CC BY
26
Сорочкин Р. А.
ПОНЯТИЕ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА КАК ЭЛЕМЕНТ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ
5.2. ПОНЯТИЕ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА КАК ЭЛЕМЕНТ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ
Сорочкин Роман Александрович, канд. юрид. наук
Место работы: Российский университет дружбы народов
roman4789@rambler.ru
Аннотация: В статье рассматриваются теоретические и практические уголовно-правовые проблемы, связанные с вопросами определения квалифицирующих признаков должностного лица.
Ключевые слова: противодействие коррупции, субъект коррупционного преступления, должностное лицо.
THE DEFINITION OF THE OFFICIAL IN THE CONTEXT OF CRIMINAL-LAW PROTECTION OF THE FINANCIAL INTERESTS
Sorochkin Roman A., Cand.Sc. Law
Work place: Peoples' Friendship University of Russia
roman4789@rambler.ru l
Annotation: the article deals with theoretical and practical criminal law problems, connected with the definition of the characteristic features of the officials.
Keywords: Anti-Corruption Enforcement, corruption-related crime subject, official
Понятие должностного лица, сформулированное в УК РФ, создает ряд проблем, актуальность которых повышается в условиях нынешней стадии социально-экономического развития страны.
Среди проблем применения данного понятия, отмечаемых многими учеными1, следует, в том числе отметить ряд проблем, связанных с определением признаков должностного лица для целей обоснованной и справедливой уголовно-правовой квалификации ситуаций, связанных с общественно опасными посягательствами на публичные финансовые средства в процессе их предоставления и освоения (расходования).
1 См., напр.: Бриллиантов А.В., Яни П.С. Должностное лицо: представитель власти. // Законность. 2010 №5; Сорокин В.П. Некоторые вопросы дифференциации уголовной ответственности с учетом принципа равенства по признаку должностного положения лица. // Юридический мир. 2013. №6; Лысиков А.А. Развитие понятия «должностное лицо». // Законность. 2011. №6; Волженкин Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб. 2005; Егорова Н. Управленческие функции специального субъекта преступления (уголовный закон, теория, судебная практика) // Уголовное право. 2007. №2; Яни П.С. Получить взятку может только должностное лицо. // Законность. 2014. №7; «Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции (19 апреля 2013 г., г. Хабаровск)» (под ред. Т.Б. Басовой, К.А. Волкова) ("Юрист", 2013); См., напр.: Бу-калерова Л.А. О проекте Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве, коммерческом подкупе и иных коррупционных преступлениях» // Уголовное право. 2013. №5. С.44-47; Букалерова Л.А., Кузнецова О.А. К вопросу об общественной опасности коррупционной деятельности // Административное и муниципальное право. 2015. №4 (88). С.412-418 и др.
1. Отсутствие юридической возможности применения концепции должностного лица применительно к посягающим на публичные финансовые средства руководителям юридических лиц, действующих в иных организационно-правовых формах, помимо предусмотренных примечанием 1 к статье 285 УК РФ, в случаях, когда данные средства переданы такому юридическому лицу государством или муниципальным образованием.
Примечание 1 к статье 285 УК РФ указывает на такой вид субъектов коррупционных преступлений как руководители государственных и муниципальных учреждений. Напомним гражданско-правовое определение такой организации. Согласно статье 123.21 ГК РФ «учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учредитель является собственником имущества созданного им учреждения. Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение)».
Согласно действующему бюджетному законодательству государственное и муниципальное учреждение получает денежные средства от государства исключительно в рамках государственного или муниципального целевого задания, то есть получает средства на внеконкурсной основе и средства эти подлежат расходованию исключительно на определенные государством цели (статья 161 БК РФ). При этом юридически, как указано выше, собственником этих денежных средств продолжает оставаться государство.
Схожая ситуация и с иными организациями, перечисленными в примечании 1 к статье 285 УК РФ. Так, должностными лицами признаются сотрудники унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний. Во всех этих организационно-правовых формах, согласно законодательству,2 создание организации осуществляется путем передачи ей на праве хозяйственного ведения или праве собственности публичного имущества (государственного или муниципального - в случае унитарных предприятий; государственного - в случае государственных корпораций и государственных компаний).
Аналогичная практика и с той частью акционерных обществ, которые попали под действие последней редакции примечания 1 к статье 285 УК РФ. Приобретение государством контрольного пакета акций является в большинстве случаев одним из способов внесения на баланс предприятия финансовых средств, позволяющих ему стабильно и эффективно функционировать3.
Соответственно, можно предположить, что ответственность должностных лиц - руководителей принадлежащих государству и муниципальным образова-
2 См.: статья 113 ГК РФ; статьи 7.1, 7.2 Федерального закона №7-ФЗ от 12.01.1996 (в ред. от 13.07.2015) «О некоммерческих организациях».
3 См., напр.: Экономическая теория: Учебное пособие. Ч.1: Микроэкономика / Под ред. Е.Г. Ефимовой. 4-е изд., стереотипное. - М.: МГИУ, 2008. С. 59; Королев В.А. Преимущества и риски присутствия в компании контролирующего акционера.// Журнал «Акционерное общество: вопросы корпоративного управления». 2012. №2.
ниям организаций, - создавалась как инструмент уголовно-правовой охраны средств государственных и муниципальных бюджетных и внебюджетных фондов, вложенных в подобные предприятия.
В таком случае возникает вопрос: почему законодатель предусмотрел лишь данные организационно-правовые формы? Ведь на практике исключительно государственные и муниципальные финансовые средства являются основой для создания широкого перечня юридических лиц в иных организационно-правовых формах, помимо вышеуказанных.
Деятельность таких предприятий также весьма распространена в отечественной экономической практике. Кроме того, она также имеет весьма важное социальное, экономическое, оборонное и иное общественное значение. В связи с этим непонятно, почему законодатель проигнорировал их при определении перечня организационно-правовых форм для целей уголовно-правового предупреждения посягательств на публичные финансовые средства.
2. Реализованная в отечественном уголовном законодательстве концепция ответственности должностного лица не дает возможности обеспечить должную универсальную уголовно-правовую охрану публичных финансовых средств, вне зависимости от основания и процедуры их предоставления организации-получателю, а также характеризующих критериев организации-получателя.
Публичные финансовые средства могут быть предоставлены организации разными способами:
- в качестве взноса в уставный капитал предприятия;
- в рамках безвозмездной передачи имущества (единовременная субсидия на пополнение оборотных средств);
- путем покупки «неконтрольного» пакета акций общества; путем покупки доли участника;
- на основании государственного или муниципального контракта и т.д.
Уголовно-правовой режим должностного лица распространяется на сотрудников 5 видов юридических лиц, указанных в примечании 1 к статье 285 УК РФ. Однако подобный перечень на охватывает громадный «пласт» организаций, которым также передаются публичные финансовые ресурсы иными (в том числе вышеуказанными) способами, кроме внесения взноса в уставный капитал или приобретения контрольного пакета акций.
Полагаем, что сегодня в рамках реализованной в нашем законодательстве концепции уголовной ответственности должностного лица финансовые средства государственных и муниципальных бюджетов и бюджетных и внебюджетных фондов, предоставляемые такими «иными» способами, особой уголовно-правовой охране в сравнении с деньгами частного капитала не подлежат. Отсутствие комплексного механизма защиты публичных средств, выделяемых не только на внеконкурсной, но и на конкурсной или иной основе, по нашему мнению, является существеннейшим недостатком в системе уголовно-правовой охраны общественных отношений по распределению публичных финансовых средств в условиях рыночной экономики современной России.
Здесь важно отметить следующее. В Российской Федерации сложилась экономика, где наиболее стабильными и устойчивыми экономическими субъектами являются компании, работающие с государственным заказом. Они являются мощнейшими «аккумуляторами» государственных финансовых средств, и конкурировать с ними компаниям, ориентированным на частного потребителя,
исключительно сложно4 Мы не будем здесь обсуждать вопрос о том, справедлива ли и обоснована такая экономическая система, которая сложилась у нас, это не входит в предмет настоящего исследования. Просто констатируем факт этого. Закономерно, что по причине столь сильной «привлекательности» государственных контрактов для бизнеса, в этой сфере должен наблюдаться высокий уровень коррупции.
В этой связи, на наш взгляд, результативная методология критериев должностного лица должна базироваться скорее не на таких основаниях, как организационно-правовая форма юридического лица и форма собственности на имущество этого юридического лица, как-то государственная или муниципальная; а должна базироваться, в том числе, на критерии использования тем или иным юридическим лицом государственных или муниципальных материальных благ.
3. Реализованная в отечественном уголовном законодательстве концепция ответственности должностного лица не учитывает в качестве должностных лиц сотрудников дочерних и зависимых юридических лиц в случаях посягательства на публичные средства сотрудниками в рамках группы аффилированных компаний (так называемых «холдингов»).
В большинстве развитых и развивающихся стран крупные экономические субъекты построены в холдинговые структуры для повышения управляемости, эффективности производства и снижения издержек.
Такая же экономика фактически построена в сегодняшней России. Принадлежащие государству (то есть существующие на его деньги) компании - это основа нашей высокотехнологичной промышленности, прежде всего в сфере оборонно-промышленного комплекса, атомной энергетики, добычи природных ресурсов. Это, к примеру, Гк «Ростех», ОАО «Концерн ВКО «Алмаз-Антей», ОАО «Роснано», ПАО «Газпром».
Отечественная специфика таких холдингов выражается в том числе в том, что, как правило, они характеризуются следующей структурой акционерного капитала. Холдинг представляет собой совокупность акционерных обществ, где контрольными пакетами акций ряда «нижестоящих» компаний владеет «вышестоящая» (так называемый «субхолдинг»), а контрольными пакетами акций субхолдингов владеет так называемая «головная» компания. А уже контрольный пакет акций «головной компании» находится в собственности государства.
Экономические причины такой конструкции состоят в следующем. С одной стороны, владение акциями «дочек» и «внучек» позволяет в рамках советов директоров принимать необходимые холдингу в целом управленческие решения. С другой, финансирование дея-
4 См., напр.: «По итогам 2014 года значительные объемы госзаказа перераспределялись между структурами, подконтрольными Махмудову И.К. (130,7 млрд руб. по государственным контрактам с ОАО «РЖД» и ГУП «Московского метрополитена» на поставку вагонов и их обслуживание), Ротенбергу А.Р. (102,8 млрд руб. по государственным контрактам с ПАО «Газпром» на строительство, сооружение магистральных трубопроводов), Шабалову И.П. (92,2 млрд руб. по государственным контрактам с ПАО «Газпром» на производство труб)». // [Электронный ресурс] -http://www.forbes.ru/rating-photogallery/281895-koroli-goszakaza-2015-reiting-forbes/photo/1; Калмыков Ю.П. Финансовые и правовые аспекты госзаказа. Вестник Финансового университета №6 / 2010. М; Имихович А.О., Сурменкова К.Ю., Шашин А.А. Возможности участия малого бизнеса в госзаказе и системе закупок госкомпаний и крупного бизнеса в России. Актуальные проблемы авиации и космонавтики. №9 (том 2). 2013; Малкина М.Ю. Институциональный анализ системы госзаказа в современной России. Журнал TERRA ECONOMICUS. №1 (том 8). 2010.
Сорочкин Р. А.
ПОНЯТИЕ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА КАК ЭЛЕМЕНТ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ
тельности таких холдингов из государственного бюджета ежегодно осуществляется методом дополнительной эмиссии «головной» компанией пакета акций, который передается ей Российской Федерации (в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом) в обмен на финансовые средства (по договору купли-продажи акций).
В дальнейшем полученные подобным образом от государства финансовые средства распределяются «головной компанией» в субхолдинги и отдельные предприятия, как посредством заключения гражданско-правовых договоров, так и в том числе вышеописанным способом, связанным с покупкой дополнительного пакета акций. Таким образом, на практике все предприятия холдинга получают публичные финансовые средства.
Вместе с тем, последняя редакция примечания 1 к статье 285 УК РФ относит в категорию должностных лиц лишь сотрудников «головной компании», роль которых в вышеописанном процессе сводится лишь к распределению публичных средств между предприятиями. А сами сотрудники этих предприятий (дочек» и «внучек») не могут быть признаны должностными лицами. Соответственно, складывается следующая ситуация: абсолютное большинство физических лиц, «распределяющих» и «осваивающих» публичные финансовые средства в таких стратегически важных для страны областях экономики, как промышленность, энергетика, сельское хозяйство; при этом работающих на фактически принадлежащих государству предприятиях; предприятиях, основным (а зачастую - единственным) источником выручки которого является государственный заказ, не являются должностными лицами в ситуациях посягательства ими на предоставленные им публичные финансовые средства.
Так, к примеру, совокупная выручка АО «Концерн Радиоэлектронные технологии» (КРЭТ) по итогам 12 месяцев 2014 года составила 105 млрд рублей, что на 27,7 млрд рублей превышает аналогичный показатель 2013 года. На долю военной продукции в структуре консолидированной выручки КРЭТ пришлось 82%. По итогам 2014 года выручка Концерна от реализации обязательств в рамках гособоронзаказа выросла более чем на 40% по сравнению с 2013 годом, а объем продукции составил 60,4 млрд рублей5. При этом, финансовые показатели деятельности КРЭТ сопоставимы с доходной частью консолидированного бюджета Воронежской области, который в 2014 году составил 93,6 млрд руб.6 А финансовые показатели деятельности одного из крупнейших предприятий оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации АО «Концерн ВКО «Алмаз-Антей» сопоставимы с доходной частью консолидированного бюджета Московской области, который в 2014 году составил 494,3 млрд руб.7
В связи с этим исключительно важным является вопрос об ответственности за посягательства на публичные средства в частности сотрудников «дочек» и «внучек» государственных корпораций, а также юридических
5 Источник: «По итогам 2014 года совокупная выручка КРЭТ составила 105 млрд рублей» // http://kret.com/ru/news/3631/.
6Источник данных: http://www.eizh.ru/artides/anaNtika/po-dokhodam-konsolidirovannogo-byudzheta-na-dushu-naseleniya-v-liderakh-moskovskaya-yaroslavskaya-i-/.
7 Источник данных: http://www.eizh.ru/articles/analitika/po-dokhodam-konsolidirovannogo-byudzheta-na-dushu-naseleniya-v-
liderakh-moskovskaya-yaroslavskaya-i-/.
лиц, занимающих монополистическую рыночную нишу в стратегически важных отраслях народного хозяйства как субъектов делегированного публичного контроля.
Приведем пример. В рамках уголовного законодательства государств англо-саксонской правовой системы можно говорить о таком методологическом принципе, как учет в качестве самостоятельного класса субъектов коррупционных преступлений, помимо государственных и муниципальных служащих, физических лиц, реализующих правосубъектность тех юридических лиц, которые осуществляют хозяйственную деятельность в наиболее стратегически важных отраслях экономики (имеющих значение для обеспечения обороноспособности, безопасности государства, обеспечения деятельности систем социального обеспечения, здравоохранения и т.п.)8. В этом случае основанием для классификации и выделения отдельного класса субъектов коррупционных преступлений является не факт наличия государственной или муниципальной имущественной доли в акционерном (уставном) капитале каких-либо конкретных компаний (например, хозяйственных обществ), а сам факт осуществления юридическим лицом, даже принадлежащим на 100% частному собственнику, хозяйственной деятельности в определенной общественно важной сфере экономики. В случаях, когда в процессе подобной деятельности сотрудником такой компании совершается коррупционное преступление (например, дача взятки за получение государственного контракта), данное лицо будет относиться к вышеуказанному самостоятельному классу субъектов коррупционных преступлений.
Фактически деятельность сотрудников таких юридических лиц включает в себя контроль за стратегическими отраслями промышленности, за весьма серьезными публичными средствами; и фактически или (и) нормативно компания - в правовой, экономической, производственной сфере - главный регулятор в рамках конкретной отрасли промышленности. По нашему мнению, эти критерии требуют задуматься о создании соответствующего уголовно-правового методологического аппарата. И создать универсальный качественно-количественный индикатор, при достижении которого соответствующие правоотношения в конкретной сфере будут требовать уголовно-правовой охраны.
В связи с этим, применительно к российским реалиям, по нашему мнению, речь следует вести о возможности отнесения в категорию «должностное лицо» таких субъектов коррупционных преступлений, как сотрудники
1) акционерных обществ, являющихся дочерними или зависимыми в отношении акционерных обществ с контрольным пакетом акций, принадлежащих государству или муниципальному образованию;
2) юридических лиц, которые интегрируют в себя одну или несколько отраслей народного хозяйства. Они, с одной стороны, как уже отмечалось выше, являются фактическим распорядителем и «осваивателем» публичных средств, но в то же время осуществляют фактический контроль за их распределением в рамках серьезных производственных цепочек.
Таким образом, можно констатировать, что последняя редакция примечания 1 к статье 285 УК РФ во многом
8 Подробнее см.: Белова М.А., Сорочкин Р.А. Субъекты коррупционных преступлений в государствах англо-саксонской правовой системы: основные методологические «инструменты». // Административное и муниципальное право. 2015. №2 (86). С.202.
«опаздывает» за социально-экономическим развитием и требует дальнейшего усовершенствования.
Список литературы:
1. Актуальные проблемы обеспечения законности и противодействия коррупции в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации. Т. 3 / Костенников М.В., Куракин А.В., Овчинников Н.А. - М.: Маросейка, 2012.
2. Актуальные проблемы борьбы с экстремизмом, терроризмом и коррупцией: материалы межвузовской научно-практической конференции, 12 мая 2011 г., г. Астрахань / Отв. ред.: Бичехвост А.Ф., Петрашова О.И., Пушкин А.И. -Астрахань: Сорокин Роман Васильевич, 2011.
3. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией в странах СНГ / Карпович О.Г., Николаев А.Т., Спирин М.С. - М., 2010.
4. Актуальные проблемы противодействия коррупции: материалы международной научно-практической конференции, 14 октября 2010 г. / Отв. ред.: Амельчаков И.Ф. - Белгород: ООНИ и РИД БелЮИ МВД России, 2010.
5. Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты: В. В. Астанин — Санкт-Петербург, Юнити-Дана, Закон и право, 2009 г.
6. Билинская М.Н. Современная коррупция: отечественная специфика и зарубежный опыт противодействия / М.Н. Би-линская, В.В. Моисеев, В.Ф. Ницевич; Орловская региональная академия гос. службы. -Орел, 2011.
7. Борьба с коррупцией: новые подходы и векторы современного развития: материалы Всероссийской научно-практической конференции, Россия, Волгоград, 15-25 ноября 2010 г. / Отв. ред.: Чуриков В.В. - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2011.
8. Взаимодействие институтов гражданского общества и органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции: материалы Всероссийского межвузовского круглого стола, г. Нижнекамск, 23 декабря 2011 г. / Отв. ред.: Агапов О.Д., Кабанов П.А. - Казань: Познание, 2012.
9. Вовлеченность институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность органов публичной власти Республики Татарстан: аналитический доклад / Рук. авт. коллектива П.А. Кабанов; под науч. ред. П.А. Кабанова и И.И. Бикеева. - Казань, 2011. - 27 с. (публикация доступна на личном блоге П. А. Кабанова http://crimpravo.ru /blog/1064.html).
10. Волженкин, Б. В. Коррупция. — СПб.: СПбЮИ, 1998. Reference list:
1. Actual problems of the rule of law and combating corruption in the Ministry of the Interior of the Russian Federation M.V., T.Z./Kostennikov, A.V. Kurakin, N.A. Ovchinnikov - Moscow: Maroseyka, 2012
2. Actual problems of combatting extremism, terrorism and corruption: papers on interacademic research and practice conference, May 12, 2011, Astrakhan / Ed. Ed.: A.F. Bichehvost, O.I. Petrashova, A.I. Pushkin - Astrakhan: Roman Sorokin, 2011.
3. Actual problems of combatting corruption in the CIS / O.G. Karpovich, A.T. Nikolaev, M.S. Spirin - Moscow, 2010.
4. Actual problems of combating corruption: materials of the International Scientific and Practical Conference, October 14, 2010 / Ed. Ed.: I.F. Amelchakov - Belgrade: OONI and RID BelYuI Russian Ministry of Internal Affairs, 2010.
5. Russian anti-corruption policy. Criminological aspects: V.V. Astanin - St. Petersburg, Unity-Dana, Law and Order,
2009
6. Modern Corruption: domestic specificity and foreign combatting experience / M.N. Bilynska, V.V. Moiseev, V.F. Nitsevych; Orel Regional Academy of Civil Service, Orel-2011.
7. Combatting corruption: new approaches and modern development vectors: Materials of All-Russian scientific-practical conference, Russia, Volgograd, November 15-25,
2010 / Ed. Ed.: V.V. Tchurikov - Volgograd: VolSU, 2011.
8. Interaction between civil institution and local authorities in combating corruption: Materials of All-Russian interacademic
roundtable, Nizhnekamsk, December 23, 2011 / Ed. Ed.: O.D.
Agapov, P.A. Kabanov - Kazan: Poznanie, 2012
РЕЦЕНЗИЯ
научного консультанта на статью кандидата юридических
наук Сорочкина Р.А. «Понятие должностного лица как элемент уголовно-правовой охраны публичных финансовых средств».
В статье Сорочкина Р.А. обсуждаются теоретические и практические уголовно-правовые проблемы, связанные с вопросами определения квалифицирующих признаков должностного лица.
Автором критически проанализирована проблематика социальной и экономической обусловленности уголовного законодательства в рассматриваемой области. С учетом ограниченного объема данной работы раскрыто содержание факторов, определяющих уголовное законодательство о должностных лицах.
Заслуживают внимания предложения автора о необходимости дополнительной разработки критериев должностного лица, которые бы учитывали новые категории лиц, участвующих в освоении публичных финансовых средств.
Работа характеризуется научной новизной, имеет актуальность для правоприменителей.
При написании статьи автор показал умение анализировать юридические источники, делать обоснованные выводы и предложения.
Вывод: статья Сорочкина Р.А. «Понятие должностного лица как элемент уголовно-правовой охраны публичных финансовых средств» рекомендуется для опубликования в открытой печати.
Доктор юридических наук, профессор
Букалерова Л.А.
