CC BY
109
Проблемы правового обеспечения с незаконным оборотом наркотиков в России и странах СНГ
Щелоков А. С.,
Шишкин В. В.
м к
О 5 ^ I О < м ес
р- о
м £т 2
48
4/2005
Андрей Семенович Щелоков — начальник Инспекции по личному составу Управления кадров Департамента кадрового обеспечения Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
Владимир Владимирович Шишкин — федеральный инспектор аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в СевероЗападном федеральном округе, кандидат исторических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления СЗАГС
Бр
‘орьба с незаконным оборотом наркотиков .как важнейшая межгосударственная и внутренняя криминогенная и правовая проблема в Российской Федерации и в государствах — участниках СНГ строится на соответствующей правовой базе, фундамент которой составляют конституции и федеральные законы. В одних странах Содружества (Россия, Таджикистан, Узбекистан) в конституциях содержится ссылка на регулирование данных отношений органами государственной власти, в других государствах упоминание о наркомании и незаконном обороте наркотиков в основном законе отсутствует.
На базе национальных конституций и международно-правовых актов (прежде всего Конвенций 1961, 1971 и 1988 гг)1 страны Содружества в своем большинстве пошли по пути раз-
1 Единая Конвенция о наркотических средствах. Нью-Йорк. 30 марта 1961 г Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXV. — М., 1981; Конвенция о психотропных веществах. Вена. 21 февраля 1971 г Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXV. - М., 1981; Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ. Вена. 20 декабря 1988 г Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XX. — М., 1990.
работки собственных концепций и программ по противодействию незаконному обороту наркотиков и злоупотреблению ими.
В России таковой является Концепция государственной политики по контролю за наркотиками от 22 июля 1993 г.2, разработанная Администрацией Президента Российской Федерации и утвержденная законодательным органом власти. Именно в рамках ее реализации в стране принят Федеральный закон № 3-Ф3 «О наркотических средствах и психотропных веществах», а Правительством Российской Федерации раз в 3-5 лет разрабатываются федеральные целевые программы «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту»3. На Украине в настоящее время действует «Концепция реализации политики в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков, психотропных веществ и прекурсоров на 2002-2010 гг.». В Азербайджане принята «Национальная программа по борьбе с распространением наркомании, незаконным оборотом наркотиков, психотропных веществ и прекурсоров до 2006 г.».
Остановимся на некоторых моментах правового регулирования проблемы оборота наркотиков в Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., является основополагающим правовым документом среди российского антинаркоти-
ческого законодательства. Возведение прав и свобод человека в обязанность государства (ст. 2 Конституции) согласует основной закон с общепризнанными принципами и нормами международного права. Регулирование производства и использования наркотических средств в соответствии с п. «м» ст. 71 Конституции отнесено к ведению Российской Федерации. Специальным законом, регулирующим государственную политику в области оборота наркотиков, является Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах». Данный документ состоит из восьми глав. В ст. 1 Федерального закона определены термины и основные понятия, такие как наркотические средства, психотропные вещества, прекурсоры наркотических средств, психотропных веществ и др.
Как известно, Конституция Российской Федерации имеет особую юридическую силу, ибо она в целом и ее отдельные нормы обладают верховенством над законами и иными нормативными правовыми актами; последние должны исходить из Конституции и не противоречить ей.
К сожалению, практика с этим часто не согласуется. В нашем Основном законе зафиксирован термин «наркотическое средство», а в Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» вводится термин «психотропные вещества», отсутствующий в Конституции. В то же время Конвенции 1961, 1971 и 1988 гг.
РГ. 13.08.1993.
В настоящее время действует Программа на 2005-2009 гг., утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 г. № 531.
м к
О 5 ^ I О < м ес
р- о
м £т < < 2
19
4/2005
3
м к
О 5 ^ I О < м ес
»- о
м £т < < 2
50
4/2005
утвердили в международной правовой системе два термина: наркотические средства и психотропные вещества. Несогласованность понятий обнаруживается на разных уровнях правовой системы Российской Федерации: от норм Основного закона до норм законов субъектов Федерации.
Для достаточно полного понимания проблемы противодействия распространению наркомании, прежде всего, нужно ответить на внешне кажущиеся простыми вопросы — что такое наркотики, что такое наркомания?
Наркотические вещества и психотропные вещества (для краткости — наркотики) можно разделить на две категории: легализованные в жизни общества (то есть медицинские лекарственные препараты, которые используются гражданами при различных заболеваниях по назначению врача, и это не противоречит закону) и незаконно производимые и распространяемые.
В первую группу наркотиков входят различные лекарства, применяемые в медицинских целях, подлежащие контролю в нашей стране и включенные в списки № 2 и № 3 в соответствии с Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах».
Однако этими препаратами, а также многими другими медикаментами, отнесенными к сильнодействующим веществам, часто злоупотребляют с целью получения одурманивающего эффекта.
В обыденном представлении наркомания чаще всего ассоциируется с такими веществами, которые производятся, продаются и покупаются нелегально, например, с героином, кокаином, гашишем. На самом деле нарко-
манами становятся и в результате злоупотребления лекарственными наркотическими средствами.
Ко второй группе наркотиков относятся изготавливаемые нелегально из растительного сырья (коки, мака, конопли и др.) или химических веществ для немедицинского употребления. Это опий, героин, кокаин, марихуана и др.
С наркотиками связано понятие «злоупотребление» этими веществами. Суть состоит в том, что принимающий наркотики в действительности не нуждается в них с медицинской точки зрения, и они представляют опасность для его организма (особенно подросткового).
Коварная особенность наркотиков заключается в том, что относительно продолжительное их употребление порождает пагубную привычку к этим веществам — человек становится наркоманом.
Таким образом, любые наркотики, включая медикаменты, по существу, — яд! Они лишь различаются по степени и характеру воздействия на организм.
В Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» дано следующее понятие наркомании — это заболевание, обусловленное зависимостью от наркотического средства и психотропного вещества.
Наркомания или наркотическая зависимость в обыденном понимании — это употребление наркотиков без назначения врача при условии, что такое употребление становится невольной и постоянной потребностью человека.
Становление, формирование наркомании характеризуется развитием трех основных признаков: психической зависимости, физической зависимости и толерантности.
Психическая зависимость — это болезненное стремление (влечение) непрерывно или периодически принимать наркотики с тем, чтобы вновь и вновь испытывать определенные ощущения либо снимать явления психического дискомфорта. Такая зависимость возникает во всех случаях систематического употребления наркотиков, причем нередко даже после однократного их приема.
Физическая зависимость — это состояние особой перестройки всей жизнедеятельности организма человека в связи с хроническим употреблением наркотика. Она проявляется интенсивными физическими и психическими расстройствами, болевыми ощущениями, которые развиваются сразу, как только действие наркотика прекращается.
Толерантность — это переносимость (чувствительность)организма по отношению к воздействию наркотика. При систематическом приеме отмечается появление адаптации, то есть привыкания к наркотику, когда наблюдается все менее выраженная реакция организма на очередное введение той же самой дозы. Поэтому для достижения прежнего психофизического эффекта больному требуется более высокая доза наркотика. Затем через какое-то время и эта доза становится недостаточной и требуется ее повышение по нарастающей.
Отдельного рассмотрения требует понятие — «психотропное вещество».
В 1971 г., после принятия Конвенции о психотропных веществах, традиционно применяемый термин «психотропные вещества» приобрел уже юридический оттенок. Конвенция определила, что в список психотропных ве-
ществ могут включаться только те, которые вызывают патологическое привыкание, оказывают стимулирующее или депрессивное воздействие на центральную нервную систему, вызывают галлюцинации или нарушения мышления, либо поведения, либо восприятия, либо настроения и если такое воздействие может представить собой проблему для здоровья населения и социальную проблему. Отсюда в современном понимании с позиции международного права термин «психотропные вещества» означает вещества, которые включены в соответствующие списки Конвенции 1971 г. С позиции национального права психотропными веществами являются те вещества, которые включены в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 681. Национальные списки не повторяют Список психотропных веществ Конвенции 1971 г., что не является нарушением международного обязательства Российской Федерации, так как ст. 23 Конвенции 1971 г, предоставляет право Сторонам Конвенции иметь более строгие меры контроля. Соответственно, в Списках РФ многие психотропные вещества включены в Списки наркотических средств, например, ЛСД, амфетамины и т. д. Кроме того, в национальные Списки психотропных веществ включены и другие вещества, еще не включенные в Списки Конвенции 1971 г., так как они представляют определенную опасность на региональном уровне. Такое положение также предусматривается международным правом.
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
“К С
51
4/2005
м к
О 5 ^ I О < м ес
»- о
м £т < < 2
52
4/2005
Возвращаясь к Федеральному закону «О наркотических средствах и психотропных веществах», необходимо отметить наиболее значимые новеллы этого нормативного правового акта.
1. Положение об обязательном утверждении Правительством перечней наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров (но здесь забыты сильнодействующие вещества) и опубликование таких перечней в соответствии с законодательством Российской Федерации. Прежде списки наркотических веществ, сильнодействующих и ядовитых веществ, которыми должны руководствоваться правоприменительные органы, издавались экспертной организацией — Постоянным комитетом по контролю наркотиков при Минздраве России. В настоящее время в соответствии с Федеральным законом Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержден специальным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. № 681. Перечень состоит из четырех Списков.
В Список I включены наркотические средства и психотропные вещества, оборот которых в РФ запрещен в соответствии с национальным законодательством и международными договорами Российской Федерации.
Список II составляют наркотические средства и психотропные вещества, оборот которых ограничен и в отношении которых устанавливаются меры контроля в соответ-
ствии с национальным законодательством и международными договорами Российской Федерации. Список III включает психотропные вещества, оборот которых в РФ ограничен и в отношении которых допускается исключение некоторых мер контроля в соответствии с национальным законодательством и международными договорами Российской Федерации. Список IV представляет собой перечень прекурсоров, оборот которых в России ограничен и в отношении которых устанавливаются меры контроля в соответствии с национальным законодательством и международными договорами Российской Федерации.
Издание списков сильнодействующих и ядовитых веществ является компетенцией Постоянного комитета по контролю наркотиков при Минздраве России, что определено п. 1 Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. № 9 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными и сильнодействующими веществами».
2. Государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
3. Установлен порядок лицензионной деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
4. Важным новшеством для охраны нравственности населения России стало положение Федерального закона (ст. 46) о запрещении про-
паганды и ограничении рекламы в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Тем самым был восполнен пробел относительно этой проблемы, не нашедшей первоначально своего отражения в национальных правовых актах о средствах массовой информации и рекламе.
Опуская иные законодательные новеллы, задержим внимание еще на двух актуальных положениях. Во-первых, в ст. 52 Федерального закона прямо указывается на возможность ликвидации (по решению суда) юридического лица, при наличии достаточных оснований полагать, что оно осуществило финансовую операцию в целях легализации (отмывания) доходов, полученных в результате незаконного оборота наркотиков. Эта мера представляется весьма важной на пути легализации (отмывания) преступных доходов от наркобизнеса. Однако необходимо отметить, что законодатель не совсем точно определил «принадлежность» этих преступных доходов, что на практике может привести к ситуации, когда юридическое лицо, будучи случайно вовлеченным в схему отмывания «чужого» преступного капитала, может подвергнуться принудительной ликвидации.
Во-вторых, глава VII Федерального закона полностью посвящена наркологической помощи больным наркоманией. Тем самым в значительной части реанимируются утраченные ранее позиции о специальных государственных гарантиях по оказанию наркологической помощи больным наркоманией. В настоящее время подобные
гарантии законодательно закрепляются лишь относительно психически больных людей.
К сожалению, в Федеральном законе не нашлось места правовому регулированию вопросов предупреждения злоупотребления наркотиками среди военнослужащих и приравненных к ним лиц. А ведь незаконная деятельность указанной категории людей в Уголовном кодексе РФ регулируется самостоятельным разделом «Преступления против военной службы», а их будничное и боевое расписание во многом определяется специальными законами Российской Федерации «О статусе военнослужащих» и «О воинской обязанности и военной службе».
Существенная роль в организации межведомственной антинаркотической деятельности на национальном уровне принадлежит упоминавшейся ранее федеральной целевой программе «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002-2004 гг.». Этот документ в качестве стратегической цели определяет создание условий для приостановления роста злоупотребления наркотиками и их незаконного оборота, поэтапного сокращения распространения наркомании и связанных с ней преступности и правонарушений до уровня минимальной опасности для общества. Преимущественное большинство субъектов Российской Федерации разработали и осуществляют комплексные региональные целевые программы противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту.
В сентябре 2005 г. Правительство Российской Федерации утвердило фе-
м к
О 5 ^ I О < м ес
р- о
“к
^ ь-
С
53
4/2005
м к
О 5 ^ I О < м ес
»- о
м £т < < 2
54
4/2005
деральную целевую программу «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 гг.», главными задачами которой являются и сокращение распространения наркотиков, и активизация борьбы с незаконным оборотом наркотиков. На реализацию программы предполагается затратить более 3 млрд. рублей. Причем треть от этой суммы должна пойти на мероприятия по профилактике наркомании, в первую очередь, в молодежной среде.
Ожидаемый результат — уменьшение к 2010 г. потребителей наркотиков на 16-20% от уровня 2004 г. При успешной реализации программы удастся уменьшить количество потребителей наркотиков в стране на один миллион. Это должно произойти и в силу того, что усиливается борьба с наркотрафиком, с организованной преступностью, которая контролирует торговлю наркотиками. И, конечно, очень большая ставка на то, что активизируется и гражданское общество, увеличатся возможности влияния на людей через социальные, медицинские, политические, культурные мероприятия.
Принципиально важным является то, что в этой программе представлена и по различным целям, и по различным направлениям деятельность не только правоохранительных ведомств, но и тех министерств, тех государственных структур, которые должны заниматься профилактикой, лечением, просвещением. Особая роль отводится спорту, который необходимо сделать массовым и доступным. Успешная реализация этой задачи во многом
зависит от органов исполнительной власти и местного самоуправления. Вместе с тем возникает немало трудностей. Сегодня на уровне практически всех субъектов Федерации приняты региональные антинаркотические программы, но выделение средств по ним идет нерегулярно, а запланированные мероприятия часто носят сугубо декларативный характер.
Что же касается создаваемых в рамках административной реформы органов местного самоуправления, то в существующем законодательстве сегодня просто отсутствуют нормы, которые давали бы им возможность заниматься поставленными федеральной антинаркотической программой задачами.
Проблемы, связанные с незаконным оборотом наркотиков, остро стоят перед всеми без исключения странами, оказывают негативное влияние на их социальное, культурное, экономическое и политическое развитие. В полной мере это касается и государств-участников СНГ. Например, в Российской Федерации за десять лет количество регистрируемых преступлений, связанных с наркотиками, увеличилось почти в 2 раза (с 79 819 в 1995 г. до 150 096 в 2004 г.). Рост количества подобных деяний характерен для всех государств — участников СНГ. Так, по сравнению с 1995 г., число преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков выросло в Республике Молдова в 3,5 раза, в Республике Беларусь — в 3 раза, в Республике Таджикистан — почти в 2 раза. В других странах СНГ также наблюдается рост количества регистрируемых наркопреступлений, однако не столь значительный: в Грузии — на
41%, Азербайджанской Республике — на 35%, Республике Казахстан — на 31%, Украине — на 25%, Кыргызской Республике — на 22%. Единственным государством — участником СНГ, в котором наблюдается тенденция снижения количества преступлений, связанных с наркотиками, является Республика Армения, где по сравнению с 1995 г. их число сократилось на 34%4.
Возросшие масштабы незаконного распространения наркотиков в государствах — участниках СНГ представляют серьезную угрозу здоровью людей, безопасности общества и государства. Увеличение числа противоправных деяний, совершаемых потребителями наркотиков, взаимосвязь между незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью, легализацией денежных средств, полученных преступным путем, и коррупцией, требуют решения данной проблемы на межгосударственном уровне, так как эффективная борьба с незаконным наркооборотом на постсоветском пространстве возможна только при тесном взаимодействии государств — участников СНГ Основой такого взаимодействия являются международно-правовые нормы, направленные на создание механизмов глобального контроля, ограничивающего доступ к наркотикам и обеспечивающего противодействие их незаконному обороту.
Как отмечено в докладе Международного комитета по контролю над наркотиками ООН за 2004 г., основой для международных усилий по борьбе со злоупотреблением запрещенными наркоти-
ками являются международные договоры, принятые в рамках Организации Объединенных Наций: Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. с поправками, внесенными в нее в соответствии с протоколом о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1972 г; Конвенция о психотропных веществах 1971 г. и Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. Важное значение в осуществлении международного сотрудничества в данной сфере имеют и многосторонние соглашения, принимаемые на основе и во исполнение указанных конвенций. Так, руководствуясь положениями указанных конвенций, правительства государств — участников СНГ 30 ноября 2000 г. приняли Соглашение о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. В этом документе определены основные принципы, направления и формы сотрудничества, названы компетентные органы, уполномоченные на осуществление прямых контактов, установлен порядок сотрудничества на основании запросов об оказании содействия.
Развитие взаимодействия государств — участников СНГ в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков требует унификации их национальных законодательств.
После национальных конституций к нормативным правовым актам второго уровня следует отнести «базовые» анти-наркотические законы, на основе которых строится вся система контроля нар-
Предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ. Методическое пособие для сотрудников правоохранительных органов государств — участников СНГ / Под ред. А. И. Гурова. — М., 2003. С. 34.
м к
О 5 ^ I О < м ес
р- о
“к
^ ь-
С
55
4/2005
4
м к
О 5 ^ I О < м ес
р- о
м £т < < 2
56
4/2005
котических средств и психотропных веществ. В большинстве государств — участников СНГ подобные законы приняты. В частности, к действующим законодательным актам относятся:
- Закон Азербайджанской Республики от 18 июня 1999 г. № 686-1Г «О борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров»;
- Закон Республики Армения от 10 февраля 2003 г. № ЗР-518 «О наркотических средствах и психотропных веществах»;
- Закон республики Беларусь от 22 мая 2002 г № 102-3 «О наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах»;
- Закон Грузии от 5 декабря 2002 г № 1831-1с «О наркотических средствах, психотропных веществах, прекурсорах и наркологической помощи»;
- Закон Республики Казахстан от 10 июля 1998 г. № 279-1 «О наркотических средствах, психотропных веществах, прекурсорах и мерах противодействия их незаконному обороту и злоупотреблению ими»;
- Закон Кыргызской Республики от 22 мая 1998 г. № 66 «О наркотических средствах, психотропных веществах и прекурсорах»;
- Федеральный закон Российской Федерации от 8 января 1998 г, № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»;
- Законы Республики Молдова от 6 мая 1999 г. № 382-ХМ «Об обороте наркотических, психотропных веществ и прекурсоров» и от
6 декабря 2001 г. № 713-ХУ «О контроле и предупреждении злоупотребления алкоголем, незаконного потребления наркотиков и других психотропных веществ»;
- Закон Республики Таджикистан от 10 декабря 1999 г. № 873 «О наркотических средствах, психотропных веществах и прекурсорах»;
- Закон Туркменистана от 9 октября 2004 г. «О наркотических средствах, психотропных веществах, прекурсорах и мерах противодействия их незаконному обороту»;
- Закон Республики Узбекистан от 19 августа 1999 г. № 813-1 «О наркотических средствах и психотропных веществах»;
- Законы Украины от 8 июля 1999 г № 863-ХМ «Об обороте в Украине наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров» и от 15 февраля 1995 г. № 62/95-ВС «О мерах противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, прекурсоров и злоупотреблению ими».
Несмотря на то что правовой основой для разработки указанных национальных законов были одни и те же международные правовые акты, в них имеются существенные расхождения, обусловившие появление ряда проблем. В частности, к числу таких проблем относятся:
1. Отсутствие единой терминологии в сфере оборота наркотиков и области противодействия их незаконному обороту.
2. Наличие расхождений по вопросу определения крупного и особо
крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ для целей уголовных законов государств — участников СНГ Рассмотрим более подробно эти проблемы.
1. Установление и использование в законодательствах государств — участников СНГ единой терминологии и ее единообразное толкование имеют определяющее значение в правовом обеспечении совместной борьбы с незаконным оборотом наркотиков.
В общих положениях национальных законов о наркотических средствах и психотропных веществах и их прекурсорах всех государств — участников СНГ содержится понятийный аппарат. Однако используемая в них терминология имеет существенные отличия по объему и содержанию.
Так, например, в Законе Республики Армения «О наркотических средствах и психотропных веществах» определено семь основных понятий, а в Законе Республики Молдова «Об обороте наркотических, психотропных веществ и прекурсоров» предусмотрено всего лишь пять основных понятий, из которых два понятия практически равнозначны: «наркотик» и «наркотическое вещество».
Отдельные национальные законы содержат термины, не относящиеся к предмету правового регулирования закона о наркотических средствах и психотропных веществах, например, «токсикомания» (Закон Республики Казахстан, Закон Республики Узбекистан, Закон Республики Таджикистан, Закон Республики Молдова), «хронический алкоголизм» и «злоупотребление спиртными напитками» (Закон Республики Молдова).
Ряд понятий (терминов) в национальных законах трактуются неоднозначно, например, «аналоги наркотических средств и психотропных веществ» и «прекурсоры».
Так, в соответствии с национальным законодательством ряда стран — участников СНГ аналоги запрещены к обороту, и этот запрет вытекает из определения понятия «аналоги наркотических средств и психотропных веществ» (Федеральный закон Российской Федерации «О наркотических средствах и психотропных веществах», Закон Украины «Об обороте в Украине наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров», Закон Кыргызской Республики «О наркотических средствах, психотропных веществах и прекурсорах»), в то время как в законах других стран в определениях понятия «аналоги наркотических средств и психотропных веществ» такой запрет не предусмотрен (Закон Республики Казахстан, Закон Азербайджанской Республики). В некоторых законах государств — участников СНГ запрещение оборота аналогов наркотических средств и психотропных веществ установлено в иных положениях соответствующих национальных законов (статья 5 Закона Республики Узбекистан «О наркотических средствах и психотропных веществах»). Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах» установлено, что прекурсоры наркотических средств и психотропных веществ — вещества, часто используемые при производстве, изготовлении, переработке наркотических средств и психотропных веществ, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в
м к
О 5 ^ I
о <
м ес
о
“к
с
57
4/2005
м к
О 5 ^ I О < м ес
»- о
м £т < < 2
58
4/2005
Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, в том числе Конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. Аналогичное либо близкое по смыслу и содержанию определение приводится в Законе Республики Казахстан, Законе Республики Беларусь, Законе Украины, Законе Республики Таджикистан и Законе Туркменистана.
Вместе с тем в Законе республики Молдова, Законе Кыргызской Республики и Законе Республики Узбекистан прекурсоры рассматриваются как вещества и их соли, используемые лишь для изготовления наркотических средств и психотропных веществ.
Подобное различие в определении понятия «прекурсоры» и предмета преступлений рассматриваемого вида приводит к тому, что деяния, признаваемые преступными в одних государствах СНГ, не признаются таковыми в других. Например, незаконное приобретение и хранение прекурсоров является преступлением по Уголовному кодексу Азербайджанской Республики (ч. 3 ст. 234), тогда как совершение аналогичного деяния в Российской Федерации не влечет уголовной ответственности, если не будет доказано приготовление к совершению незаконного изготовления (производства) наркотиков (ст. 228 и 228.1 Уголовного кодекса Российской Федерации).
Отсутствие в уголовном законодательстве государств — участников СНГ единообразия при решении вопроса о признании того или иного деяния преступлением является фактором, препятствующим эффективному сотрудни-
честву государств в борьбе с незаконным оборотом наркотиков, в частности, при оказании правовой помощи по уголовным делам.
2. Серьезной проблемой, создающей препятствия для эффективной борьбы с наркопреступностыо и требующей незамедлительного решения, является отсутствие единого подхода к порядку (механизму) определения крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ для целей уголовных законов государств — участников СНГ, а также определение органа государственной власти, уполномоченного устанавливать эти размеры.
В правоприменительной практике могут возникнуть определенные сложности при оказании правовой помощи по уголовным делам в связи с тем, что уголовное законодательство государств — участников СНГ по-разному определяет количество наркотика, незаконные действия с которым могут повлечь уголовную ответственность.
Так, Уголовные кодексы ряда государств устанавливают уголовную ответственность за незаконные изготовление, приобретение, хранение, перевозку или пересылку наркотиков без цели сбыта вне зависимости от их размера (например, ст. 217 УК Республики Молдова). И то же время уголовное законодательство других государств, в частности Республики Казахстан (ст. 259) и Российской Федерации (ст. 228), криминализирует приобретение и хранение наркотических средств без цели сбыта только в том случае, если эти деяния были совершены в крупном размере.
В Азербайджанской Республике, Грузии, Украине, Туркменистане, Республике Узбекистан и Республике Казахстан для квалификации преступлений установлены: небольшой, крупный и особо крупный размеры наркотических средств и психотропных веществ, а в Республике Армения, Республике Беларусь, и Кыргызской Республике — небольшой и крупный размеры наркотических средств и психотропных веществ. В Таджикистане для наркотических средств и психотропных веществ установлены мелкий, небольшой, крупный и особо крупный размеры.
При этом, как правило, в большинстве государств — участников СНГ установлены четкие размеры для каждого наркотика, обнаруженного в незаконном обороте, в приложениях к уголовным кодексам или национальным законам о наркотических средствах и психотропных веществах, либо в нормативных правовых актах правительства или специально уполномоченных государственных органов.
Так, в приложении к Уголовному кодексу Республики Таджикистан установлены мелкий, небольшой, крупный и особо крупный размеры наркотиков, обнаруженных в незаконном обороте.
В приложении к Закону Республики Казахстан «О наркотических средствах, психотропных веществах, прекурсорах и мерах противодействия их незаконному обороту и злоупотреблению ими» содержится сводная таблица об отнесении наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров к небольшим, крупным и особо крупным размерам, обнаруженным в незаконном обороте.
В Грузии небольшой, крупный и особо крупный размеры также опреде-
лены в соответствующем Законе. При этом изменения в этот Закон Грузии могут вноситься по представлению Министерства труда, здравоохранения и социальной защиты, согласованному с Министерством внутренних дел.
В то же время уголовными кодексами Республики Узбекистан и Украины установлено, что крупный и особо крупный размеры наркотических средств и психотропных веществ определяется заключением соответствующего государственного органа и, соответственно, специально уполномоченным органом исполнительной власти в области здравоохранения. Так по данному вопросу издан приказ Министерства здравоохранения Украины от 1 июля 2000 г. № 188.
В Кыргызской Республике небольшой и крупный размеры наркотиков определены в приказе Государственной комиссии при правительстве Кыргызской Республики по контролю наркотиков от 4 мая 2000 г. № 3.
В Российской Федерации в ст. 228 Уголовного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменении и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» определено понятие крупного и особо крупного размеров наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов в зависимости от кратности превышения средних разовых доз потребления, размеры которых для каждого из наркотических средств и психотропных веществ утверждаются Правительством Российской Федерации. Согласно примечанию к ст. 228 УК РФ крупным размером признается количество наркотического средства, психотропного вещества или их анало-
м к
О 5 ^ I О < м ес
р- о
“к
^ ь-
С
59
4/2005
м к
О 5 ^ I О < м ес
»- о
м £т < < 2
60
4/2005
га, превышающее размеры средней разовой дозы в десять и более раз, а особо крупным размером — в пятьдесят и более раз.
Размеры средних разовых доз потребления установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2004 г № 231 «Об утверждении размеров средних разовых доз наркотических средств и психотропных веществ для целей ст. 228, 228.1, 229 Уголовного кодекса Российской Федерации».
В настоящее время Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации рассматривается законопроект, который предусматривает, что крупный и особо крупный размеры для каждого вида наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов будут устанавливаться Правительством Российской Федерации.
Государства — участники СНГ должны стремиться к унификации законодательных положений относительно установления крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ, обнаруженных в незаконном обороте, определения единых (общих) размеров для целей уголовных законов государств — участников СНГ
При этом в ходе подготовки нормативных правовых актов, касающихся механизма определения крупных и особо крупных размеров наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, необходимо внести в законодательные акты государств — участников СНГ изменения, предусматривающие, что крупные и особо крупные размеры наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов утверждаются законами или правительством государства по представлению уполномо-
ченных государственных органов и подлежат официальному опубликованию.
К нормативным правовым актам третьего уровня можно отнести отраслевое законодательство, направленное на профилактику наркомании и борьбу с незаконным оборотом наркотиков, прежде всего уголовное, административное, а также частично гражданское, семейное и трудовое право.
Уголовное законодательство традиционно является главным «орудием» общества и государства в борьбе с незаконным оборотом наркотиков. Уголовные кодексы большинства стран Содружества, как правило, содержат специальные разделы, объединяющие составы преступлений против жизни и здоровья граждан, основу которых составляют «антинаркотические» статьи.
Ведущим критерием применения уголовного закона для большинства Уголовных кодексов стран СНГ, является квалификация действий, связанных с незаконным оборотом наркотиков, совершенных в целях сбыта и без таковой.
Применительно к Республике Украина, к удачным уголовно-правовым мерам, по мнению авторов статьи, относятся: установление уголовной ответственности за незаконное публичное употребление наркотиков в местах, использующихся для проведения учебных, спортивных и культурных мероприятий; незаконное введение каким-либо способом в организм другого лица помимо его воли наркотических средств и психотропных веществ; сообщение в официальных документах заведомо ложных сведений, касающихся обращения наркотиков и психотропных веществ.
Перечисленные нормы отсутствуют в УК других стран Содружества,
однако представляется, что положительный опыт украинского антинаркотичес-кого законодательства может быть оценен и другими государствами — участниками СНГ.
В качестве квалифицированных составов преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков, присутствующих в большинстве антинаркотических норм уголовных законов, можно указать: «совершение повторно», «группой лиц по предварительному сговору», «с использованием служебного положения», «организованной группой», «с применением насилия или угрозой его применения», «если предметом действий выступают наркотики в крупных размерах».
Применительно к административной ответственности за совершение противоправных действий, связанных с наркотиками, большинство правовых систем государств — участников СНГ располагают соответствующими нормами. Последние имеются в Азербайджане, Армении, Беларуси, России и Таджикистане, Узбекистане и Украине.
Анализ объема и динамики зарегистрированных административных правонарушений в течение 1997-2004 гг., по странам СНГ, в сочетании с данными выборочных социологических и криминологических исследований позволяет заявлять в целом об ухудшении наркоситуации. Так, лишь в одной Российской Федерации в 2004 г. зарегистрировано более 230 тыс. административных деликтов — в 4 раза больше, нежели в 1997 г Схожая картина выявляется при изучении наркоситуации в Беларуси, Молдове, Таджикистане, на Украине.
Анализ административно-правовой статистики свидетельствует о весьма действенной силе административ-
ного законодательства в вопросах реагирования на отдельные аспекты наркоповедения, прежде всего незаконного потребления наркотиков, их хранения в небольших размерах для собственных нужд. При оценке динамики правонарушений в антинаркоти-ческой области также необходимо отметить, что по ряду стран (например, Узбекистан и Украина) данные официальной статистики вроде бы фиксируют устойчивую тенденцию к уменьшению такого рода правонарушений. Вместе с этим итоги научных исследований, проведенных в тех или иных государствах — участниках СНГ (20002004 гг.), указывают на высокий уровень латентности (сокрытия) административных деликтов, и соответственно, наличии «обратной» (по сравнению с официальной статистикой)тенденции.
Следующий, четвертый уровень ан-тинаркотического законодательства в странах Содружества, образуют подзаконные нормативные правовые акты таможенных органов, органов здравоохранения, органов внутренних дел, органов наркоконтроля, надзорных инстанций, непосредственно устанавливающие ведомственную роль в работе механизма антинаркотической профилактики.
Особое место в рассматриваемой субрегиональной правовой системе занимают межгосударственные, межправительственные и межведомственные договорные отношения о сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с незаконным оборотом наркотиков, заключенные в рамках стран Содружества.
Подводя итоги, стоит обратить внимание на идею, озвученную на встрече руководителей МВД России, Беларуси, Молдовы и Украины 13 февраля 2003 г.
м к
О 5 ^ I О < м ес
р- о
“к
^ ь-
С
61
4/2005
м к
О 5 ^ I О < м ес
»- о
м £т < < 2
62
4/2005
в Харькове, где предлагалось странам СНГ осуществить инвентаризацию законодательства и унифицировать национальные правовые системы в целях усиления борьбы с преступностью. Разумеется, эта здравая мысль напрямую касается юридического аспекта субрегионального противодействия незаконному обороту наркотиков и злоупотреблению ими. И в этой связи справедливо сообщить, что ряд крупных шагов в данном направлении уже осуществлен.
К примеру, в последние годы нашли свое применение такие формы унификации межгосударственного законодательства как создание типовых законов и рекомендательных нормативных правовых актов. Одним из первых документов, принятых Межпарламентской Ассамблеей стран СНГ в целях гармонизации законодательства, стал рекомендательный законодательный акт «О противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров» от 2 ноября 1996 г.
Политическая важность этого документа состоит в том, что в нем предлагаются определения понятий и терминов, связанных с оборотом наркотиков. Установление и использование схожей терминологии, и ее единообразное толкование на всем пространстве государств — участников СНГ, имеет определяющее значение в правовом обеспечении совместной борьбы с незаконным оборотом наркотиков и оценке ее эффективности.
Однако со времени его принятия прошло уже 9 лет. За этот период наркоситуация на постсоветском пространстве существенно изменилась. Кроме того, в указанном акте не содержится рекомендаций по формированию
правовых норм в сфере легального оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
Немаловажно и то, что рекомендательный законодательный акт не отвечает концепции взаимосвязи мер, направленных на сокращение предложения нелегальных наркотиков и на сокращение спроса на них.
Учитывая эти оценки, целесообразно разработать и принять новый модельный закон, который, кроме мер, направленных на противодействие наркопреступности, содержал бы положения об организации легального оборота наркотических средств и психотропных веществ, меры по профилактике наркомании, оказанию наркологической (медико-социальной) помощи больным наркоманией и их реабилитации.
В этой связи по результатам работы Международной научно-практической конференции государств — участников СНГ (17 ноября 2005 г., г. Санкт-Петербург) разработан проект модельного закона «О наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах», а также приняты рекомендации по унификации и гармонизации законодательства государств — участников СНГ в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
В целях устранения различий в уголовно-правовой оценке незаконных деяний во внутригосударственном праве и сближения законодательства стран Содружества разработан и принят Модельный Уголовный кодекс для государств — участников СНГ, включающий ряд составов преступлений, связанных с наркотиками.
