CC BY
27
6.3. ПОНЯТИЕ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА В УСЛОВИЯХ ДЕЛЕГИРОВАННОГО ПУБЛИЧНОГО КОНТРОЛЯ
Сорочкин Роман Александрович, кандидат юридических наук Место работы: Российский университет дружбы народов
roman4789@rambler.ru
Аннотация: В статье рассматриваются теоретические и практические уголовно-правовые проблемы, связанные с вопросами определения квалифицирующих признаков должностного лица.
Ключевые слова: противодействие коррупции, субъект коррупционного преступления, должностное лицо.
THE DEFINITION OF THE OFFICIAL IN THE CONTEXT OF DELEGATE
PUBLIC CONTROL
Sorochkin Roman A., Cand. Sc. Law
Place of employment: Peoples' Friendship University of Russia
roman4789@rambler.ru
Abstract: the article deals with theoretical and practical criminal law problems, connected with the definition of the characteristic features of the officials.
Keywords: Anti-Corruption Enforcement, corruption-related crime subject, official.
По нашему мнению, понятие должностного лица, сформулированное в УК РФ, создает ряд проблем, актуальность которых повышается в условиях нынешней стадии социально-экономического развития страны.
Среди проблем применения данного понятия, отмечаемых многими учеными1, следует также отметить проблемы, связанные с неполным определением признаков должностного лица для обоснованной и справедливой уголовно-правовой квалификации ситуаций, связанных с общественно опасными посягательствами в процессе реализации физическими лицами функций субъектов делегированного публичного контроля.
Полагаем, что важнейшей проблемой, требующей внимания уголовно-правовой науки, является необходимость комплексного изучения преступности в сфере общественных отношений, возникающих в процессе осуществления делегированного публичного контроля. Представляется, что можно выделить следующие значимые в уголовно-правовом понимании критерии такого контроля.
1. Право контроля, ранее принадлежавшего государ-
1 См., напр.: Бриллиантов А.В., Яни П.С. Должностное лицо: представитель власти. // Законность. 2010 №5; Сорокин В.П.
Некоторые вопросы дифференциации уголовной ответственности с учетом принципа равенства по признаку должностного положения лица. // Юридический мир. 2013. №6; Лысиков А.А. Развитие понятия «должностное лицо». // Законность. 2011. №6; Волженкин Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб. 2005; Егорова Н. Управленческие функции специального субъекта преступления (уголовный закон, теория, судебная практика) // Уголовное право. 2007. №2; Яни П.С. Получить взятку может только должностное лицо. // Законность. 2014. №7; «Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции (19 апреля 2013 г., г. Хабаровск)» (под ред. Т.Б. Басовой, К.А. Волкова) ("Юрист", 2013); См., напр.: Бу-калерова Л.А. О проекте Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве, коммерческом подкупе и иных коррупционных преступлениях» // Уголовное право. 2013. №5. С.44-47; Букалерова Л.А., Кузнецова О.А. К вопросу об общественной опасности коррупционной деятельности // Административное и муниципальное право. 2015. №4 (88). С.412-418 и др.
ственным и муниципальным органам, передается иным юридическим лицам.
В частности, пункт 1 статьи 2 Федерального закона №294-ФЗ от 26.12.2008 (ред. от 13.07.2015) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2015) предусматривает следующую норму: «Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
Государственная корпорация «Роскосмос» является «уполномоченным органом управления в области исследования, освоения и использования космического пространства, наделенным полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации государственное управление и руководство космической деятельностью в соответствии с Законом Российской Федерации от 20 августа 1993 года №5663-1 «О космической деятельности», а также нормативно-правовое регулирование в данной области» . Корпорация осуществляет свои полномочия не только в отношении ее дочерних и зависимых юридических лиц: «Корпорация осуществляет полномочия и функции, предусмотренные настоящим Федеральным законом, в отношении организаций Корпорации, организаций ракетно-космической промышленности и иных юридических лиц, участвующих в осуществлении космической деятельности по направлениям, установленным Законом Российской Федера-
2 См.: пункт 2 статьи 1 Федерального закона №215-ФЗ от 13.07.2015 "О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»// СПС «КонсультантПлюс».
Сорочкин Р. А.
ПОНЯТИЕ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА В УСЛОВИЯХ ДЕЛЕГИРОВАННОГО ПУБЛИЧНОГО КОНТРОЛЯ
ции от 20 августа 1993 года №5663-1 «О космической деятельности»3. И далее: «Корпорация для достижения целей, установленных настоящим Федеральным законом, осуществляет нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, международное сотрудничество и внешнеэкономическую деятельность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также обеспечивает координацию работ в области использования результатов космической деятельности и создание условий для формирования рынка результатов космической деятельности»4. Применительно к данной государственной корпорации федеральный закон прямо предусматривает возложение на нее функций государственного органа исполнительной власти, указывая, что корпорация «осуществляет единую государственную политику в сфере проведения организациями Корпорации и организациями ракетно-космической промышленности работ по созданию ракетно-космической техники военного назначения»5, а также «осуществляет полномочия государственного органа в области регистрации и ведения национального регистра запускаемых космических объектов, а также ведет необходимые для реализации функций Корпора-
6
ции реестры, регистры и кадастры» .
Аналогичными полномочиями наделены и другие субъекты делегированного публичного контроля .
2. Такое делегирование контрольных полномочий осуществляется на основании нормативно-правового акта. Таким нормативно-правовым актом может выступать как федеральный (федеральный конституцион-
3 См.: пункт 3 статьи 6 Федерального закона №215-ФЗ от 13.07.2015 «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»// СПС «КонсультантПлюс».
4 См.: пункт 4 статьи 6 Федерального закона №215-ФЗ от 13.07.2015 «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»// СПС «КонсультантПлюс».
5 См.: пункт 24 статьи 7 Федерального закона №215-ФЗ от 13.07.2015 «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»// СПС «КонсультантПлюс».
6 См.: пункт 30 статьи 7 Федерального закона №215-ФЗ от 13.07.2015 «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»// СПС «КонсультантПлюс».
7 См., напр.: пункты 4-8 статьи 10 Федерального закона №317-ФЗ от 01.12.2007 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»; по нашему мнению, примером таких полномочий являются также положения подпункта 12.1 пункта 1 статьи 7 Федерального закона №270-ФЗ от 23.11.2007 (ред. от 21.07.2014) «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех», согласно которым данная корпорация уполномочена «осуществлять после принятия Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти, определяемым в соответствии с частью 10 статьи 18.1 настоящего Федерального закона Правительством
Российской Федерации, в отношении акций дополнительных выпусков открытых акционерных обществ, являющихся организациями Корпорации, решения о передаче находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ
Корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации полномочия по осуществлению от имени Российской Федерации прав акционера (выделено нами - Р.С.) таких открытых акционерных обществ до передачи указанных акций Корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации, а также осуществлять после принятия Правительством Российской Федерации решения о преобразовании федеральных государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, сто процентов акций которых находится в федеральной собственности, с последующей передачей их Корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации права собственника имущества таких федеральных государственных унитарных предприятий»// СПС «КонсультантПлюс».
ный) закон, так и иной нормативный правовой акт8. На такой позиции стоит, в частности, Конституционный Суд Российской Федерации: «Конституция РФ не запрещает государству передавать полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам»9.
3. Предметом проверки в рамках осуществления делегированного публичного контроля является фактически соблюдение действующих законодательства и (или) подзаконных нормативно-правовых актов.
К примеру, согласно пунктам 4-8 статьи 10 Федерального закона №317-ФЗ от 01.12.2007 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» последняя является органом государственного контроля в сфере обеспечения безопасности транспортирования (перевозки) ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них; осуществляет государственный учет и контроль ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов; государственный контроль за радиационной обстановкой в районах размещения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, принадлежащих учреждениям Корпорации, акционерным обществам Корпорации и их дочерним обществам, а также подведомственным предприятиям; государственный контроль за выполнением мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, включая ядерные аварии и радиационные аварийные ситуации, в учреждениях Корпорации, в акционерных обществах Корпорации и в их дочерних обществах, а также на подведомственных предприятиях.
4. Нормы права предусматривают юридическую ответственность за неисполнение законных требований подобного «контролера».
Так, в рамках осуществления вышеуказанных видов контроля сотрудники ГК «Росатом» отнесены подпунктом 11 пункта 5 статьи 28.3 КоАП РФ в категорию должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 2, 3 и 4 статьи 14.1 КоАП РФ.
5. Для достижения целей контроля субъект делегированного публичного контроля вправе использовать меры публичного принуждения.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 11 Федерального закона №317-ФЗ от 01.12.2007 «О Государственной
8 См., напр.: Федеральный закон №215-ФЗ от 13.07.2015 «О Государственной корпорации по космической деятельности «Рос-космос»; Федеральный закон №317-ФЗ от 01.12.2007 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»; Федеральный закон №270-ФЗ от 23.11.2007 «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»; Федеральный закон №209-ФЗ от 26.12.1995 (в ред. 28.02.2012) «О геодезии и картографии», которым до 1 марта 2013 года функции по ведению федерального картографо-геодезического фонда, в том числе включению в него геодезических и картографических материалов и данных, их хранению и предоставлению в пользование заинтересованным лицам, были вправе осуществлять подведомственные Росреестру федеральные государственные унитарные предприятия// СПС «КонсультантПлюс».
9 Постановление КС РФ №15-П от 19.05.1998 «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате»// СПС «Кон-сультантПлюс»..
корпорации по атомной энергии «Росатом» корпорация «в установленном порядке разрабатывает и утверждает обязательные для исполнения нормативные правовые акты по вопросам предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также по вопросам гражданской обороны на объектах использования атомной энергии».
Следует сказать и о значении делегированного публичного контроля. Значение делегированного публичного контроля, и соответственно, причины, по которым в условиях административной реформы осуществляется подобное делегирование, по нашему мнению, состоят в следующем. В условиях научно-технической революции и исключительно высокого уровня дифференциации отраслей народного хозяйства существенно увеличилось количество узких специализированных сфер производства материальных благ, где «универсальные» органы государственного и муниципального контроля не смогут справиться с возложенными на них задачами на требуемом от них высоком профессиональном уровне. Как в силу большого количества объектов контроля, так и в силу невозможности за счета государственного или муниципального бюджета держать в штате исключительно широкий круг разнородных специалистов.
Соответственно, в этих условиях требуется более эффективный, более «быстродействующий» отраслевой (иногда - исключительно специализированный) орган независимого контроля, уполномоченный в том числе на принуждение к исполнению своих законных и обоснованных требований. В связи с этим гораздо выгоднее делегировать - возложить обязанности контроля на какую-либо узкоспециализированную организацию. Прежде всего потому, что создавать и постоянно содержать под каждую такую сферу фактически отдельную государственную структуру за счет публичного бюджета невозможно.
Кроме того, немаловажно отметить, что, к примеру, «саморегулируемые организации наделены важнейшей в рыночных условиях хозяйствования функцией обеспечения дополнительной имущественной ответственности своих членов перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами»10. Равно как и государственные корпорации и государственные компании в отношении юридических лиц, входящих в холдинги. Тем самым субъекты делегированного публичного контроля «выигрывают» в сравнении с государством: ненадлежащее осуществление ими контроля повлечет к ним же имущественные претензии.
В отечественной практике полномочия публичного контроля на основании уже сегодня действующего отечественного законодательства делегируются сотрудникам юридических лиц, которое строго по смыслу гражданского законодательства в силу своей организационно-правовой формы могут заниматься только лишь предпринимательской деятельностью. Например, сотрудники ведомственной охраны - а это как правило сотрудники федеральных государственных унитарных предприятий11, - наделены полномочиями
10 Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация: монография / отв. ред. И.В. Ершова. М. 2015. С.27.
11 Например: сотрудники подведомственного Министерству
промышленности и торговли РФ ФГУП «Ведомственная охрана объектов промышленности Российской Федерации» (см.: http://www.rusprofile.ru/id/944857); сотрудники ФГУП «Ведомствен-
по ограничению конституционных прав граждан, характерными для работников государственных правоохранительных органов. Они вправе проверять на охраняемых объектах у лиц документы, удостоверяющие их личность, а также документы, дающие право на вход (выход) лиц, въезд (выезд) транспортных средств, внос (вынос), ввоз (вывоз) имущества на охраняемые объекты и с охраняемых объектов; производить досмотр транспортных средств при въезде (выезде) на охраняемые объекты и с охраняемых объектов; производить личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, являющихся орудием или непосредственным объектом правонарушения; применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие12.
Полагаем, что реализованная в УК РФ концепция ответственности должностного лица лишь частично учла необходимость самостоятельной криминализации деяний физических лиц - представителей органов делегированного публичного контроля, указав в примечании 1 к статье 285 УК РФ сотрудников некоторых видов юридических лиц (учреждений, унитарных предприятий, государственных корпораций и компаний, акционерных обществ).
Вместе с тем, по нашему мнению, такой учет был неполным и необоснованно не затронул представителей ряд органов делегированного публичного контроля, чья деятельность исключительно важна для общества: например, третейских судов и саморегулируемых организаций, а также ряда иных. Остаются без внимания многие важные вопросы. Например, в случае делегирования государственной корпорацией контрольных полномочий сотрудникам ее дочернего хозяйственного общества будут ли последние являться должностными лицами? Эти и другие важные вопросы (рассмотреть которые в объеме настоящей работы не представляется возможным) в настоящее время остаются без внимания.
На наш взгляд, в последующие годы концепция делегированного публичного контроля будет развиваться и в России в рамках аналогичной общемировой тенденции. В этой связи необходима дополнительная разработка критериев должностного лица, которые бы учитывали вышеуказанные и иные категории лиц, осуществляющих делегированный публичный контроль.
Список литературы:
1. Актуальные проблемы обеспечения законности и противодействия коррупции в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации. Т. 3 / Костенников М.В., Куракин А.В., Овчинников Н.А. - М.: Маросейка, 2012.
2. Актуальные проблемы борьбы с экстремизмом, терроризмом и коррупцией: материалы межвузовской научно-практической конференции, 12 мая 2011 г., г. Астрахань / Отв. ред.: Бичехвост А.Ф., Петрашова О.И., Пушкин А.И. - Астрахань: Сорокин Роман Васильевич, 2011.
3. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией в странах СНГ / Карпович О.Г., Николаев А.Т., Спирин М.С. - М., 2010.
4. Актуальные проблемы противодействия коррупции: материалы международной научно-практической конференции, 14 октября 2010 г. / Отв. ред.: Амельчаков И.Ф. -Белгород: ООНИ и РИД БелЮИ МВД России, 2010.
ная охрана» Министерства энергетики РФ (см.: http://www.vedotek.ru) и др.
12 См.: статья 11 Федерального закона №77-ФЗ от 14.04.1999 (ред. от 13.07.2015) «О ведомственной охране» (с изм. и доп., вступ. в силу 24.07.2015) //СПС «КонсультантПлюс».
Сорочкин Р. А.
ПОНЯТИЕ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА В УСЛОВИЯХ ДЕЛЕГИРОВАННОГО ПУБЛИЧНОГО КОНТРОЛЯ
5. Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты: В. В. Астанин — Санкт-Петербург, Юни-ти-Дана, Закон и право, 2009 г.
6. Билинская М.Н. Современная коррупция: отечественная специфика и зарубежный опыт противодействия / М.Н. Билинская, В.В. Моисеев, В.Ф. Ницевич; Орловская региональная академия гос. службы. -Орел, 2011.
7. Борьба с коррупцией: новые подходы и векторы современного развития: материалы Всероссийской научно-практической конференции, Россия, Волгоград, 15-25 ноября 2010 г. / Отв. ред.: Чуриков В.В. - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2011.
8. Взаимодействие институтов гражданского общества и органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции: материалы Всероссийского межвузовского круглого стола, г. Нижнекамск, 23 декабря 2011 г. / Отв. ред.: Агапов О.Д., Кабанов П.А. - Казань: Познание, 2012.
9. Вовлеченность институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность органов публичной власти Республики Татарстан: аналитический доклад / Рук. авт. коллектива П.А. Кабанов; под науч. ред. П.А. Кабанова и И.И. Бикеева. - Казань, 2011. - 27 с. (публикация доступна на личном блоге П.А. ва http://crimpravo.ru/blog/1064.html).
10. Волженкин, Б. В. Коррупция. — СПб.: СПбЮИ, 1998.
Reference list:
1. Actual problems of the rule of law and combating corruption in the Ministry of the Interior of the Russian Federation M.V., T.Z./Kostennikov, A.V. Kurakin, N.A. Ovchinnikov -Moscow: Maroseyka, 2012
2. Actual problems of combatting extremism, terrorism and corruption: papers on interacademic research and practice conference, May 12, 2011, Astrakhan / Ed. Ed.: A.F. Bichehvost, O.I. Petrashova, A.I. Pushkin - Astrakhan: Roman Sorokin, 2011.
3. Actual problems of combatting corruption in the CIS / O.G. Karpovich, A.T. Nikolaev, M.S. Spirin - Moscow, 2010.
4. Actual problems of combating corruption: materials of the International Scientific and Practical Conference, October 14, 2010 / Ed. Ed.: I.F. Amelchakov - Belgrade: OONI and RID BelYuI Russian Ministry of Internal Affairs, 2010.
5. Russian anti-corruption policy. Criminological aspects: V.V. Astanin - St. Petersburg, Unity-Dana, Law and Order, 2009
6. Modern Corruption: domestic specificity and foreign combatting experience / M.N. Bilynska, V.V. Moiseev, V.F. Nitsevych; Orel Regional Academy of Civil Service, Orel-2011.
7. Combatting corruption: new approaches and modern development vectors: Materials of All-Russian scientific-practical conference, Russia, Volgograd, November 15-25, 2010 / Ed. Ed.: V.V. Tchurikov - Volgograd: VolSU, 2011.
8. Interaction between civil institution and local authorities in combating corruption: Materials of All-Russian interaca-demic roundtable, Nizhnekamsk, December 23, 2011 / Ed. Ed.: O.D. Agapov, P.A. Kabanov - Kazan: Poznanie, 2012
РЕЦЕНЗИЯ
научного консультанта на статью кандидата юридических наук Сорочкина Р.А. «Понятие должностного лица в условиях делегированного публичного контроля».
В статье Сорочкина Р.А. обсуждаются теоретические и практические уголовно-правовые проблемы, связанные с вопросами определения квалифицирующих признаков должностного лица.
Автором критически проанализирована проблематика социальной и экономической обусловленности уголовного законодательства в рассматриваемой области. С учетом ограниченного объема данной работы раскрыто содержание факторов, определяющих уголовное законодательство о должностных лицах.
Заслуживают внимания предложения автора о необходимости дополнительной разработки критериев должностного лица, которые бы учитывали категории лиц, осуществляющих делегированный публичный контроль.
Работа характеризуется научной новизной, имеет актуальность для правоприменителей.
При написании статьи автор показал умение анализировать юридические источники, делать обоснованные выводы и предложения.
Вывод: статья Сорочкина Р.А. «Понятие должностного лица в условиях делегированного публичного контроля» рекомендуется для опубликования в открытой печати.
Доктор юридических наук, профессор
Букалерова Л.А.
