CC BY
252
9.3. РАССМОТРЕНИЕ ПРОКУРАТУРОЙ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН КАК ОДНО ИЗ СРЕДСТВ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Джамбулатов С. И.
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Конституция РФ закрепляет обязанность государства и его органов создавать необходимые юридические и организационные условия для реализации прав и свобод человека и гражданина. Конституционные нормы определяют особое место человека в системе правовых отношений, выдвигают защиту его прав и свобод в качестве принципа, действующего в обществе и государстве. В этом случае на первый план в механизме правовой защиты выходит такое конституционное средство охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина как субъективное право «право на защиту».
Право на защиту в отраслевых науках и общей теории права трактуется не однозначно. Несмотря на единство ученых в оценке содержания этого права, существует две точки зрения на природу его материально-правового существования. Сторонник первой точки зрения В. П. Грибанов считал, что право на защиту в его материально-правовом смысле есть одно из правомочий субъективного права, которое представляет собой возможность применения в отношении правонарушителя мер принудительного воздействия1.
Однако такое понимание права на защиту разделяется не всеми правоведами. Представитель второй точки зрения О. В. Иванов считает, что право на защиту не есть свойство самого субъективного права, а есть самостоятельное право, хотя и тесно связанное с субъективным правом2. Многие ученые на этот счет еще более категоричны. Они считают, что право на защиту является самостоятельным, универсальным конституционным правом человека3.
Разделяя вторую точку зрения, можно утверждать, что продолжение спора относительного того самостоятельно ли право на защиту или оно есть правомочие субъективного права в условиях новой правовой формации созданной в России, является неактуальным и бессодержательным. Право человека на защиту установлено Конституцией РФ (ст.45-48), многими федеральными законами РФ и международно-правовыми актами и существует объективно, т.е. независимо от того, нуждается ли в нем человек или нет. А нужда в нем возникает тогда, считает Н. В. Витрук, когда имеет место:
1 Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав. Изд. 2-е, стереотип. - М.: «Статут», 2001. С.155.
2 Иванов О. В. Права граждан при рассмотрении гражданских дел. М., 1970. С. 47-48.
3 Елисейкин П. Ф. Защита субъективных прав и охраняемых законом интересов как научная проблема советского правоведения // Проблема защиты субъективных прав и советское гражданское судопроизводство. Вып. 1. Ярославль, 1976. С. 4.
1) неисполнение юридической обязанности как коррелята прав и свободы;
2) злоупотребление правом, препятствующее осуществлению прав или свободы;
3) спор о наличии самого права или свободы4.
Представляется, что приведенный перечень оснований возникновения необходимости права на защиту не является исчерпывающим. Его следует дополнить таким основанием как прямое нарушение (лишение) любого из прав человека5.
В то же время, говоря о защите прав человека, ученые ведут речь о защите конкретных, единичных притязаний, но при этом конечной целью и итогом защиты предполагают защищенность притязаний человека в их совокупности. Вместе с тем защита единичных прав не означает защищенности правомерных притязаний личности в целом6.
Можно согласиться с теми авторами, которые придерживаются точки зрения, что человек притязает не на защиту единичных прав, свобод, интересов, а на защищенность основополагающих условий, которые он рассматривает как залог своего достойного существования, а потому рассчитывает на защиту одновременно всех тех притязаний, которые есть «устремления людей к незыблемости и сохранности наиболее важных для достойного образа их жизни и вытекающих из природных, духовных и интеллектуальных свойств человека потребностей»7.
Содержание права на защиту определяется требованием управомоченного лица к правонарушителю, а равно его требование к юрисдикционному органу. Содержание права включает в себя два вида возможностей: материально-правовые и процессуальные8.
Конституционной формой защиты прав и свобод человека и гражданина, одной из организационно-правовых гарантий является право на подачу обращения.
Конституция РФ 1993 года наряду с другими правами и свободами закрепила право человека на обращение в юрисдикционные, государственные органы и органы местного самоуправления9. Закрепление этого права человека на уровне Конституции явилось важным шагом в направлении развития института защиты конституционных прав человека. Конституционная норма послужила импульсом для выработки предложений о необходимости четкого законодательного регулирования отношений, связанных с рассмотрением обращений управомоченного лица в юрисдикционные и иные органы.
Речь идет о конкретном повороте к обеспечению реальных гарантий прав человека, создании механизма, позволяющего человеку незамедлительно и эффективно защищать свои права человека, а также активно участвовать в рассмотрении решений, касающихся его прав и свобод. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. При этом необходимо помнить, что
4 Витрук Н. В. Реализация прав граждан в условиях развитого социализма. С. 99-101.
5 Иванов О. В. Указ. раб., С. 45-47.
6 Казаков В. Л. Право человека как объект защиты в правовом государстве // История государства и права. 2007. №14. С. 6
7 Папичев Н. В. Защита прав человека и проблема метода правового регулирования: дис. ... к.ю.н. Волгоград, 2002. С. 30.
8 Дюрягин И. Я. Гражданин и закон. М., 1989. С. 57.
9 Впервые в нашей стране конституционное право на пода-
чу жалоб, заявлений и предложений было закреплено Кон-
ституцией СССР 1977.
осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.
Обращения граждан выполняют сразу несколько функций. Во-первых, они являются одной из форм участия граждан в управлении делами государства; во-вторых, это один из способов восстановления нарушенного права; в-третьих, это один из источников информации для органов государственной власти и местного самоуправления; в-четвертых, обращение можно рассматривать как один из способов устранения нарушений законности и предотвращения право-нарушений10. Таким образом, каждое удовлетворенное обращение гражданина - это не просто защита его нарушенного права и законного интереса, но одновременно и исправление недостатков, пресечение нарушений, а значит, это реальный факт учета мнения конкретного гражданина, его участи в управлении делами региона, муниципального образования11.
Особую актуальность обращений, связанных с реализацией конституционного права человека на обращение в условиях изменения законодательства, форм собственности, формирования новой российской государственности играет право на обжалование в юрисдикционные органы действий и решений, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Именно сейчас человек нуждается во всемерном совершенствовании механизмов защиты своих прав и свобод, выработке новых конституционных средств охраны и защиты.
Рассматривая ранее сказанное нельзя не обратить внимание на то, что право на обращение представляет собой более широкое понятие, так как под обращением понимаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления12.
В рамках данной статьи представляет интерес обращение управомоченного лица, в виде жалобы, заявления в прокуратуру, т.е. применение, так называемого административного порядка защиты прав. При этом под жалобой понимается просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц, а под заявлением - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц13.
Количество обращений граждан в прокуратуру в десятки раз превышает количество аналогичных обра-
10 Головацкая М. В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан // - М.: Юрист. 2007. № 5. С. 11.
11 Нудненко Л. А., Хаманева Н. Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. № 3. С. 5.
12 Подп. 1 ст.4 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Рф. 2006. № 19. Ст. 2060.
13 Подп. 3, 4 ст.4 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
щений за судебной защитой. Подобная ситуация объясняется не только консервативностью поведения граждан, но в большей степени - доступностью и оперативностью, по сравнению с судом, прокуратуры. Для обращения в ее органы не требуется соблюдения каких-либо специальных процедур, денежных затрат. Рассмотрение обращений осуществляется в жестко регламентированные сроки. В условиях господства рыночных отношений, когда деятельность российской адвокатуры во многом подчинена коммерческим интересам, правозащитная роль прокуратуры очевидна14.
Поэтому все попытки в дальнейшем лимитировать поле деятельности прокурорского надзора путем урезания полномочий и установления пределов деятельности этого столь специфичного института государственной власти являются, - по меньшей мере - не продуманными. Вместе с тем следует отметить, соглашаясь с мнением ряда авторов, что суд и прокуратура, опираясь на закон, должны взаимно дополнять друг друга, тем самым, усиливая механизм защиты прав и свобод человека и гражданина15.
Органы прокуратуры используют все необходимые меры прокурорского воздействия для защиты прав и свобод человека и гражданина независимо от того, как раньше решался в законодательстве вопрос о приоритетности обращения граждан с жалобами в судебные или прокурорские органы. В первоначальной редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. было указано, что к ее полномочиям относится рассмотрение только тех заявлений и жалоб, содержащих сведения о нарушениях закона, которые не подведомственны суду.
Это, конечно, ограничивало прокурорские полномочия в области защиты прав и свобод граждан, которые вынуждены были обращаться в прокуратуру как бы по остаточному принципу, т. е. когда их интересы не могли быть защищены в судебном порядке. Но, как подчеркивают сами работники прокуратуры, несмотря на указанное ограничение, они выступали в защиту прав и свобод человека и тогда, когда граждане имели право обращаться в суд. И число случаев восстановления прав граждан после вмешательства прокуратуры превышало число случаев, когда интересы их защищались судебными решениями16.
В ныне действующей редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» содержится указание о рассмотрении органами прокуратуры заявлений и жалоб о нарушении закона без каких-либо ограничений, т. е. по вопросам, по которым граждане вправе обратиться в суд17. Причем специально оговорено, что решение, принятое прокурором, не препятствует обра-
14 Крутиков М. Общий надзор и правосудие // Законность. 2005. № 8. С. 7-8.
15 Бабенко С. В. Деятельность прокуратуры в обеспечении прав и свобод личности // Российская юстиция. 2007. № 9. С. 50.
16 Фролов А. В., Петин Б. И., Розенфельд В. Г., Минакова С. П. Проблемы законодательного разграничения полномочий судов и прокурорских органов в процессе реализации концепций судебной реформы // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. научных трудов. Вып. 5. Воронеж, 1996. С. 161
17 Ст. 10 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. 24.07.2007 № 214-ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; Российская газета. 2005. 9 ноября; 2007. 8 июня; 2007 1 августа.
щению лица за защитой своих прав в суд. Это означает, что прокурор вправе и обязан принять и рассмотреть каждое заявление, а граждане по собственному усмотрению могут использовать право на обращение в суд или прокуратуру.
Говоря об эффективности правозащитной деятельности по соблюдению прав и свобод человека, необходимо заметить, что суд в силу самих принципов судопроизводства ограничен в своих возможностях в этом отношении. Если рассматривать основополагающие принципы судопроизводства, то окажется, что краеугольным камнем судебного механизма является передаточный эффект искового заявления18.
Суд может начать процесс лишь при наличии заявления стороны в споре, а пределы его разбирательства и вмешательства ограничены предметом иска. Стало быть, в деятельности суда нет того конструктивного компонента, каким располагает прокурор - инициативности. Прокурор не связан предметом жалобы. В случае установления при проверке нарушений законов, не указанных в жалобе, прокурор обязан принять все меры к их устранению. Инициативный характер прокурорского надзора состоит и в том, что прокурор обязан пресечь правонарушение и при отсутствии жалобы в тех случаях, когда оно затрагивает интересы государства и права граждан.
Порядок рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры регламентируется Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»19 и Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генпрокуратуры от 26.12.2006 № 12й20.
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает, что обращение гражданина в прокуратуру за защитой нарушенных прав может быть как в письменной, так и в устной форме (при личном приеме). При этом письменная жалоба должна содержать: указание либо наименования государственного органа или органа местного самоуправления, в которые гражданин направляет письменное обращение, либо фамилии, имени, отчества соответствующего должностного лица, либо должности соответствующего лица, а также своих фамилии, имени, отчества (последнее - при наличии), почтового адреса, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, также должна быть суть жалобы; гражданин ставит личную подпись и дату (ст. 7 Закона, п. 2.9 Приказа Генеральной прокуроры РФ от 26 декабря 2006 г. № 120).
Принятый во исполнение указанного Закона об обращениях, Приказ Генеральной прокуроры РФ от 26 декабря 2006 г. № 120 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема
18 Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 439.
19 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
20 Приказ Генеральной прокуроры РФ от 26 декабря 2006 г.
(ред. от 23.04.2007) № 120 «О введении в действие Инструк-
ции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в
органах прокуратуры Российской Федерации» // Законность.
2007. № 3
граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»21 в отличие от ранее действовавшего аналогичного приказа от 15.01.2003 № 3, предусматривает две группы обращений граждан: индивидуальные, под которыми понимаются обращения, поданные самим гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина представителем общественной организации, трудового коллектива, и коллективные. Данным Приказом также впервые предусмотрено право заявителя на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) органов прокуратуры или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда22.
Имеются и отличия в отношении возможности выполнения по жалобе того или иного решения, в частности Приказ от 26.12.2006 №120 среди таких возможных решений предусматривает: принятие к производству; прекращение производства; передача на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; направление в другие органы; приобщение к ранее поступившей жалобе. Как видно из данного перечня в компетенцию органов прокуратуры теперь вменено и прекращение производства по поданной жалобе, чего в ранее действовавшем Приказе от 15.01.2003 № 3 не было. Помимо этого: увеличен срок направления жалоб по принадлежности и передача жалоб соответствующему прокурору с 5 дней, предусмотренных Приказом от 15.01.2003 № 3 до 7 дней, установленных Приказом от 26.12.2006 № 120.
Сохранился запрет на направление заявлений, жалоб, запросов (обращений) прокурорам, не имеющим полномочий на их разрешение, или прокурорам, которые ранее принимали по поставленным в обращениях вопросам оспариваемые решения, а также прокурорам, действия которых обжалуются, а также запрет на разрешение обращений по заключениям нижестоящих прокуроров, чьи действия обжалуются (п. 4.5 Приказа от 26.12.2006 № 120).
Письменное обращение, поступившее в прокуратуру в соответствии с ее компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, а не требующее дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней.
В исключительных случаях, уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.
Применение данного порядка защиты прав граждан достаточно распространенное явление.
Так, Георгиевской межрайонной прокуратурой Ставропольского края, в связи с поступившим обращением жительницы района гр-ки С., проведена проверка соблюдения филиалом ООО «Ставропольрегионгаз» в Георгиевском районе законодательства, регулирующего порядок предоставления услуги газоснабжения гражданам - потребителям, использующим газ для бытового потребления.
В ходе проверки было установлено, что по адресу проживания заявительницы, зарегистрирован и проживает ее внук, который
21 Законность. 2007. № 3.
22 Приказ Генеральной прокуроры РФ от 26 декабря 2006 г. (ред. от 23.04.2007) № 120 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // Законность. 2007. № 3.
является ребенком - инвалидом. В соответствии с этим она имеет право на льготу предусмотренную для категории семей, имеющих детей инвалидов.
Однако в нарушение Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», филиалом ООО «Ставропольрегионгаз» в Георгиевском районе с июня 2006 года по декабрь 2007 года начисление оплаты потребленного газа гр-ки С. производилось без учета имеющейся льготы.
По результатам выявленных нарушений, межрайонным прокурором директору филиала ООО «Ставропольрегионгаз» в Георгиевском районе внесено представление об устранении нарушений законодательства, регулирующего порядок представления льгот инвалидам при оплате коммунальных услуг, с требованием произведения перерасчета задолженности потребленного газа с учетом имеющейся льготы.
Представление рассмотрено и удовлетворено. Гр-ке С. произведен перерасчет оплаты потребленного газа с учетом льготы23.
Другой пример, в прокуратуру Северского района Краснодарского края обратилась местная жительница с жалобой на необоснованный отказ в начислении ежемесячного пособия по уходу за ребенком. При проверке обращения было установлено, что причиной отказа в начислении пособия явился факт предоставления женщиной в Управление социальной защиты населения паспорта гражданина СССР образца 1974 года, принадлежащего ее супругу, и отсутствие акта обследования семьи, подтверждающего, что один из родителей не работает и трудовой книжки не имеет.
Вместе с тем, согласно федеральному законодательству, отказ в начислении и выплате пособия на ребенка до достижения им возраста полутора лет по указанным выше основаниям является незаконным. В связи с этим прокурором Северского района руководителю УСЗН Департамента социальной защиты населения Краснодарского края в Северском районе было внесено представление об устранении нарушений закона. В связи с допущенными нарушениями специалист отдела назначения и выплаты социальных пособий, субсидий и компенсаций привлечена к дисциплинарной ответственности24.
Еще пример. Прокуратурой г. Черкесска проведена проверка по коллективному обращению учителей МОУ СОШ № 13 о невыплате заработной платы за ноябрь 2007 г., переносе даты выплаты зарплаты и аванса.
В ходе проверки установлено, что коллективный договор, представленный в прокуратуру, заключен между работодате-
лем и работниками СОШ № 13 на 2006-2009 гг. В данном договоре не содержатся положения о сроках выплаты заработной платы и аванса. Коллективный договор является правовым актом, регулирующим социально-трудовые и иные аналогичные отношения в организации. Предметом договора являются преимущественно дополнительные по сравнению с законодательством Российской Федерации положения об условиях труда и его оплаты, социальном и жилищнобытовом обслуживании работников организации, гарантии и льготы, предоставляемые работодателем. Трудовые договоры с работниками - учителями школы также не содержат сроков выплаты зарплаты.
Нарушение указанных норм закона привело к нарушению прав учителей на своевременное получение заработной платы и аванса, а также их обоснованное обращение в органы прокуратуры. Данные нарушения стали возможными в связи с несоответствующим закону выполнением своих обязанностей руководством школы и профсоюзным комитетом.
Руководителю СОШ № 13 внесено представление об устранении нарушении закона и привлечении лиц, допустивших данные нарушения к ответственности25.
При осуществлении надзорных полномочий прокурорами Кабардино-Балкарской республики в 2007 году вскрыто свыше 20800 нарушений закона. Для их устранения принесено около 3 тысяч протестов, внесено более 3100 представлений, по результатам которых 495 лиц привлечено к дисциплинарной ответственности. Более 1400 должностных лиц предостережены, что явилось эффективной формой предупреждения возможного нарушения закона. Предъявлено в суд 2740 исков на сумму свыше 118 млн. руб.26
И это лишь единичные примеры вопросов, рассматриваемых органами прокуратуры в связи с обращениями граждан и в порядке осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, которые подтверждают, что прокуратура продолжает оставаться эффективным механизмом защиты конституционных прав граждан в современных условиях.
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
23 http://www.proksk.ru/
24 http://www.prokuratura-krasnodar.ru/
25 http://www.prokkchr.cherkessk.ru/
26 http://www.prokuror-kbr.ru/
