CC BY
136
проблемы правозащитной деятельности прокуратуры в российском арбитражном судопроизводстве
Рассматривается один из наименее изученных вопросов прокурорско-следственной практики — полномочия прокурора в арбитражном судопроизводстве. Особое внимание уделяется характеристике нормативных правовых актов, регулирующих указанный аспект деятельности прокурора.
Ключевые слова: полномочия прокурора, арбитражное судопроизводство, деятельность прокурора в арбитражном процессе, защита публичных интересов, охрана государственных или общественных интересов.
Участие прокурора в арбитражном процессе — относительно новое направление работы, обязанное своим появлением созданию системы специализированных судов по разрешению экономических споров1.
Правовую основу участия прокурора в арбитражном процессе составляют Конституция РФ, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации»2, Арбитражный процессуальный кодекс РФ3, Кодекс РФ об административных правонарушениях4, другие федеральные законы, приказы Генерального прокурора РФ, иные нормативные правовые акты.
Вместе с тем правоприменительная практика постоянно порождает новые вопросы, которые далеко не всегда и не везде получают однозначное разрешение. В этой связи большое значение для понимания процессуального закона имеют постановления Конституционного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, а также постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, принятые по конкретным арбитражным делам.
Участие органов прокуратуры в арбитражном судопроизводстве регламентируется Арбитражным процессуальным кодексом РФ (далее — АПК РФ), который введен в действие с 1 сентября 2002 г., за исключением гл. 36 «Производство по пересмотру судебных актов в порядке надзора», вступившей в силу с 1 января 2003 г. В Кодексе сохранены многие положения АПК РФ 1995 г., в то же время введены новые институты и отдельные нормы, направленные на совершенствование порядка судопроизводства в арбитражных судах, обеспечение гарантий реализации прав участников арбитражного процесса, доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. На современном этапе, в условиях становления новых экономических отношений в России, реализация этих конституционных гарантий объективно предполагает необходимость использования в полной мере имеющихся механизмов защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, в том числе и потенциала прокуратуры.
Необходимо отметить, что новый Кодекс существенно изменил правовой статус прокурора в арбитражном процессе, сохранив за ним право обращения в суд только в защиту интересов, которые четко определены законом. Если обратиться к АПК РФ 1995 г., то с определенностью можно сказать, что он наделял прокурора более широкими полномочиями и самостоятельным процессуальным статусом.
В отличие от прежнего АПК РФ, в соответствии с которым прокурор сам оценивал конкретную ситуацию на предмет наличия необходимости защиты государственного и
общественного интересов (ст. 41), новый АПК РФ исчерпывающим образом определяет круг дел, по которым прокурор вправе участвовать в арбитражном процессе.
В настоящее время полномочия по участию в арбитражном процессе прокуроры реализуют путем предъявления в арбитражные суды исков (заявлений), указанных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ. То есть прокурор вправе обратиться в суд:
1) с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
2) с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований;
3) с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований5.
Только по этой категории дел прокурор вправе участвовать и в контрольных стадиях арбитражного судопроизводства.
Указанный в ч. 1 ст. 52 АПК РФ перечень исков и заявлений расширительному толкованию не подлежит.
В соответствии с ч. 5 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе вступать в дела, указанные в ч. 1 ст. 52 АПК РФ и возбужденные по искам (заявлениям) иных лиц, на любой стадии арбитражного процесса (при рассмотрении дела судами первой, апелляционной и кассационной инстанций). Вступление прокурора в процесс, инициированный иными лицами, имеет целью обеспечение законности.
В условиях многообразия и сложности хозяйственных отношений между различными предприятиями и организациями, отказа от административно-командных методов управления экономикой и перехода к рыночной экономике, от централизованного планового распределения производимой продукции и централизованно регулируемых цен арбитражный суд становится основным гарантом утверждения законности в сфере хозяйственных отношений.
В свою очередь, результаты работы органов прокуратуры по использованию полномочий в арбитражном процессе свидетельствуют о ее важной роли в защите государственных и общественных интересов, в укреплении законности и предупреждении правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с нормами АПК РФ деятельность прокурора в арбитражном процессе не наделяет его никакими дополнительными полномочиями и преимуществами перед другими участвующими в деле лицами. Такой подход согласуется с конституционным принципом равенства прав участников арбитражного процесса. Данное положение
не препятствует достижению поставленных перед органами прокуратуры целей и задач, в том числе и в сфере арбитражного судопроизводства, в реализации закрепленных в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» прав прокуроров обращаться с заявлениями (исками) в суд, обжаловать в апелляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные акты по делам, в рассмотрении которых прокурор принимал участие.
Выделение деятельности органов прокуратуры по участию в арбитражном процессе как одного из наиболее важных и самостоятельных ее направлений на современном этапе обусловлено объективными предпосылками, включающими в себя:
1) общественные (государственные) потребности в таком виде прокурорской деятельности, каковым является участие в арбитражном судопроизводстве;
2) правовую природу прокурорской деятельности как целостной системы, подчиненной внутренним закономерностям, заключающимся во взаимодействии, взаимообусловленности, взаимодополнении и преемственности составляющих ее основных направлений;
3) формально-юридические основания в виде закрепленных в федеральном законодательстве норм, предусматривающих право прокуроров на участие в рассмотрении дел арбитражными судами, а также формы такого участия и полномочия, которыми наделяются прокуроры в данной сфере6.
Обращение прокурора в арбитражный суд является важным прокурорским полномочием, направленным на реальное устранение выявленных нарушений закона, в том числе касающихся прав и законных интересов граждан.
Следует отметить, что деятельность органов прокуратуры по защите государственных интересов в арбитражном судопроизводстве в меньшей степени связана со стремлением к достижению определенных материально-правовых последствий разрешения спора, чем деятельность иных лиц, участвующих в деле. Для прокурора особое значение имеет процессуальная сторона данного вопроса: осуществление правосудия в полном соответствии с законом и восстановление нарушенных прав граждан.
На практике обращение прокурора с иском (заявлением) в арбитражный суд является составной частью общей деятельности прокуратуры, нередко завершающей этап надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, то есть является этапом принятия мер к устранению обнаруженных нарушений законности.
Говоря о взаимосвязи работы прокурора по участию в арбитражном судопроизводстве с другими видами и направлениями его деятельности, следует отметить ее двусторонний характер. С одной стороны, обращение прокурора в арбитражный суд чаще всего выступает в качестве естественного продолжения и завершения работы по выявлению и устранению нарушений законности, проводимой вне сферы, относящейся к арбитражному судопроизводству. С другой стороны, процессуальные результаты участия прокурора в рассмотрении арбитражных дел, полученная им при этом информация могут служить исходной базой, первичным импульсом для реализации надзорных полномочий7. Иначе говоря, эффективность участия прокурора в арбитражном судопроизводстве может быть достигнута только тогда, когда эта работа будет строиться на основе тесного взаимодействия с другими видами и направлениями прокурорской деятельности. При этом вмешательство прокурора в арбитражный процесс необходимо в том случае, когда правонарушение затрагивает публичные интересы и выходит за рамки отдельного контролирующего органа, либо когда данный орган государственной власти уклоняется от возложенной на него обязанности по обращению в арбитражный суд.
При подготовке любого иска в арбитражный суд прокурор выявляет наличие нарушений государственных интересов. Прокурор обращается в суд только в случае нарушения закона, ущемляющего государственные интересы, права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, а также при невозможности устранить это нарушение другими (неисковыми) средствами.
Арбитражный процессуальный кодекс РФ направляет активность прокуратуры в определенные сферы общественной жизни, в которых, очевидно, имеется большая публичная заинтересованность. Четкое законодательное определение сфер повышенной общественной значимости должно ориентировать прокурора на максимально эффективное использование полномочий по обращению с исками в арбитражные суды для защиты публичных интересов.
Вместе с тем нельзя согласиться с указанным перечнем дел, по которым прокурор, в соответствии с законом, вправе обратиться в арбитражный суд. Представляется, что публичный интерес присутствует и в неохваченных АПК РФ случаях. Учитывая сложившиеся правовые реалии, он должен оставаться открытым, позволяющим прокурору эффективно обеспечивать защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Кроме того, как видится, процессуальные полномочия прокурора в арбитражном процессе, определенные действующим АПК РФ, не вполне адекватны той роли, которую он должен выполнять в рамках обеспечения законности, а также конституционной гарантии каждому на судебную защиту его прав и свобод.
Как отмечает А. А. Власов, в соответствии с принципом диспозитивности инициатива в возбуждении арбитражного судопроизводства должна принадлежать лицу, заинтересованному в защите своих прав, свобод и интересов. Закон допускает исключение из этого правила лишь в случаях необходимости защиты публичных интересов, охраны государственных или общественных интересов. Только в этих случаях инициатива в возникновении процесса может принадлежать прокурору, государственным органам, органам местного самоуправления и иным органам. Однако при подаче названными субъектами заявления в защиту прав конкретных лиц те привлекаются к участию в деле в качестве истца8.
В этой связи уместно привести определение Конституционного Суда РФ от 18 ноября 2004 г. № 367-О, в котором отмечено, что Конституция РФ, гарантируя каждому право на государственную защиту его прав и свобод, непосредственно не устанавливает какой-либо определенный порядок осуществления судебной проверки ненормативных актов, решений и действий (бездействия) соответствующих органов и лиц. Конституционное право на судебную защиту не предполагает возможности для гражданина по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного оспаривания, они определяются, исходя из Конституции РФ, федеральными законами9.
С подобной правовой позицией Конституционного Суда РФ следует согласиться. Действительно, органы представительной (законодательной) власти Российской Федерации и ее субъектов призваны нормативно регулировать отношения, связанные с признанием, обеспечением и защитой прав и свобод российских граждан. На это направлено и отраслевое (текущее) законодательство. Однако оно должно не ограничивать, а конкретизировать конституционные (основные) права и свободы граждан, развивать их, обогащать содержание их правового статуса, создавать юридические механизмы обеспечения их реального осуществления, восстановления прав и свобод в случаях их нарушений, устранения препятствий в их реализации.
Поэтому трудно понять логику законодателя, определившего в ч. 1 ст. 52 АПК РФ ограниченный круг дел, инициатором которых может выступать прокуратура. Только по этой категории дел прокурор может вступить в начавшийся процесс и, самое главное, только по этим делам он вправе обжаловать неправосудные решения. Подобная норма процессуального закона, как представляется, является не вполне оправданной с точки зрения обеспечения конституционных гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ст. 45 Конституции РФ), а также судебной защиты прав и свобод каждого (ст. 46 Конституции РФ).
Акционерное общество, товарищество и общество с ограниченной ответственностью по своей сути являются объединениями - юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ), и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2. ст. 35 Конституции РФ)10.
Можно согласиться с тем, что сегодня в арбитражном процессе более последовательно реализуется принцип диспозитивности, выражающийся в большей самостоятельности организаций, предприятий, индивидуальных предпринимателей в сфере защиты своих нарушенных прав. Однако, учитывая, что основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации, а вся ее деятельность подчинена защите прав и свобод человека и гражданина, прокурор, как представляется, должен быть наделен правом самостоятельного принятия решения о необходимости участия в рассмотрении дела арбитражным судом, а также правом обжалования неправосудных решений и участия в контрольных стадиях арбитражного судопроизводства.
К сожалению, сегодня рассмотрение прокурорами значительного числа жалоб и иных обращений о нарушении прав и свобод, требующих обжалования неправосудных арбитражных решений, завершается только разъяснением пострадавшим порядка защиты их прав.
Мы разделяем точку зрения В. В. Лазарева о том, что гражданин вправе обращаться во все те государственные органы и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит защита прав и свобод человека и гражданина, с требованием защитить свои права и свободы11.
Думается, что гарантирование судебной защиты прав и свобод человека и гражданина должно выражаться не только в установлении системы судов в Российской Федерации и четком определении их компетенции, но и в обеспечении каждому реальной возможности обращения в суд за защитой своих прав и свобод и обжалования судебных решений через органы прокуратуры.
В указанном определении Конституционный Суд РФ отметил, что ч. 1 ст. 52 АПК РФ, содержащая перечень дел, по которым прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, сама по себе не исключает возможности реализации гражданами и их объединениями конституционного права на защиту прав и свобод путем самостоятельного обращения в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя.
В связи с вышеуказанным следует сделать однозначный вывод о том, что законодательное расширение прав прокурора по участию в арбитражном процессе в целях
защиты прав и свобод человека и гражданина представляет собой лишь реальную гарантию судебной защиты каждого.
Примечания
1 См.: Прокурорский надзор: Учеб. / Под ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2005. С. 335.
2 Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ // Рос. газ. 1995. 16 мая.
3 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // Рос. газ. 2002. 27 июля.
4 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Рос. газ. 2001. 31 дек.
5 См.: Приказ Генерального прокурора РФ «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве» от 5 июня 2003 г. № 20 // Вестн. Высш. Арбитраж. Суда РФ. 2003. № 10.
6 См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб. / Под ред. А. А. Чувилева. М., 1999. С. 273-274.
7 См.: Ковалев А. А. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 13-14.
8 См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Г. А. Жилина. М., 2004.
9 Определение Конституционного Суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Владимир и Ольга» на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 52 и частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» от 18 ноября 2004 г. № 367-О / Справ. правовая система « КонсультантПлюс».
10 Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах» от 24 октября 1996 г. № 17-П // Рос. газ. 1996. 6 нояб.
11 См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. В. Лазарева. М., 2004.
