CC BY
180
E.V. Maslennikova Assessment of the Implementation of Public Functions by Public Authorities
The author focuses on the methodological foundations of the public authorities' performance efficiency, analyzes foreign and domestic experience of evaluation technologies application. The process of developing a balanced system of the performance efficiency assessment indicators is studied. The special attention is paid to the factors defining the quality of the very assessment and the requirements to the system of indicators.
Key words and word-combinations: public administration, efficiency, public services, regulation.
Акцентируется внимание на методологических основаниях эффективности деятельности властных структур, анализируется зарубежный и отечественный опыт применения оценочных технологий. Исследуется процесс разработки сбалансированных показателей эффективности и результативности деятельности. Обращается внимание на факторы, определяющие качество самой оценки, и требования, предъявляемые к системе показателей.
Ключевые слова и словосочетания: государственное управление, эффективность, государственные услуги, регламентация.
УДК 354:342.5 ББК 66.3(0), 123
Е.В. Масленникова
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПРИ ИСПОЛНЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ
^Оценка эффективности социальных систем предполагает использование сложных многоуровневых показателей. Перевод проблемы эффективности в практическую плоскость, реализация теоретических наработок на практике связаны с рядом сложных, комплексных вопросов, и в первую очередь с определением методологии оценки эффективности.
В управленческой науке эффективность можно трактовать как производную от издержек при достижении целей (как на организационном, так и на индивидуальном уровне). Большое количество исследований посвящено эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих [1-5], а тематика оценки эффективности деятельности органов власти вызывает неизменный интерес и многочисленные дискуссии. Оценка эффективности представляет практическую ценность, так как позволяет определить, насколько правильно выбраны направления управленческой деятельности и какой результат она приносит.
Ориентация на конечные результаты становится подлинным веянием времени и встречается не только в финансовом менеджменте, но и входит в качестве основополагающего компонента во многие современные концепции управления. Практически все авторы, уделяющие внимание теме эффективности деятельности органов власти, подчер-
кивают сложность оценки, трудности выбора критериев в связи со специфичностью результата труда и уникальностью целей и задач органов власти.
Довольно сложную задачу представляет собой и определение исчислимого влияния деятельности органов власти на макроэкономические показатели и на уровень социально-экономического состояния общества. Органы власти не производят материальной продукции. Перечень предоставляемых органами власти услуг фактически окончательно не сформирован, и даже существующий небольшой опыт оценки качества таких услуг пока не позволяет судить о положительной или отрицательной динамике.
По данным авторитетных международных экспертных организаций, качество государственного управления влияет на приток иностранных инвестиций в страну [6], а прозрачность государственных органов и эффективные механизмы внешней подотчетности тесно связаны с показателями экономического роста [7]. Признано существование взаимосвязи между качеством государственных услуг и уровнем бедности [8]. В сфере межгосударственных и международных отношений рейтинг качества государственного управления учитывается как один из показателей инвестиционной привлекательности, положительная динамика в рейтинге воспринимается как результат целенаправленной политической и административной активности, направленной на повышение престижа государства.
В большинстве развитых зарубежных стран проблеме оценки эффективности деятельности органов власти уделяется значительное внимание. Признается, что повышение эффективности государственного управления является одним из условий обеспечения устойчивого социально-экономического развития и повышения благосостояния населения. Измерение эффективности государственного управления осуществляется по ряду показателей, в их числе: интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRICS); показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе обследований государственных служащих и населения [9]. Однако следует иметь в виду, что использование интегральных показателей (таких, как GRICS) для мониторинга прогресса в реализации четко определенного набора мероприятий реформ государственного управления имеет определенные ограничения: влияние субъективных факторов при экспертной оценке; существенная групповая однонаправленная динамика, способна нивелировать усилия конкретной страны; общее изменение количества стран - участниц рейтингования и механическое изменение места страны в рейтинге.
Конечно, обобщенные показатели, основанные на анализе восприятия и экспертных оценках, могут быть полезны для выявления общих изменений в отношении общества к государству. С другой стороны, для определения фактического прогресса, связанного с институциональным развитием, используется набор более узких и более объективных показателей эффективности «второго поколения». Система показателей «второго поколения» основана на предположении, что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает определенными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности. Примечательно, что показатели го-
сударственного управления «второго поколения» существенно варьируются по времени в течение которого эффект от преобразований становится очевидным, а также по степени внешнего воздействия: в то время как в краткосрочном плане реформы государственного управления незначительно влияют на показатели качества государственных услуг, некоторые «внутренние» показатели эффективности (связанные с численностью, финансированием и т.п.) отражают преобразования в сфере государственного управления достаточно быстро, однако являются менее значимыми для общества в целом.
На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят «целевой характер» и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов.
Попытка перенести западный опыт и понимание эффективности работы государственного управления на российскую почву позитивна, но явно выделяются и некоторые проблемы. Применяемые в России методики в целом соответствуют мировым стандартам, но применяются без полноценного учета действующей модели принятия решений в сфере государственного управления, что уводит понимание эффективности в рамки рационального подхода, жестко расписывающего полномочия, но не приспособленного для развития и учета состояния внешней среды. Одними из первых комплексных попыток анализа эффективности стали исследования, проведенные при подготовке и реализации административной реформы в Российской Федерации [10].
Программа административной реформы разрабатывалась как ориентированная на достижение конечных измеряемых результатов. В качестве показателей достижения целей административной реформы названы следующие:
1) оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг, определяемая преимущественно методами социологического опроса. В результате проведения административной реформы предполагалось довести долю удовлетворенных качеством и доступностью государственных услуг граждан к 2008 г. до 50% и к 2010 г. - не менее чем до 70%;
2) снижение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства. Целевым показателем в данном случае считается снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 г. от 8,5 до 5%, к 2010 г. - до 3%;
3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти по отношению к рейтингу 2004 г. при применении интегрального показателя качества государственного управления GRICS, который оценивает эффективность управления и состоит из шести индексов, отражающих 6 параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическую стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции. Показатель GRICS получил широкое распространение, поскольку позволяет проводить межстрановые сопоставления.
Вместе с тем достижение поставленных целей и получение положительных результатов административной реформы было сопряжено с преодолением целого
ряда проблемных зон. Результаты деятельности органов власти сложно поддаются количественной формализации, так как цели деятельности, как правило, имеют долгосрочный характер, на их достижение влияют не только органы исполнительной власти, ответственность за их достижение размыта. Проблематичным и с методологической, и с практической точки зрения стало определение и установление индикаторов или критериев оценки достижения целей и задач государственного воздействия. Ситуация осложняется и отсутствием консолидированного интереса потребителей и контрагентов, неопределенностью требований к качеству, отсутствием прямой связи между внешней оценкой и управленческой практикой.
Одним из основных направлений реализации административной реформы в России является повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. Целями мероприятий по данному направлению являются повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Следовательно, необходимо создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.
При привлечении общественности к оценке эффективности государственного управления актуализируются вопросы о наличии набора достаточно четких и понятных общественности критериев, о необходимости формирования экспертной сети. Следующая проблема заключается в том, насколько государство, государственные органы готовы делиться достоверной информацией о своей деятельности и о полученных результатах и насколько результаты оценки будут восприняты самими органами власти.
Создание логической вертикали «национальные цели - стратегические цели органов власти - тактические задачи - ведомственные целевые программы -мероприятия - ресурсы - бюджет» связано, во-первых, с необходимостью аргументированного и убедительного обоснования целевых значений показателей. Обоснование целевых значений конечных общественно значимых результатов должно включать анализ внешних факторов, не зависящих от деятельности органов власти, но воздействующих на те или иные показатели достижения конечных результатов. Во-вторых, требуется отработать методы расчета различных критериев эффективности и результативности и их практического использования самими органами власти как субъектами бюджетного планирования, так и Минфином, Счетной палатой, иными участниками бюджетного процесса. В-третьих, важной представляется надлежащая оценка рисков, связанных с достижением поставленных целей, и описание мероприятий по контролю и мониторингу рисков.
Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» определены 43 показателя для оценки. Комиссией при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия, в соответствии с названным указом, определены 77 показателей для оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ (протокол № 1 от 18 июля 2007 г.) [11].
Многие показатели, выбранные для оценки эффективности деятельности
органов исполнительной власти субъектов РФ, как и показатели, разработанные и используемые в федеральных органах исполнительной власти, не отвечают ставшим классическими предъявляемым требованиям, таким, как соотнесенность; четкость и однозначность, простота в понимании и использовании; сравнимость; проверяемость; статистическая надежность; экономическая целесообразность; контролируемость; отсутствие внутренних «антистимулов»; гибкость в отношении инноваций; быстрота обновления.
На заседании Правительства России 13 ноября 2008 г. министр регионального развития В. Басаргин выступил с докладом о результатах проведенной Министерством регионального развития РФ оценки значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по достигнутому уровню эффективности по итогам 2007 г. Им был представлен анализ качества управления социально-экономическим развитием субъектов РФ в следующих разрезах: экономический рост, доходы населения, здоровье населения, общее образование, начальное и среднее профессиональное образование, жилищнокоммунальное хозяйство, жилищное строительство, обеспечение безопасности граждан, организация государственного и муниципального управления, а также анализ эффективности расходования бюджетных средств.
В выступлении был сделан ряд принципиально значимых акцентов, имеющих непосредственное отношение к теме настоящего исследования. Отмечалось, что на уровне субъектов РФ показатели, предусмотренные системой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, были распределены между органами власти в соответствии с полномочиями. Трансляция целей и задач всей системы государственного управления региона на уровень исполнительных органов не должна предусматривать механического закрепления за одним профильным органом комплексных показателей, значения которых зависят от многих внешних факторов или результатов деятельности иных органов власти. В частности, например, такие показатели, как объем валового регионального продукта, объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека, среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников в целом по субъекту РФ, смертность населения, не могут зависеть от результатов деятельности только одного органа исполнительной власти. В большей степени предусмотренная система показателей может быть применима для оценки деятельности регионального правительства или губернатора. На региональном уровне оценка эффективности деятельности органа власти строится с учетом достижения собственных целей и задач, встроенных в систему целей и задач более высокого уровня, но не копирует ее. Исходя из уровня установленных целей и решаемых задач, применяют различные виды показателей оценки. Минимальный набор показателей включает показатели ресурсов, показатели непосредственного результата, показатели процесса (чаще для структурных подразделений и служащих), показатели конечного результата (реже для структурных подразделений, чаще для органа власти).
Предоставление государственных услуг органами власти относится к сфере деятельности, которая подлежит регламентации. Следовательно, эффективность предоставления услуг, казалось бы, вполне исчислима при использовании пока-
зателей процесса и показателей непосредственного результата. Однако, как отмечалось ранее, пока еще окончательно не сформирован перечень государственных услуг, а значит, остается открытым вопрос: эффективно ли предоставление услуги именно государством; происходит это из-за слабости хозяйствующих субъектов и возможна ли передача предоставления услуги на аутсорсинг?
В концепции административной реформы предполагается, что достижение цели «повышение качества и доступности государственных услуг» оценивается посредством применения социологических методов (опросы получателей услуг). В инициативном порядке, в ряде случаев - до разработки и утверждения административных регламентов, некоторые общественные организации подключились к анализу эффективности деятельности органов государственной власти при предоставлении государственных услуг. Используемые методы «анонимных закупок», «натурных наблюдений» оказались более информативными, чем, например, опросы получателей услуг. Полученные результаты свидетельствуют об определенной мифологизации зависимости эффективности предоставления государственной услуги от бюджетного финансирования, что было выявлено при сравнении результатов структурных подразделений органов исполнительной власти, обладающих сопоставимыми характеристиками [12].
Результаты проведенной оценки эффективности предоставления государственных услуг органами государственной власти позволили выявить ряд проблемных зон: 1) наблюдается слабая востребованность результатов оценки качества предоставления услуг в органах власти; 2) отсутствует корреляция оценки качества предоставления услуг с итогами оценки государственного гражданского служащего, участвующего в административных процедурах предоставления услуги (результаты аттестации, квалификационного экзамена); 3) размещение на официальных сайтах субъектов РФ информации о методах и результатах оценки эффективности деятельности органов власти при предоставлении государственных услуг актуализирует проблемы, связанные с готовностью к данному виду работ и объективностью оценки экспертным сообществом. Проблемы могут быть связаны с ангажированностью экспертов и искажением объективной ситуации ввиду заинтересованности органов власти занять более высокие места в рейтингах. Потенциально продуктивной является идея создания экспертного сообщества, использующего унифицированную методологию оценки эффективности деятельности органов власти при предоставлении государственных услуг и предотвращающего возникновение конфликта интересов (например, проведение оценки в субъекте РФ, в котором эксперт не проживает).
Административная реформа ставит перед органами власти комплексные задачи по разработке стратегического плана, формулировке миссии; определению долгосрочных целей и путей их достижения; прогнозированию необходимых ресурсов; трансляции целей и задач органа на уровень структурных подразделений и служащих; конкретизации и применению методов оценки эффективности деятельности.
Библиографический список
1. Якунин В.И., Сулакшин С.С., Тимченко А.Н. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления // Власть. 2006. № 8.
2. Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления / пер. с англ. М., 1986.
Т.Г. Полынина
3. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / пер. с англ. М., 1998.
4. Эффективность государственного управления / [Marcel Dekkerins. 1992]. М., 1998.
5. Ritz A. Evaluation von New Public Management. Grundlagen und empirische Ergebnisse der Bewertung von Verwaltungsreformen in der schweizerischen Bundesverwaltung: Diss. rer. oec. Bern, 2003.
6. Public Sector Transparency and the International Investor. OECD, 2003.
7. Kaufmann. Rethinking Governance. Empirical Lessons Challenge Orthodoxy / World Bank, 2003. URL: http://www.worldbank.org
8. Как повысить эффективность услуг для бедного населения?: доклад о мировом развитии -2004 / Всемирный банк. URL: http://www.worldbank.org
9. Показатели эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы: рабочие материалы / Е.И. Добролюбова; Всемирный банк, 1 октября 2004 г., Москва. URL: http://www.worldbank.org
10. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 окт. 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
11. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 в ред. Указа Президента РФ от 28 апр. 2008 г. № 606 // СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.
12. Общественный договор: сайт Института национального проекта (ИНП), некоммерческой неправительственной неполитической организации. URL: http://www.inp.ru
T.G. Polynina
Issues of Legal Regulation
of State Civil Service in Regions
of the Russian Federation
At present a huge job on bettering the legislation is implemented within the reform of civil service in Russia aimed at increasing efficiency of the system of public executive authorities at federal and regional levels. The article analyses the basic problems of legal regulation of civil service in the regions of the Russian Federation.
Key words and word-combinations: administrative reform, civil service, legal acts, regions of the Russian Federation.
В процессе осуществляемой в стране реформы государственной гражданской службы ведется большая работа по совершенствованию законодательства с целью повышения эффективности деятельности системы органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Дается анализ основных проблем правового регулирования гражданской службы в регионах Российской Федерации.
Ключевые слова и словосочетания: административная реформа, государственная служба, нормативные правовые акты, регионы Российской Федерации.
УДК 342.98 (470 + 571)
ББК 67.401.02 (2 Рос)
Т. Г. Полынина
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В РЕГИОНАХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Входе осуществляемых на протяжении целого ряда лет непосредственно после распада СССР преобразований в Российской Федерации неоднократно предпринимались попытки реформирования системы исполнительной власти. Однако изменения реализовывались как структурно-функциональная корректировка системы исполнительной власти, а не реформирование ее в целом. Проведение административной реформы стало суще-
