CC BY
64
Проблемы социологического обеспечения реализации целей административной реформы в России
Д.Б. Икрамов, канд. социол. наук Центр стратегических исследований гражданской защиты МЧС России
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р (с учетом изменений, внесенных распоряжением от 9 февраля 2008 г. № 157-р) была одобрена и рекомендована органам исполнительной власти, в том числе органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах. Данный документ явился результатом комплексного анализа реформы 2003 - 2005 годов и тех социально-экономических и политических процессов, которые сформировались как вследствие нее, так и вопреки ей.
В послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации на 2003 год основным препятствием на пути экономических реформ была названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Поэтому основной стратегический курс уже предстоящей реформы определен в направлении повышения эффективности государственного управления посредством кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации. Следует согласиться и сделать акцент на том, что именно деятельностный подход должен стать определяющим в формировании механизма контроля и оценки эффективности проведения административной реформы.
Российский опыт последних 10 лет показывает: чтобы достичь целей государственной политики, недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать план действий. Необходимо организовать выполнение этих планов, постоянный контроль за их реализацией, а при необходимости - корректировку.1 В Концепции провозглашался один из главных принципов государственного управления - управление по результатам. В процессе анализа хода реализации предыдущих реформ был выявлен ряд серьезных проблем, препятствующих формированию системы управления, ориентированного на результат:
отсутствие методик расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти;
не созданы системы сбора и обработки информации, необходимых для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности, и система мониторинга их достижения;
не эффективна существующая система обратной связи с пользователями государственных услуг и др.
Практически весь декларируемый комплекс проблем заставляет согласиться с главным выводом - интегрированный показатель эффективности государственной власти в будущем должен основываться на оценке социальной эффективности планируемых и реализуемых органами государственной власти мероприятий. Такой подход значительно сужает круг поиска методологических и методических основ построения системы мониторинга по направлениям административной реформы, сосредотачивая его в области социальных наук и, в первую очередь, на социологии. На самом деле, историческая миссия социологии как управленческой науки и состоит в решении этой самой задачи.
Можно по-разному оценивать заслуги современной российской социологии перед обществом и перечислять причины, по которым социология не заняла должного места в строительстве современной системы государственного управления Российской Федерации, но очевидно главное - вышеуказанные проблемы составляют основу предметной области социологии управления и экономической социологии, а, следовательно, должны быть включены в приоритетные направления государственного заказа на целевые социально-
1 Собрание законодательства Российской Федерации №46 (официальное издание). Ст. 4720.
экономические исследования. Мобилизация социологической науки на решение общественно значимых и государственно важных задач должна заключаться, прежде всего, в ее собственной реформе. Следует отметить закономерность развития российской социологической науки в соответствии с тем рыночным спросом, который установился в России. Активным спросом пользуются два условных направления прикладных социологических исследований - это социологическое сопровождение маркетинговых исследований, в том числе и политических, а точнее «предвыборных», и собственно социологические опросы, проводимые в интересах изучения общественного мнения по оценке различных социально значимых событий. Изучение общественного мнения в современной России должно являться важнейшим элементом системы государственного управления, механизмом обеспечения обратной связи с различными категориями российской общественности, выступающими в роли пользователей государственных услуг. Однако все больше проводимых опросов среди населения не имеют под собой научно-методической почвы и, тем не менее, претендуют на статус социологического опроса. Данная ситуация породила тенденцию снижения доверия к результатам таких исследований не только у населения, но и у власти. Результаты социологических опросов, к сожалению, все больше рассматриваются лишь как инструмент влияния на само общественное мнение. Что же касается фундаментальных социологических исследований, то значительная их часть опирается не на эмпирический анализ, а ограничивается размышлениями в духе «философствующей социологии». Конечно же, не стоит бросаться из крайности в крайность и становиться в позицию «крайнего эмпиризма», так как развитие науки возможно лишь при наличии динамичного замкнутого цикла теории и практики, а разрыв такой связи приводит к дискредитации самого замысла, идеи возникновения социологии, ее общественной миссии.
В аспекте продолжения административной реформы актуальность создания государственной социологической службы бесспорна, но проблема состоит, прежде всего, в кадровом обеспечении этой структуры. В настоящее время в России имеется огромное количество дипломированных социологов и лишь десятую часть из них можно отнести к практикующим, в том числе это относится и к преподавательскому составу высших учебных заведений. Выпускник-социолог российского ВУЗа в целом может быть охарактеризован как специалист в области истории развития социологической науки с элементами знания организации полевых исследований. Конечно, это касается не всех ВУЗов, но проблема целевой доподго-товки этих «специалистов» остается очевидной.
Еще одно поле применения социологической практики обуславливается тем, что важной составляющей деятельности по оптимизации функций органов исполнительной власти является совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности. Один из практических шагов к совершенствованию этой системы авторы Концепции видели в разграничении функций по контролю и надзору, унифицировании в этой части терминологии законодательных и других нормативных актов2. Основная идея данного решения заключалась в обеспечении перераспределения этих функций между органами государственной власти и субъектами рынка, аккредитованными теми самыми органами на осуществление контрольных и экспертных функций. По сути, такое решение выглядит, как попытка чиновничьего аппарата взять реванш за ограничения заниматься предпринимательской деятельностью, который выражается в наделении властью «нужных» или «своих» предпринимателей. При отсутствии эффективных механизмов социального контроля эта картина обречена стать явью. Авторы Концепции предлагали один из таких механизмов - широкое применение аутсорсинга. На сегодняшний день этот механизм, работающий по принципу заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе, себя не оправдал. Весь его справедливый замысел был сведен на нет системой «откатов», а поправки в нормативноправовую базу, регулирующую этот процесс, не только не обеспечили прозрачности конкур-
2 Собрание законодательства Российской Федерации №46 (официальное издание). Ст. 4720.
са, но и настолько усложнили процедуру его проведения, что потребуется вводить отдельные структурные подразделения в бюрократический аппарат для обеспечения их реализации.
Ни в коем случае не следует отметать саму идею аутсорсинга. Он бесспорно необходим, но реализация его стратегической задачи может быть достигнута только при условии комплексного мониторинга потенциального рынка, всех процедур выполнения условий контракта и контроля за самой процедурой ведения такого мониторинга. Этот мониторинг должен проводиться не только с целью выявления юридических несоответствий в организации самого процесса а, прежде всего, с целью выявления, оценки и разработки практических рекомендаций по совершенствованию процедурной части аутсорсинга исходя, в том числе из морально-этических, социально-демографических и социально-экономических соображений. Другими словами, оценить социальную эффективность проводимого мероприятия, что априори очерчивает социологическую компоненту.
Практически вся совокупность задач, решение которых направлено на формирование эффективной государственной власти, упирается в проблему модернизации системы информационного обеспечения участников этих преобразований. Невозможно приступать к управлению каким-либо процессом, а тем более реорганизационным, не выстроив эффективную систему обратной связи. Авторы Концепции признали, что на современном этапе ведомственные системы сбора данных не позволяют осуществлять качественную оценку результативности деятельности государственной власти, качество предоставляемых государственных услуг и отслеживать динамику этих показателей, связывая ее с внедрением очередных управленческих решений. Создание и функционирование системы мониторинга качества и доступности государственных услуг должно основываться на трех основных принципах: независимость оценок (приоритетность оценок потребителей государственных услуг); возможность проведения независимой, научно-методической экспертизы получаемых результатов в процессе мониторинга; открытость данных (публикация результатов мониторинга в открытых источниках).
Если по первым двум позициям формулировки относительно однозначны, то понятие «открытость» однозначно воспринимать нельзя. В данном случае необходимо понимать, что информация такого рода, в первую очередь, управленческая. С одной стороны, открытость этой информации дает возможность дополнительного, общественного контроля за деятельностью объекта управления, что должно в него закладывать положительную мотивационную направленность при исполнении должностных обязанностей, но, с другой стороны, среднестатистический руководитель воспринимает эту открытость, в первую очередь, как личную угрозу, и все его усилия могут быть направлены не на улучшение качества работы, а на поиск различного рода «рычагов» по улучшению статистических показателей. Необходимо дать возможность проведения аналогичного, но закрытого мониторинга и в сугубо внутриведомственных интересах, выстраивая при этом методико-технологический процесс так, чтобы обеспечить решение специфичной задачи по оценке социальной эффективности принимаемых и реализуемых подведомственных решений. Это позволит воспринимать мониторинг не как «инструмент для вынесения приговора», а иметь возможность его использования и в качестве механизма по оптимизации и корректировке принимаемых управленческих решений, направленного в первую очередь на достижение главной цели - желаемого социального эффекта.
