CC BY
47
РОССИЯ В МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
СОТРУДНИЧЕСТВО РОССИИ С ИНОСТРАННЫМИ ГОСУДАРСТВАМИ В ОБЛАСТИ УНИЧТОЖЕНИЯ ХИМИЧЕСКОГО
ОРУЖИЯ
Ю.Е. КУЗНЕЦОВА
Федеральное управление по безопасному хранению и уничтожению химического оружия при Федеральном агентстве по промышленности ул. Садовники, 4а, 115487 Москва, Россия
В статье анализируется одна из крупнейших международных программ содействия в сфере ликвидации оружия массового поражения на примере сотрудничества в области уничтожения химического оружия в России, исследуются истоки и причины этого явления, обозначены проблемы сотрудничества на современном этапе.
Химическое оружия (ХО), являющееся по последствиям применения, пожалуй, самым бесчеловечным из всех видов оружия массового поражения (ОМП), стало первым, в отношении которого был установлен глобальный запрет. Подписанная в 1993 году Конвенция о запрещении химического оружия [6] является беспрецедентным международным соглашением, формирующим многосторонний режим в области запрета разработки, производства, накопления, применения ХО, а также его уничтожение. При этом уничтожение ХО является, безусловно, важнейшим из международных обязательств, принятых на себя государствами-участниками. Уничтожение ХО - сложнейшая проблема, и от ее успешного решения зависит не только выполнение Россией ее международных обязательств по договору и судьба самой Конвенции.
Российская Федерация, которая еще в лице СССР стояла у истоков переговорного процесса по разработке Конвенции, обладает крупнейшими запасами ХО, доставшимися ей в «наследство» от СССР (около 40 ООО тонн на момент подписания договора) [4. С.4-10]. Россия в числе первых государств подписала Конвенцию в 1993 году в условиях сложных социально-политических преобразований и фактически экономического дефолта. При этом подписание и последующая ратификация договора в 1997 году во многом были обусловлены обещанной со стороны ряда иностранных государств политической и финансовой помощи России, и, прежде всего, в области уничтожения ХО [5. С. 19].
Первые соглашения с США и ФРГ были подписаны еще в 1992 и 1993 годах соответственно. А сейчас России оказывают помощь уже 15 иностранных государств, неправительственные организации (Зеленый Крест, Фонд «За сокращение ядерной угрозы»), сотрудничество развивается в рамках объединенной акции ЕС [12]. На примере сотрудничества в области
уничтожения ХО мы видим, как развивается одна из наиболее крупнейших программ в области ликвидации ОМП. Подобные международные программы содействия, целью которых является оказание нуждающимся странам политической, финансовой и др. видов помощи, развиваются и в других областях (например, ликвидация атомных подводных, сотрудничество в рамках физической защиты ядерных объектов) [8]. По-сути, они представляют собой новое явление в современных международных отношениях и отражают те изменения, которые произошли в результате распада биполярной системы международных отношений. Стремление к многосторонности, к объединению усилий сторон для решения конкретных задач в различных областях, в том числе и в таких чувствительных, как ликвидация ОМП, является одной из ключевых тенденций в становлении современной системы международных отношений. И от того, насколько успешно Россия будет сотрудничать в решении актуальных проблем международного сообщества, во многом зависит авторитет России как великой державы и ее влияние на мировые процессы.
Вместе с тем более чем 15-летний опыт сотрудничества показывает, что результаты его не всегда отвечают интересам России. Имеются попытки со стороны ряда иностранных государств под прикрытием оказания помощи поставить под контроль российскую программу уничтожения химического оружия. Умышленно затягиваются сроки оказания содействия, не выполняются принятые в соответствии с соглашениями международные обязательства [3. С.110-113]. Все эти тенденции требуют обстоятельного изучения. Исследование сотрудничества России с иностранными государствами в данной области важно и в более широком плане. Особенности и закономерности уникального процесса ликвидации химического оружия на примере российской программы уничтожения имеет прецедентное значение и для режимов применительно к другим видам ОМП
- ядерному и биологическому.
В этих целях важно остановиться на истоках сотрудничества в области уничтожения химического оружия, понять причины, которыми руководствовались иностранные государства при своем решении. Анализ первых международных соглашений, подписанных в данной области, показывает, что на начальном этапе основным мотивом, побудившим иностранные государства оказывать России помощь, была угроза неучастия России в международном режиме по запрету химического оружия. Главной целью сотрудничества стало оказание содействия России в выполнении ею требований Конвенции. Угроза безопасности рассматривалась в контексте возможного невыполнения Россией, обладателя крупнейших в мире запасов ХО, требований КХО, что могло привести к обесцениванию режима химической безопасности, создаваемого Конвенцией, и стимулировать распространение химического оружия.
Другим важным мотивом для иностранных государств стала угроза расползания ХО в случае дезинтеграции СССР и, возможно, Российской Федерации [7. С.39-56]. Запад был заинтересован в скорейшей
демилитаризации и конверсии России, унаследовавший военный потенциал Советского Союза. Особую озабоченность вызывала угроза распространения ОМП и попадания его в руки террористов, маргинальных политических режимов и других внесистемных акторов международных отношений.
Наряду, так сказать, с общими мотивами на развитие сотрудничества оказывали и продолжают оказывать влияние индивидуальные интересы конкретных государств. Так, для США - крупнейшего донора помощи России - определяющими являются военные (снижение угроз безопасности США в связи с ликвидацией военного потенциала иностранного государства и предотвращением распространения одного из видов ОМП) и политические интересы (в том числе, возможность контроля за состоянием дел в разоруженческом секторе Российской Федерации и за ситуацией в области уничтожения ХО) [9. С.8-18]. Нельзя отрицать и наличия экономического мотива: реализация проектов помощи создает дополнительные возможности для развития американских компаний, установления контактов с российскими компаниями и приобретения ими опыта работы в России, что облегчает им доступ к различным секторам российского рынка. Для США в вопросах безвозмездной помощи превалируют военно-политические интересы, в силу чего, американская модель оказания содействия является крайне политизированной.
Для большинства европейских государств ведущую роль в вопросе оказания помощи играют политические и экономические интересы. Вопросы безопасности рассматриваются не столько в контексте «военных угроз», сколько в контексте коллективного обеспечения безопасности и общего улучшения обстановки в мире, в силу чего сотрудничество России и европейских стран, сформировавшееся в связи с уничтожением химического оружия в России, ориентируется на решение задач как в области предотвращения распространения, так и в области экологической безопасности. Концептуальные подходы европейских стран к безвозмездной помощи обеспечивают совпадение интересов России и европейских стран по широкому кругу вопросов, что создает хорошую основу для развития сотрудничества. Следует признать, что экономические интересы государств, предоставляющих безвозмездную помощь, еще не достаточно учитываются при разработке проектов сотрудничества в области химического разоружения. Это можно рассматривать в качестве потенциала для дальнейшего развития сотрудничества.
После 2002 года и учреждения программы восьмерки «Глобальное партнерство против распространения оружия и материалов массового уничтожения» [1] сотрудничество в области уничтожения химического оружия развивается в рамках данной инициативы [5. С.19-25]. Программа была инициирована США после террористических актов 11 сентября 2001 г. в рамках нового подхода Администрации США в области политики международной безопасности и борьбы с распространением ОМП. По итогам обсуждения на саммите в Канаде (Кананаскис) вопросов глобальной безопасности и международного терроризма главами государств и
правительств стран Группы восьми был принят документ, которым предусматривалось учреждение «Глобального партнерства «восьмерки» против распространения оружия и материалов массового уничтожения». Восьмерка приняла на себя обязательство ассигновать в течение ближайших 10 лет до 20 миллиардов долларов на конкретные проекты сотрудничества для решения вопросов нераспространения, разоружения, борьбы с терроризмом и обеспечения ядерной безопасности. Было заявлено, что в рамках этой инициативы в первую очередь будут финансироваться проекты сотрудничества с Россией. При этом, по предложению России, приоритетными направлениями сотрудничества были названы уничтожение химического оружия, утилизация списанных ядерных подводных лодок и расщепляющихся материалов, а также трудоустройство бывших ученых-оружейников.
Стоит отметить, что данная инициатива расширила возможности России по привлечению международной помощи и перевела сотрудничество в этой области на новый качественный уровень. Изменилась концепция отношений сторон: от сотрудничества в рамках «донор-реципиент» до равноценного партнерства. Однако, как показывает реализация данной программы, на данный момент потенциал сотрудничества, создаваемый инициативой «Глобальное партнерство», применительно к процессу химического разоружения не реализован в полной мере.
Анализ динамики международного сотрудничества в области уничтожения химического оружия в России с 1992 по 2007 гг. свидетельствует о том, что состояние этого процесса определяется воздействием различных групп факторов: ходом самого процесса
разоружения в России, состоянием двусторонних и многосторонних отношений, в рамках которых оно развивается, внутриполитической остановкой в стране, предоставляющей помощь, а также общемировыми процессами и тенденциями в области разоружения, нераспространения и системы контроля над вооружениями.
Определяющим фактором является деятельность самой России по ликвидации химического оружия. Иностранные государства тесно связывают свое участие в российской программе уничтожения ХО с усилиями, которые прикладывает Россия и прогрессом в ликвидации ХО. В связи с этим важную роль играют действия российской стороны по управлению процессом химического разоружения и своевременному и достаточному финансированию данного процесса. В то же время опыт показывает, что чрезмерная зависимость российской программы уничтожения химического оружия от международной помощи негативно сказывается на выполнении Россией ее международных обязательств [13. С.6-7]. На определенном этапе это произошло по причине включения международной помощи в качестве одного из основных источников финансирования мероприятий по созданию системы объектов по уничтожению химического оружия, что было зафиксировано в федеральной целевой программе «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» [10,11]. Введение принципа
софинансирования, предполагающего жесткую синхронизацию усилий всех участвующих сторон, своевременное и полное выполнение взятых на себя обязательств, было не целесообразным. На практике несвоевременное и не в полном объеме выполнение иностранными государствами своих обязательств неоднократно приводило к срыву создания объектов по уничтожению химического оружия. Это вынудило российскую сторону отказаться от данного принципа и впоследствии привело к корректировке имеющихся планов по созданию объектов.
Особенно ярко эта тенденция проявилась при создании объекта по уничтожению химического оружия в г. Щучье Курганской области, строительство которого осуществляется при участии США, Великобритании, Канады, Италии, Норвегии и других стран. Своевременный пуск этого объекта должен был обеспечить России выполнение очередного этапа по Конвенции. Однако в результате срыва американской стороной своих обязательств сроки пуска этого объекта в эксплуатацию неоднократно переносились. Анализ российско-американского сотрудничества показал, что выстроенная в ходе взаимодействия модель сотрудничества позволяла влиять на финансирование и на процесс создание объекта в целом. Механизм выделения финансовых средств, управление американской программой, условия при привлечении российских субподрядчиков часто делали сотрудничество заложником внутриполитической борьбы в США и лишали Россию возможности оказывать влияние на американскую программу помощи.
Не меньшую озабоченность у российской стороны вызывает сотрудничество с Италией в интересах создания ОУХО в п. Почеп Брянской области. Несмотря на подписанное в 2003 году межправительственное соглашение, строительство этого объекта ведется в счет бюджетных средств России, а не помощи Италии, как это было запланировано. При существующих сроках ввода объекта в эксплуатацию и нормативных сроках строительства, своевременный пуск данного объекта вряд ли будет возможен.
Практика международного сотрудничества показывает, что основные политические, экономические и законодательные проблемы, препятствующие взаимодействию сторон на современном этапе, заключаются в следующем:
- не урегулирование вопросов налогообложения помощи, оказываемой иностранными государствами;
- допуск иностранных представителей на объекты по уничтожению химического оружия, в интересах которых оказывается помощь;
- вопрос предоставления России информации о направлениях и структуре использования средств, расходуемых странами-донорами вне территории России (консультативные расходы, сопровождение проектов, командировки, управленческие расходы);
- вопрос совместного финансового контроля странами-участниками «Глобального партнерства» и России получения и целевого эффективного использования средств, выделенных на реализацию проектов международной помощи России в уничтожении химического оружия;
- длительные сроки принятия решений о выделении России средств и нестабильность финансирования отдельных проектов приводят к напряженности при создании объектов;
- общей проблемой нестабильного финансирования со стороны стран-докоров является необходимость ежегодного принятия национальными органами решений о выделении средств в рамках бюджета страны;
- особым негативным моментом реализации обязательств стран-доноров, особенно это касается США, Великобритании, является увязывание выделения помощи с выполнением иных, не относящихся к Конвенции условий, их политизированность (требования предоставления информации, не связанной с Конвенцией и соответствующими соглашениями, доступ на режимные объекты);
1 к*
Г»ЛП*ЧЛЛТ т ГГ»\ЛГЧЛ*\Т/»ТТ ТТЛГТ/Л ТГТ Г»ЛкТ»ПГТТ1<Т /ПТтЛГТЛЛПЛТТ ТТ ГГД-17ТТТТТГЛЛТ^г*тг
оиирисш псиилюиоаппл *1 1 ~1ч^г\л_лп
помощи;
- отсутствие жестких графиков поставки оборудования от стран-доноров на вводимые объекты, сопряженных с основными этапами строительства ОУХО, приводит к удлинению сроков строительства и полного уничтожения запасов химического оружия и продуктов его утилизации;
существенной проблемой международного сотрудничества,
снижающей эффективность международной помощи и тормозящей
реализацию достигнутых договоренностей рамках программы «Глобальное партнерство» и в целом Конвенции, является высокий уровень расходов на содержание аппарата управления уполномоченных структур стран-доноров, через которые осуществляется оказание помощи по уничтожению ХО.
Решение перечисленного комплекса проблем позволило бы
значительно продвинуться к сотрудничеству в области уничтожения химического оружия. При этом расширение и укрепление сотрудничества должно производиться Россией, прежде всего, с учетом собственных национальных интересов. Недопустима такая ситуация, при которой Россия окажется неспособной в срок выполнить свои международные обязательства, даже по причине невыполнения международных обязательств со стороны своих иностранных партнеров. Приоритетным направлением сотрудничества для России должно стать сотрудничество с теми иностранными государствами, механизмы и формы взаимодействия с которыми позволяют им эффективно участвовать в процессе уничтожения ХО в России. При этом важнейшей концептуальной установкой должно быть обеспечение безопасности России во всех ее аспектах: политическом, военном, информационном и других.
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что на современном этапе уничтожения химического оружия получение международной помощи уже не является самодовлеющей задачей. Россия благодаря высоким темпам экономического развития обладает значительными финансовыми ресурсами и в состоянии самостоятельно выполнить свои международные обязательства по Конвенции о запрещении химического оружия [2]. Последние шаги российского руководства в этой области демонстрируют, что взят курс
именно на это направление. Вместе с тем Россия как государство, которое последовательно, несмотря ни на что, выполняет взятые на себя международные обязательства, ожидает ответной реакции и от своих иностранных партнеров. В том числе и по соглашениям, целью которых является оказание помощи в ликвидации химического оружия.
ЛИТЕРАТУРА
1. Глобальное партнерство «восьмерки» против распространения оружия и материалов массового уничтожения. Документы «Группы восьми» (Заявление лидеров «восьмерки»; Принципы, направленные на предотвращение доступа террористов или тех, кто их укрывает, к оружию или материалам массового уничтожения; Основные направления для новых и расширенных проектов сотрудничества), 27 июня 2002г.//Интернет сайт ПИР-Центра http://www.pircenter.org
2. Информация о ходе уничтожения запасов химического оружия в Российской Федерации и создании объектов по его уничтожению. ЕС-44/ЫАТ.2 от 15 марта 2006 г.
3. Калинина Н.И. Об актуальных проблемах глобального партнерства по вопросам нераспространения оружия массового уничтожения (в преддверии председательства России в «Группе восьми»)//Выполнение Россией Конвенции о запрещении химического оружия: состояние и перспективы к концу 2005 года. Общественный форум-диалог.- Москва, 2006.
4. Капашин В.П. Необходимый экскурс в историю проблемы//Инф. сборник
ВИНИТИ: Федеральные и региональные проблемы уничтожения
химического оружия. - М.: ВИНИТИ, 2003. - Выпуск 4.
5. Капашин В.П., Родюшкина Е.Б. Международные аспекты проблемы уничтожения химического оружия // Инф. сборник ВИНИТИ: Федеральные и региональные проблемы уничтожения химического оружия. - М.: ВИНИТИ, 2003. - Выпуск 3.
6. Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении, 1993 г. // Бюллетень международных договоров. - N 4. - 1998. - апрель
7. Луков В.Б. «Группа восьми»: истоки, становление и деятельность (1975 -2001гг): Дис. ...докт. ист. наук:/ДА МИД РФ. - М., 2002. - 189 с.
8. Некоторые аспекты международного содействия российским программам по разоружению/Сб. под ред. А.Пикаева, А.Арбатова. - М.: 2002, 102 с.
9. Савельев А.Г. Программа совместного уменьшения угрозы: перспективы дальнейшего осуществления // Некоторые аспекты международного содействия российским программам по разоружению. - М, 2002.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. №510 «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства РФ от 21 марта 1996 г. №305 «Об утверждении Федеральной целевой программы «Уничтожение запасов химического оружия в Российской
Федерации»//Собрание законодательства РФ. - N 29 ст. 3020 - 2001. - 16 июля
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2005г. № 639 «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 510 «Об утверждении ФЦП «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. - N 44, ст. 4563. - 2005. - 31 октября
12. Холстов В.И. Выступление на 11-й сессии Конференции государств-участников Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении, 5 декабря 2006 г.
13. Хостов В.И. и др. Химическое разоружение. Практика обеспечения
ВЫПОЛНсНЙЯ КОНБсНЦйОННЫХ обяЗаТСЛЬСТБ ПО ЗаПрсЩеНЙЮ ХйМйЧССКОГО
оружия и его уничтожению // Российский химический журнал. - Москва, 2007. - Т. Ы, № 2.
RUSSIA AND FOREIGN STATES COOPERATION IN THE FIELD OF CHEMICAL WEAPON ANNIHILATION
Y.E. KUZNETZOVA
Federal Administration on Safekeeping and Annihilating of Chemical Weapon 4a Sadovniki St., ¡15487 Moscow, Russia
The author analyses one of the main international programs with Russian participation aiming to liquidate the chemical weapon.
