CC BY
19ЕВРОПА И ГЛОБАЛЬНОЕ ПАРТНЕРСТВО А.А. Пикаев,
Зав. Отделом разоружения и урегулирования конфликтов ИМЭМО РАН, зам. председателя Комитета ученых за глобальную безопасность
После событий 11 сентября 2001 г. проблема сохранности оружия массового уничтожения и средств его доставки, в том числе и на пост-советском пространстве, приобрела для Соединенных Штатов особую актуальность. Начиная с 1992 г. России и другим государствам СНГ и Балтии оказывается иностранное, преимущественно, американское содействие в реализации программ по разоружению и нераспространению. Речь идет об уничтожении запасов ОМУ и материалов, пригодных для его создания, и укреплении мер безопасности при их хранении. При этом Вашингтон неоднократно выражал неудовольствие относительно недостаточного вклада со стороны европейских и других союзников в реализацию этих программ. По словам американских официальных лиц, по состоянию на 2001 г. США затратили на указанные программы содействия порядка 6 млрд. долл., тогда как страны ЕС выделили в десять раз меньше - около 600 млн. долл.
Во многом благодаря американскому давлению в ходе саммита «большой восьмерки» в Кананаскисе (Канада, июнь 2002 г.) было объявлено о создании так называемого Глобального партнерства, согласно которому восемь государств, включая четыре западноевропейских (Великобритания, Германия, Италия, Франция), взяли на себя политическое обязательство выделить в течение 10 лет 20 млрд. долл. на программы содействия России в области
№10
СЕГОДНЯ В НОМЕРЕ: 1
ЕВРОПА И ГЛОБАЛЬНОЕ ПАРТНЕРСТВО 5
ДОКТРИНА БЕЗОПАСНОСТИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА 8
БАЛКАНЫ: МЕЖДУ ЕВРОПЕЙСКИМ СООБЩЕСТВОМ И РОССИЕЙ 10
ХОРВАТИЯ ВЫХОДИТ В ЛИДЕРЫ? 13
«НИЦЦА ИЛИ СМЕРТЬ»: ОТНОШЕНИЕ ПОЛЬШИ К ПРОЕКТУ КОНСТИТУЦИИ ЕС
разоружения и нераспространения ОМУ и средств его доставки. При этом Соединенные Штаты заявили о готовности ассигновать около 10 млрд. долл. - т.е. половину указанных средств. Лидеры других государств «восьмерки» пообещали во время встречи в Кананаскисе и после ее окончания оказать помощь в следующих объемах: Великобритания - 750 млн. долл., Германия
- 1,5 млрд. евро (1,8 млрд. долл.), Канада - 1 млрд. канадских долл. (740 млн. долл. США), Италия -
1 млрд. евро (1,2 млрд. долл.), Франция - 750 млн. евро или ок. 900 млн. долл., Япония - 200 млн. долл. Сама Россия объявила о готовности затратить 2 млрд. долл. на реализацию собственных программ. В действительности речь может идти о более крупных суммах, поскольку в последние два года федеральный бюджет РФ выделяет на утилизацию вооружений и военной техники порядка 300 млн. долл. ежегодно.
В 2003 г. - перед саммитом «восьмерки» в Эвиане (Франция) - к Глобальному партнерству присоединились еще пять европейских государств: Норвегия (объем обязательств - 100 млн. евро или около 120 млн. долл.), Нидерланды, Финляндия (не менее 10 млн. евро или 12 млн. долл.), Швеция (0,5 млн. долл.), Швейцария (17 млн. швейцарских франков или 13 млн. долл.). Что касается ЕС в целом, то он также является участником Глобального партнерства, а объем предложенных с его стороны средств составит 1 млрд. евро (1.2 млрд. долл.) в течение десяти лет.
О стремлении вступить в Глобальное партнерство заявили два центрально-европейских государства - Польша и Чехия. Разумеется, в данном случае речь идет скорее о символическом участии. Так, Прага объявила о готовности выделить 75 тыс. долл. в рамках английской программы по строительству инфраструктуры вокруг объекта по уничтожению химического оружия в пос. Щучье Курганской обл. (стоимость создания самого объекта превысит 1 млрд. долл.).
Таким образом, по состоянию на конец 2003 г.
- через полтора года после саммита в Канана-скисе - объемы средств, обещанных со стороны стран-участниц Глобального партнерства для реализации программы, составили сумму порядка 18,9 млрд. долл. - т.е. достаточно близко к задекларированному потолку в 20 млрд. долл. При этом доля европейских стран (без России) составляет почти 6 млрд. долл. На практике, однако, достигнутый прогресс представляется не столь существенным.
Примерно шестая часть заявленного европейского вклада образовалась за счет курсовой разницы между долларом и евро: курс последнего со времени саммита в Кананаскисе значительно вырос. Кроме того, сохраняется существенный разрыв между уровнем политических обещаний и реальным объемом заключенных
контрактов. В наибольшей степени это заметно в рамках содействия, оказываемого Евросоюзом. В 2003 г. Европейская комиссия затратила лишь 20 млн. евро на поддержку Международного научно-технического центра (МНТЦ) в Москве и 5 млн. - аналогичного Центра в Киеве. За тот же период Европейский совет выделил 15 млн. евро на выполнение четырех основных проектов: эксплуатация предприятия по уничтожению химоружия в Горном (Саратовская обл.), создание инфраструктуры вокруг аналогичного предприятия в Щучьем (Курганская обл.), совершенствование структуры управления в Российском агентстве по боеприпасам (ответственном за выполнение федеральной программы по ликвидации химического оружия), лицензирование объектов по утилизации плутония в РФ.
Таким образом, общая сумма содействия со стороны Евросоюза в рамках Глобального партнерства составляет 40 млн. евро ежегодно, при этом часть этих средств через научно-технические центры идет на финансирование проектов за пределами РФ. Если объемы ассигнований не будут увеличены, ЕС сумеет полностью реализовать обещанный пакет в течение 25, а не 10 лет. Перспективы существенного увеличения финансирования со стороны Евросоюза связываются лишь с периодом после 2006 г. - до этого срока бюджет ЕС жестко ограничен ранее принятым текущим трехлетним планом.
Из обещанных Францией 750 млн. евро в 2003-2004 гг. реально предполагается выделить только десятую часть - 75 млн. евро, при этом 40 млн. евро - на реализацию соглашения МНЕПР1 и 35 млн. - на выполнение двусторонних программ (в области утилизации атомных подводных лодок, в частности, на реабилитацию базы в Гремихе и концентрацию объектов хранения ядерных отходов). Следует, однако, отметить, что в случае с Францией выход на указанные объемы представляется большим успехом, поскольку ранее Париж ограничивался выделением на порядок меньших сумм, а политическое обязательство Франции о предоставлении 750 млн. евро было принято позднее, чем аналогичные решения других государств «восьмерки».
Совершенно очевидно, что из обещанных средств только часть дойдет до российских потребителей. В Великобритании, например, действует правило, согласно которому до 80% ассигнований должно выделяться британским подрядчикам. Многие программы содействия в рамках Глобального партнерства предполагают не выделение «живых» денег, а поставки оборудования, производимого в странах-донорах.
1 Соглашение О Многосторонней Ядерно-Экологической Программе в России.
Подобная ситуация снижает заинтересованность российской стороны и тормозит выполнение проектов сотрудничества. Так, в настоящее время Великобритания выделила 33 млн. фунтов на реализацию ряда проектов, связанных с ядерной безопасностью на Кольском полуострове. Кроме того, еще 11,5 млн. фунтов зарезервировано для выгрузки ядерных материалов с двух АПЛ. По объемам это сопоставимо с французским финансированием, которое только вступает в реальную фазу и не идет ни в какое сравнение с масштабом соглашений, заключенных в 2003 г. Россией с Германией и, особенно, Италией.
В ноябре 2003 г. Италия подписала с Россией два документа. В соответствии с первым из них, Рим выделит РФ 360 млн. евро на 10 лет с целью утилизации атомных подводных лодок и надводных кораблей с ядерными энергетическими установками. В рамках данного соглашения Италия обязалась оказывать содействие в обеспечении безопасной перевозки и складировании радиоактивных отходов, укреплении систем физической защиты ядерных объектов, реабилитации загрязненных объектов хранения. Другое соглашение предполагает выделение аналогичной суммы в течение пяти лет на уничтожение химического оружия. Оно направлено на оказание содействия РФ в выполнении обязательств по Конвенции по запрещению химоружия, в том числе посредством поставок оборудования по уничтожению этого вида ОМУ. Не исключено, что быстрый прогресс в достижении двух указанных межправительственных документов был связан с достигнутой ранее договоренностью о том, что до 90% предоставляемых Италией средств должно доходить до российских потребителей.
Как и Великобритания, в 90-е годы Германия также шла по пути поставок немецкого оборудования, предоставляя лишь незначительные субподряды российским организациям. Это негативно сказывалось на реализации двусторонних проектов. Однако после 1999 г. политика Берлина претерпела существенные изменения, в результате которых стали активнее привлекаться российские подрядчики. Такие изменения стали одним из факторов быстрого роста российско-германского взаимодействия в рассматриваемой области.
В настоящее время Германия является крупнейшим европейским донором России в рамках Глобального партнерства. В Берлине утверждают, что ФРГ уже определилась с тем, на какие цели будет направлено 800 млн. евро в рамках общего 1,5-миллиардного пакета. В октябре 2003 г. в Екатеринбурге было заключено российско-германское соглашение о выделении 300 млн. евро сроком на 6 лет на утилизацию АПЛ на северо-востоке России. Кроме того, в текущем году предполагается затратить 65 млн.
евро, в том числе, 40 млн. на уничтожение химоружия и обеспечение безопасности ядерных материалов, в частности, в НИИЯМ им. Бочвара и Курчатовском институте, и 25 млн. - на утилизацию АПЛ. Германия готова удвоить текущие ежегодные ассигнования - как в рамках екатеринбургского соглашения, так и согласно другому соглашению по Камбарке. Оно было подписано в июле 2003 г. и предполагает содействие в создании предприятия по уничтожению химического оружия кожно-нарывного действия в Камбарке (Удмуртия). Согласно данному соглашению предполагается выделить 140 млн. евро.
Несмотря на достижение ряда конкретных результатов, независимые наблюдатели указывают на неадекватность предпринимаемых усилий в сравнении с масштабом существующих проблем. В частности, осенью 2003 г. на это обратил внимание консорциум, состоящий из 20 ведущих институтов, базирующихся в 16 странах Европы, Азии и Северной Америки, и занимающийся вопросами укрепления Глобального партнерства. По его оценкам, до настоящего времени современные системы безопасности были установлены на объектах, где находится лишь 17 процентов российских запасов ядерных материалов. Чуть более 1% химического оружия было уничтожено. В принятом Консорциумом заявлении утверждается, что для улучшения сложившегося положения требуются более масштабные и энергичные усилия всех заинтересованных сторон.
Следует, однако, отметить, что содействие со стороны европейских стран представляет собой ценное дополнение американскому, хотя и носит менее масштабный характер. Американские программы жестко ограничены принятыми конгрессом условиями. Например, Соединенные Штаты не могут финансировать утилизацию многоцелевых АПЛ, поскольку их ликвидация не регулируется соглашениями по сокращению вооружений (эти документы касаются только стратегических подводных лодок-ракетоносцев). Вместе с тем, именно многоцелевые АПЛ составляют большинство выведенных из боевого состава российских АПЛ и потенциально представляют собой наибольшую экологическую опасность. Европейские страны не связаны подобными ограничениями; не случайно в последние годы именно с ними связываются надежды на разрешение этой сложнейшей разоруженческой проблемы.
Американцы также не могут оказывать содействие в создании инфраструктуры вокруг объектов по уничтожению химического оружия. Но подобная инфраструктура (дороги, энергоснабжение, водоочистка, жилье, медицинские учреждения и т.п.) необходима как для нормального функционирования самих объектов, так и для нейтрализации возможных про-
тестов со стороны местного населения, обеспокоенного строительством связанных с повышенной опасностью химических предприятий. В настоящее время положения о создании объектов инфраструктуры включаются в соглашения, заключаемые с европейскими государствами и Канадой.
Европейские страны в меньшей степени, нежели США, склонны увязывать содействие по Глобальному партнерству с выполнением условий политического характера. Например, в течение нескольких лет конгресс США замораживал ассигнования на нужды химического разоружения в России, увязывая их, в том числе, с такими прямо не связанными вопросами как соблюдение Конвенции по запрещению биологического оружия.
Как и другие доноры, европейские государства упоминают три основные проблемы при ведении с Россией переговоров по Глобальному партнерству - налогообложение, гражданская ответственность за нанесенный ущерб и доступ. Как правило, государства-доноры требуют полного освобождения от налогообложения своей деятельности по оказанию содействия российским программам по разоружению и нераспространению. Российское законодательство, в принципе, частично предусматривает такую возможность. Кроме того, соответствующие нормы могут быть приняты посредством ратификации соглашений российским Федеральным Собранием. Однако процесс ратификации является настолько сложным и длительным, что стороны хотели бы его избежать. А в действующем федеральном налоговом законодательстве присутствуют положения, не позволяющие донорам полностью избегать налогов и таможенных пошлин. Имеющиеся нормативные акты несовершенны и устанавливают весьма запутанную и длительную процедуру получения документов, необходимых для освобождения от части федеральных налогов и пошлин.
Другая проблема - доступ на объекты, где реализуются проекты Глобального партнерства. Естественно, доноры хотели бы располагать информацией, каким образом расходуются выделяемые ими суммы, в том числе и посредством посещения объектов сотрудничества. Однако многие из этих объектов являются секретными, и их посещение требует разрешения со стороны российских инстанций. Согласно существующей практике, для получения подобного разрешения (или отказа в нем) необходимо 45 дней, что представляется донорам чрезмерно длительным сроком. В июне 2003 г. в ходе саммита в Эвиане российская сторона обещала сократить период рассмотрения заявок до 30 дней. Это приветствовалось партнерами, но было воспринято ими лишь как частичное решение вопроса.
Проблема освобождения от гражданской ответственности встала весьма остро в последнее время, когда в сентябре 2003 г. из-за разногласий сторон не удалось продлить два важных российско-американских соглашения - по утилизации плутония и конверсии ядерных городов. Соединенные Штаты хотели, чтобы Россия взяла на себя всю ответственность за компенсацию любого ущерба, который мог бы возникнуть в результате реализации программ Глобального партнерства. Со своей стороны, Москва настаивала на ограниченной ответственности - поскольку ответственность безусловная могла бы спровоцировать злоупотребления со стороны иностранных подрядчиков. В рамках многостороннего соглашения МНЕПР европейские партнеры, в целом, восприняли идею об ограниченной ответственности, что и было зафиксировано в протоколе к этому документу, подписанному в сентябре 2003 г.. США отказались подписать протокол.
Обобщая, можно констатировать, что после саммита в Кананаскисе был достигнут определенный прогресс в расширении участия европейских стран в оказании содействия России. Однако трудности бюрократического характера, относительная неопытность ряда европейских партнеров в ведении переговоров и выполнении подписанных соглашений, наряду с объективными различиями в приоритетах и трудностями при ведении диалога с Россией, сделали этот прогресс недостаточным. Перспективы развития событий станут более очевидными в ближайшие два года, когда будут закладываться бюджетные приоритеты европейских институтов на 2006-2009 гг. В более широком плане, Глобальное партнерство будет представлять интерес для Европы при трех основных условиях. Во-первых, до тех пор, пока оно будет оставаться приоритетом для Вашингтона. Во-вторых, если ЕС по-прежнему будет претендовать на партнерство с Соединенными Штатами в осуществлении глобального лидерства. И, наконец, если Россия будет демонстрировать свою заинтересованность не только вер-бально, но и конкретными мерами, например, совершенствованием внутренней нормативно-правовой базы и большим пониманием интересов и озабоченностей партнеров.
♦ ♦ ♦
