bull. of the Verkhovna Rada of Ukraine. 2000. № 28. Art. 224.
3. On international treaties of Ukraine: law of Ukraine of June 29, 2004 № 1906-IV // Voice of Ukraine. 2004. № 142.
4. Butkevich S.A., Evsyukova Ya.I. International cooperation in context of emergencies military character // International cooperation of the Internal Affairs Organs with law enforcement agencies of foreign countries: problems of theory and practice: materials of roundtable. Dnepropetrovsk, 2010. P. 38-42.
5. Kuznichenko S.A. Establishment and development of the institute of emergency administrative-legal regimes in Ukraine: diss. ... Dr of Law. Simferopol, 2010.
6. The Decree about the Security Council of the Russian Federation: appr. with Decree of the President of the Russian Federation of May 6, 2011 № 590 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 19. Art. 2721.
7. Dyachenko I.L. Constitutional regime of martial law in Russia (for implementation of right for individual and collective self-defense): diss. ... Master of Law. Rostov-on-Don, 2000.
17
