CC BY
44
7.4. СОТРУДНИКИ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ
ОРГАНИЗАЦИЙ -ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА?
Сорочкин Роман Александрович, канд. юрид. наук. Email: roman4789@rambler.ru
Аннотация: В статье рассматриваются теоретические и практические уголовно-правовые проблемы, связанные с вопросами определения квалифицирующих признаков должностного лица.
Ключевые слова: противодействие коррупции, субъект коррупционного преступления, должностное лицо.
CAN SELF-REGULATORY ORGANIZATION EMPLOYEES BE QUALIFIED AS OFFICIALS?
Sorochkin Roman Aleksandrovich, PhD at law. Email: ro-man4789@rambler.ru
Annotation: The article deals with theoretical and practical criminal law problems, connected with the definition of the characteristic features of the officials. Keywords: anti-corruption enforcement, corruption-related crime subject, official
По нашему мнению, понятие должностного лица, сформулированное в УК РФ, создает ряд проблем, актуальность которых повышается в условиях нынешней стадии социально-экономического развития страны.
Среди проблем применения данного понятия, отме-
i
чаемых многими учеными, следует также отметить вопрос об ответственности сотрудников саморегулируемых организаций (СРО) как субъектов делегированного публичного контроля.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона №315-Ф3 от 01.12.2007 (ред. от 24.11.2014) «О саморегулируемых организациях» под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Полагаем, что правовой статус таких организаций дает все основания для того, чтобы считать их полно-
1 См., напр.: Бриллиантов А.В., Яни П.С. Должностное лицо: представитель власти. // Законность. 2010 №5; Сорокин В.П. Некоторые вопросы дифференциации уголовной ответственности с учетом принципа равенства по признаку должностного положения лица. // Юридический мир. 2013. №6; Лысиков А.А. Развитие понятия «должностное лицо». // Законность. 2011. №6; Волженкин Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб. 2005; Егорова Н. Управленческие функции специального субъекта преступления (уголовный закон, теория, судебная практика) // Уголовное право. 2007. №2; Яни П.С. Получить взятку может только должностное лицо. // Законность. 2014. №7; «Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции (19 апреля 2013 г., г. Хабаровск)» (под ред. Т.Б. Басовой, К.А. Волкова) ("Юрист", 2013); См., напр.: Бу-калерова Л.А. О проекте Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве, коммерческом подкупе и иных коррупционных преступлениях» // Уголовное право. 2013. №5. С.44-47; Букалерова Л.А., Кузнецова О.А. К вопросу об общественной опасности коррупционной деятельности // Административное и муниципальное право. 2015. №4 (88). С.412-418 и др.
правными субъектами делегированного публичного контроля в анализируемом ракурсе.
Этим юридическим лицам переданы контрольные функции, ранее принадлежавшие органам исполнительной власти и местного самоуправления.
Как указывают исследователи правового статуса саморегулируемых организаций, «сущность саморегулирования заключается в том, что государство передает отдельные функции по государственному регулированию предпринимательской деятельности СРО».2 «В настоящее время активно развивается саморегулирование, сущность которого заключается в том, что СРО регулируют и контролируют предпринимательскую и профессиональную деятельность своих членов, осуществляя функции, переданные им государством».3 Такой же позиции придерживается и Конституционный Суд Российской Федерации: «Конституционный принцип демократического правового государства и гарантируемая Конституцией РФ свобода экономической деятельности предполагают развитие необходимых для становления гражданского общества начал самоуправления и автономии в экономической сфере, проявлением чего является создание саморегулируемых организаций. Это, однако, не означает, что государство отказывается от своего конституционного полномочия по установлению правовых основ единого рынка, особенно в тех случаях, когда представители той или иной профессии наделяются публично-правовыми функциями, а образуемые ими саморегулируемые организации - правом разрабатывать и устанавливать обязательные для своих членов правила профессиональной деятельности, так и от конституционного полномочия влиять на содержание правовых норм, принимаемых саморегулируемыми организациями, посредством судебного нормоконтроля, а также иным образом (ст.46, ч.1; ст.120, ч.2; ст.129, ч.5 и Конституции РФ)».4
Делегирование публично-правовых функций саморегулируемым организациям осуществлено путем принятия необходимых нормативно-правовых актов.5
Формально предмет проверки саморегулируемой организации - это соблюдение и выполнение ее членами стандартов организации.6 Специалисты в области предпринимательского права выделяют нормотворче-скую функцию саморегулирующих организаций и схо-
2 Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация: монография / отв. ред. И.В. Ершова. М. 2015. С.15.
3 Государственное регулирование экономической деятельности в условиях членства России во Всемирной торговой организации, Евразийском экономическом сообществе и Таможенном союзе / отв. ред. И.В. Ершова. М. 2014. С.13.
4 Постановление КС РФ №12-П от 19.12.2005 «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева»; см. также: постановление КС РФ №15-П от 19.05.1998 «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате» // СПС «КонсультантПлюс».
5 См., напр.: Федеральный закон №315-ФЗ от 01.12.2007 (ред. от 24.11.2014) «О саморегулируемых организациях»; Федеральный закон №223-ФЗ от 13.07.2015 «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон №135-ФЗ от 29.07.1998 (ред. от 13.07.2015) "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // СПС «Кон-сультантПлюс».
6 См.: пункт 2 статьи 9 Федерального закона №315-ФЗ от 01.12.2007 (ред. от 24.11.2014) «О саморегулируемых организациях».
дятся во мнении, что принимаемые ими обязательные для членов такой ассоциации стандарты являются нормативными правовыми актами (несмотря на спор о правовой природе этих актов).7 Разумеется, результаты их нормотворчества представляют собой в том числе бланкетные нормы относительно норм права, принятых государством, и в существенной части повторяют их содержание. Эти обстоятельства привели представителей науки предпринимательского права к обоснованному, по нашему мнению, выводу о том, что в ходе таких проверок дается оценка соблюдению членом организации требований отраслевого федерального законодательства и подзаконных нормативно-правовых актов.8
Саморегулируемые организации имеют в своем распоряжении и возможность привлечения к ответственности за невыполнение их требований.
В соответствии с пунктом 3 статьи 49 ГК РФ9 право юридического лица осуществлять деятельность, для занятия которой необходимо членство в саморегулируемой организации или получение свидетельства саморегулируемой организации о допуске к определенному виду работ, возникает с момента вступления юридического лица в саморегулируемую организацию или выдачи саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ и прекращается при прекращении членства в саморегулируемой организации или выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ.
Действующее законодательство предусматривает достаточно много серьезных хозяйственных сфер, в которых предусмотрено обязательное членство в саморегулируемой организации.10 «Для хозяйствующих
7 См., напр.: Максимович О.Н. Саморегулирование в сфере предпринимательской деятельности как проявление гражданско-правового метода регулирования общественных отношений: ав-тореф. дисс.... канд. юрид. наук. Казань. 2007.С.11; Андреев В.К. Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права России: курс лекций. М. 2012. С.181; Романова В.В. Правовое регулирование строительства и модернизации энергетических объектов. М. 2012. С.361; Грачев Д.О. Правовой статус саморегулируемых организаций: автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. 2008. С.16; Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. 2008. С.15; Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М. 2013. С.299; Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской деятельности в системе мер по модернизации российского законодательства // Матер. междунар. науч.-практ. конф. «Правовая политика и модернизация государственности». Пятигорск. 2012. С.239.
8 См., напр.: Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. 2008. С.16; Тосунян Г.А. Банковское саморегулирование. М. 2006. С.62; Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М. 2013.
9 См.: пункт 3 статьи 49 ГК РФ в ред. Федерального закона от 05.05.2014 N 99-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
10 См., напр.: статья 55.20 Градостроительного кодекса Российской Федерации №190-ФЗ от 29.12.2004 (ред. от 13.07.2015); статья 8 Федерального закона №223-ФЗ от 13.07.2015 «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении
изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона «О внесении из-
менений в отдельные законодательные акты Российской Феде-
рации»; статья 15 Федерального закона №261-ФЗ от 23.11.2009 (ред. от 13.07.2015) «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; статья 20 Федерального закона №127-ФЗ от 26.10.2002 (ред. от 13.07.2015) «О несостоятельности (банкротстве)» (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.07.2015); статья 15 Федерального закона №135-ФЗ от 29.07.1998 (ред. от 13.07.2015) «Об оценочной деятельности в
субъектов вступление в СРО с обязательным членством означает «допуск к профессии», выполнение установленного законодательством требования, условия осуществления определенной предпринимательской либо профессиональной деятельности».11
Саморегулируемая организация вправе применить к нарушителю ее норм и стандартов ряд мер дисциплинарного взыскания, наиболее суровой из которых является исключение лица из членов организации.12 Тем самым лицо лишается специальной правоспособности и права ведения дальнейшей специализированной хозяйственной деятельности.
Для достижения целей контроля саморегулируемая организация вправе использовать меры публичного принуждения. В частности, пункт 7 статьи 9 Федерального закона №315-ФЗ от 01.12.2007 (ред. от 24.11.2014) «О саморегулируемых организациях» предписывает, что «член саморегулируемой организации обязан предоставить для проведения проверки необходимую информацию по запросу саморегулируемой организации в порядке, определяемом саморегулируемой организацией».
Однако, несмотря на высокую общественную значимость нормотворческих и контрольных функций саморегулируемых организаций, которым в том числе делегированы фактически функции государственных органов лицензирования, адекватного уголовно-правового «ответа» возможным проявлениям коррупции в этой сфере публичного контроля не создано.
Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона №315-ФЗ от 01.12.2007 (ред. от 24.11.2014) «О саморегулируемых организациях» саморегулируемыми организациями признаются «некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида».
Законодатель предусмотрел, что саморегулируемая организация является некоммерческой организацией в организационно-правовой форме ассоциации.13 Разумеется, учитывая, что данная организационно-правовая форма не входит в перечень, предусмотренный примечанием 1 к статье 285 УК РФ, сотрудники саморегулируемой организации не могут «претендовать» на отнесение в категорию указанных в данном примечании должностных лиц - субъектов коррупционных преступлений. Затруднительным представляется и отнесение виновного лица - сотрудника саморегулируемой организации, - в уголовно-правовую катего-
Российской Федерации»; статья 2 Федерального закона №293-ФЗ от 02.11.2013 (ред. от 08.03.2015) «Об актуарной деятельности в Российской Федерации»; статья 4 Федерального закона №307-ФЗ от 30.12.2014 (ред. от 01.12.2014) «Об аудиторской деятельности» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.08.2015).
11 Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация: монография / отв. ред. И.В. Ершова. М. 2015. С.24.
12 См.: статья 10 Федерального закона №315-ФЗ от 01.12.2007 (ред. от 24.11.2014) «О саморегулируемых организациях».
13 В соответствии с пунктом 3 статьи 50 ГК РФ «юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах: ... ассоциаций (союзов), к которым относятся в том числе некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, объединения работодателей, объединения» (в ред. Федерального закона от 13.07.2015 N 268-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».
рию представителя власти. Во-первых, в связи с отсутствием комплексного нормативно-правового определения контролирующего органа. Во-вторых, в отличие от ситуации с делегированным публичным контролем в рамках государственных корпораций, федеральное законодательство о саморегулируемых организациях не содержит непосредственных указаний о делегировании этим организациям функций государственных органов (как то имеет место, например, применительно к ГК «Росатом»). В связи с этим вопрос о квалификации коррупционных общественно опасных деяний сотрудника такой организации по смыслу примечания к статье 318 УК РФ как «иного должностного лица, наделенного в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости», выносится на усмотрение конкретного судьи, что создает правовую неопределенность в практике, преодолевать которую путем «пробного шара» правоприменители закономерно не рискуют.
В науке предпринимательского и корпоративного права ведется актуальный для предмета настоящего исследования спор. Ряд ученых предлагает расценивать саморегулируемые организации как отдельную разновидность организационно-правовой формы юридического лица.14 Однако, большинство ученых,15 по мнению И.В. Ершовой, считает, что «СРО - это особый публично-правовой статус, который присваивается некоммерческой организации при условии соответствия ее установленным законом требованиям путем внесения сведений о в специальный реестр».16 В обоснование этого правильного, по нашему мнению, мнения, И.В. Ершова ссылается в том числе на аналогичную позицию КС РФ: «Саморегулируемые организации арбитражных управляющих обладают двойственной правовой природой: с одной стороны, это некоммерческие организации, и регистрируются они в порядке, предусмотренном ст.3 Федерального закона «О некоммерческих организациях», с другой стороны, с даты включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих они приобретают особый публично-правовой статус саморегулируемой организации арбитражных управляющих». Разделяя данную позицию, полагаем, что соответствующие доводы представителей науки предпринимательского права являются еще одним аргументом для усовершенствования уголовно-правовой методологии определения должностного лица не только путем использования критериев его принадлежности к юридическому лицу конкретной организационно-правовой формы и имеющему в уставном
14 См., напр.: Колябин А.Ю. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих как юридическое лицо: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Волгоград. 2006; Журина И.Г. Гражданско-правовой статус саморегулируемых организаций в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.2009.
15 См., напр.: Аганина Р.Н. Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.2009; Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика.2003. №3; Герасимов А.А. Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.2011.
16Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация: монография / отв. ред. И.В. Ершова. М. 2015. С.19.
17 Постановление КС РФ №12-П от 19.12.2005 «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева».
(акционерном) капитале государственное или муниципальное имущество, но и путем разработки уголовно-правовых методологических «инструментов», учитывающих вышеуказанный «особый публично-правовой статус» той или иной организации.
В связи с этим полагаем, что нормы примечания 1 к статье 285 УК РФ требует очередного пересмотра и дополнения, в том числе в силу вышеописанной специфики. До принятия соответствующих изменений в уголовный закон вышеуказанная проблема должна получить, по нашему мнению, следующее решение. Коррупционные общественно опасные деяния сотрудника такой организации в случае выполнения им объективной стороны преступления (приготовления, покушения), предусмотренного главой 30 УК РФ, следует квалифицировать как деяния должностного лица, а именно - по смыслу примечания к статье 318 УК РФ как «иного должностного лица, наделенного в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости»; для исключения ошибок в правоприменении предлагается внести соответствующие дополнения в постановление Верховного Суда Российской Федерации №19 от 16 октября 2009 года «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».
Literature list:
1. Actual problems of the rule of law and combating corruption in the Ministry of the Interior of the Russian Federation M.V., T.Z./Kostennikov, A.V. Kurakin, N.A. Ovchinnikov - Moscow: Maroseyka, 2012
2. Actual problems of combatting extremism, terrorism and corruption: papers on interacademic research and practice conference, May 12, 2011, Astrakhan / Ed. Ed.: A.F. Bichehvost, O.I. Petrashova, A.I. Pushkin - Astrakhan: Roman Sorokin, 2011.
3. Actual problems of combatting corruption in the CIS / O.G. Karpovich, A.T. Nikolaev, M.S. Spirin - Moscow, 2010.
4. Actual problems of combating corruption: materials of the International Scientific and Practical Conference, October 14, 2010 / Ed. Ed.: I.F. Amelchakov - Belgrade: OONI and RID BelYuI Russian Ministry of Internal Affairs, 2010.
5. Russian anti-corruption policy. Criminological aspects: V.V. Astanin - St. Petersburg, Unity-Dana, Law and Order,
2009
6. Modern Corruption: domestic specificity and foreign combatting experience / M.N. Bilynska, V.V. Moiseev, V.F. Nitsevych; Orel Regional Academy of Civil Service, Orel-2011.
7. Combatting corruption: new approaches and modern development vectors: Materials of All-Russian scientific-practical conference, Russia, Volgograd, November 15-25,
2010 / Ed. Ed.: V.V. Tchurikov - Volgograd: VolSU, 2011.
8. Interaction between civil institution and local authorities in combating corruption: Materials of All-Russian interacademic roundtable, Nizhnekamsk, December 23,
2011 / Ed. Ed.: O.D. Agapov, P.A. Kabanov - Kazan: Poznanie, 2012
Рецензия
научного консультанта на статью кандидата юридических наук Сорочкина Р.А. «Сотрудники СРО - должностные лица?».
В статье Сорочкина Р.А. обсуждаются теоретические и практические уголовно-правовые проблемы, связанные с вопросами определения квалифицирующих признаков должностного лица.
Автором критически проанализирована проблематика социальной и экономической обусловленности уголовного законодательства в рассматриваемой области. С учетом ограниченного объема данной работы раскрыто содержание факторов, определяющих уголовное законодательство о должностных лицах.
Заслуживают внимания предложения автора о необходимости дополнительной разработки критериев должностного лица, которые бы учитывали категории лиц, осуществляющих делегированный публичный контроль.
Работа характеризуется научной новизной, имеет актуальность для правоприменителей.
При написании статьи автор показал умение анализировать юридические источники, делать обоснованные выводы и предложения.
Вывод: статья Сорочкина Р.А. «Сотрудники СРО -должностные лица?» рекомендуется для опубликования в открытой печати.
Доктор юридических наук, профессор Букалерова Л.А.
