CC BY
363
Проблемы формирования и реализации проектов государственночастного партнерства в России
Литовка Г алина Леонидовна
аспирантка НОУ ВПО «Кисловодский институт экономики и права».
Салпагарова Светлана Биляловна
доцент кафедры государственного и муниципального управления ФГ АОУ
ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет», Институт сервиса, туризма и дизайна, к.э.н., доцент.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство,
государственные инвестиции, федеральная и региональная власти, общественная собственность, инвестиционная деятельность, законодательство ГЧП, эффективность бюджетных расходов,
Краткая аннотация: В статье освещены уровень, основные трудности и проблемы, касающиеся реализации проектов ГЧП в России. Изложены результаты практического анализа современных механизмов ГЧП в зарубежных странах, а также рекомендации по улучшению ситуации с реализацией проектов ГЧП в России, разработанные Центром развития ГЧП в стране, ВЭБ, Европейским банком реконструкции и развития, Институтом экономики РАН, отечественными учеными и специалистами.
На сегодняшний день Россия испытывает острую необходимость в государственных инвестициях. На этом фоне федеральные власти приступают к реализации масштабных программ в рамках подготовки к зимним Олимпийским играм 2014 г. в Сочи и, соответственно, к строительству на Северном Кавказе инфраструктуры для зимних видов спорта, а также к аналогичным мероприятиям в рамках подготовки к Чемпионату мира по футболу 2018 г. Объем необходимых инвестиций только в контексте подготовки к проведению Чемпионата мира по футболу 2018 г. оценивается в 3,8 млрд. долл. (строительство и восстановление 13 стадионов), к которым прибавляются около 10 млрд. долл. сопряженных инвестиций (возведение спортивной и туристической инфраструктуры и т.д.). Говоря более глобально, российское правительство взяло на себя
обязательство вложить около 1000 млрд. долл. в финансирование возведения подобной инфраструктуры в период до 2020 г. [3]
Вместе с тем покрытие расходов в таком объеме не представляется возможным только за счет государственных средств. По этой причине в настоящее время руководство России активизирует деятельность по развитию государственно-частного партнерства (ГЧП), ожидая частных инвесторов, в том числе иностранных.
В экономической литературе существует множество различных определений государственно-частного партнерства (ГЧП). Наиболее общее из них дается Всемирным банком: «ГЧП - это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно - как средство повышения эффективности бюджетного финансирования» [5].
Применительно к российской практике экспертное сообщество выработало следующее определение: ГЧП представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями в целях реализации общественно-значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности [1].
Отсутствие федерального законодательства о ГЧП компенсируется тем, что во все большем количестве регионов, начиная с 2006 г., принимается региональное законодательство об участии субъектов РФ в ГЧП.
В зарубежных промышленно развитых странах осуществляемые в рамках государственно-частного партнерства проекты легко можно обнаружить в самых разных отраслях экономики и общественных отношений: [2]
• финансовый сектор - частные страховые и управляющие компании, имеющие опыт работы с потребителями на конкурентных добровольных рынках, занимают все более прочные позиции в секторах обязательного социального страхования и государственного пенсионного обеспечения;
• общественный порядок и безопасность - обеспечение порядка на транспорте и в общественных местах, эксплуатируемых частными компаниями (парках, общественных зданиях), эксплуатация городских парковок;
• недвижимость - строительство и эксплуатация общественных объектов и муниципального жилья в обмен на право застройки и развития в коммерческих проектах;
• образование и медицина - школы и больницы строятся и (или) переоборудуются частными компаниями, получающими право коммерческой застройки и развития соседних (или других) земельных участков;
• природоохрана и развитие инфраструктуры туризма - обслуживание и развитие городских и загородных парков, национальных парков и заповедников, уникальных природных объектов, совмещенные с правом эксплуатации природных или рекреационных ресурсов, в том числе, получения доходов от посетителей и туристов;
• муниципальные услуги - обновление и эксплуатация, а также строительство новых коммунальных сетей (водопровод, канализация, изредка тепло- и электроснабжение), уборка улиц, вывоз и утилизация мусора, муниципальный транспорт;
• телекоммуникации - создание телекоммуникационной инфраструктуры и монопольные права на ее эксплуатацию, сопровождающиеся обязательствами по предоставлению услуг потребителям (или установленным государством специальным категориям потребителей);
• транспорт - строительство, эксплуатация и обслуживание систем мониторинга и управления движением, строительство и эксплуатация
автомагистралей, терминалов аэропортов и множество других проектов в автомобильном, железнодорожном, воздушном, городском, трубопроводном, морском и речном транспорте в портах и на внутренних линиях и т.д.
Однако, главной сферой экономики Европы и США, в которой государственно-частное партнерство можно считать достаточно широко распространенной и конкурентной формой деятельности, являются строительство и эксплуатация автомобильных дорог. Здесь сосредоточено максимальное количество реализованных или запланированных проектов и в США, и в Великобритании, и в целом в странах ЕС, и даже в странах Восточной Европы. [1;2;4]
Основная задача и цель национального законодательства, охватывающего ГЧП в России - распределение новых прав и полномочий различным административным уровням, позволяющих им развивать новые формы партнерства государства с частным сектором, действующие вне традиционного рабочего контрактинга или создания смешанных предприятий. В законодательстве относительно ГЧП, в частности, необходима ясная юридическая позиция относительно собственности, структуры налогообложения и регулирования потенциальных конфликтов интересов. Оно должно также установить приемлемую структуру для принятия государственным сектором связанных риском обязанностей.
Существование четкой юридической структуры - важнейшая предпосылка для мотивации частного сектора на вступление в ГЧП, потому что это вносит вклад в сокращение политического и других "неэкономических" рисков. Последний факт имеет особое значение в нашей стране, где государственно-частное партнерство как перспективный социально-экономический институт получило поддержку на самом высоком государственном уровне, ибо и российский, и, особенно, зарубежный потенциальный частный инвестор все еще сильно колеблется относительно перспектив ГЧП в России.
Успех проекта государственно-частного партнерства в нашей стране сильно зависит от качества подготовки проекта на начальных стадиях. [2]/ Здесь существенную роль играют следующие аспекты: адаптация
организационной структуры проекта к местным условиям; взаимосвязь и совместимость целей; выбор государственным сектором частных
партнеров, который обычно выполняется путем приглашения к тендеру, где в дополнение к большому количеству официальных аспектов также должны быть учтены качественные критерии; организация демократического контроля и благосклонного принятия населением; внимательное структурирование договоров о ГЧП; развитие доверительных отношений между партнерами; развитие компетенций и модернизация государственного сектора в контексте ГЧП; эффективность выполнения государственным сектором лидерских функций; использование государственных финансовых вложений для мобилизации частного финансирования.
Одну из ведущих ролей в плане развития ГЧП в России власти отвели Внешэкономбанку (ВЭБ). ВЭБ является государственным банком, основная задача которого - финансирование государственных инфраструктурных проектов. Банк не может передавать финансовые средства непосредственно органам местного самоуправления, однако осуществляет финансирование через структуры, отвечающие за реализацию соглашений о ГЧП. По этой причине в структуре ВЭБ недавно создан центр ГЧП, задачей которого является консультирование органов местного самоуправления по вопросам реализации проектов ГЧП. Благоприятная для развития ГЧП в России атмосфера находит свое отражение в деятельности органов государственного управления РФ. В особенности это касается Государственной думы, которая одобряет деятельность органов местного самоуправления по принятию законодательных актов в сфере развития ГЧП.
Аналогичный подход к развитию в России ГЧП характерен и для различных министерств и ведомств, так или иначе имеющих отношение к
данному виду деятельности. В разработанных некоторыми из министерств программах данная схема привлечения частного капитала занимает значительное место.
Министерство экономического развития позиционирует себя в качестве структуры, ответственной за реализацию вопросов ГЧП в России. В этой связи Министерство участвует в руководстве деятельностью федерального Инвестиционного фонда, в задачи которого входит финансирование масштабных инфраструктурных проектов. Фонд рассматривается в качестве основного инструмента продвижения проектов ГЧП благодаря имеющейся в наличии финансовой поддержке федерального уровня. В 2012 г. планируется зарезервировать часть финансовых средств для финансирования региональных программ, реализуемых по формам ГЧП.
Министерство экономического развития также предоставляет государственные гарантии на реализацию некоторых проектов в случае, если они финансируются государством совместно с частными организациями, а также при соблюдении следующих условий: минимальный объем частных капиталовложений должен составлять 15%, стоимость проекта должна быть более 5 млрд. руб., государственные гарантии могут покрывать не более 50% от общего объема финансирования проекта.
В целом, за последние 1,5 года задача улучшения климата для привлечения иностранных инвесторов стала одной из приоритетных в деятельности Министерства экономического развития. В то же время актуальным остается вопрос привлечения российского частного капитала в инвестиционные проекты, реализуемые в России, поскольку в настоящее время отток российского капитала за рубеж все еще значителен. В этой связи Министерство разработало план действий, предполагающий принятие мер по следующим шести направлениям:
1) облегчение визового режима и упрощение правил иммиграции;
2) налогообложение;
3) таможенные процедуры;
4) развитие посреднических услуг при разрешении спорных ситуаций, касающихся инвестиционных операций;
5) устранение препятствий для проведения работ по подключению к электросетям;
6) устранение препятствий для строительства объектов (упрощение разрешительного режима на проведение соответствующих работ).
Министерство финансов также способствует развитию ГЧП в России. С этой целью в настоящее время Министерство осуществляет пересмотр бюджетной политики, проведение которой способствует реализации проектов ГЧП. Так, начиная с 2012 г., бюджет Российской Федерации будет включать в себя 40 программ развития российской экономики в различных сферах. Реализация данных программ рассчитана на период до 2020 г. Очевидно, проекты ГЧП должны составлять значительную часть данных программ. В структуре Министерства финансов также недавно сформирован департамент ГЧП. По мнению Министерства, созданные условия создают хорошую атмосферу для реализации в России проектов ГЧП.
Внедрение практики включения проектов ГЧП в многолетние программные документы призвано урегулировать деликатный вопрос, касающийся освоения бюджетных средств, выделяемых государством на реализацию таких проектов, что представляет на сегодняшний день значительную проблему для инициаторов подобных проектов.
Многие федеральные министерства заинтересованы в развитии ГЧП. Такой интерес присутствует у Министерства транспорта, которое, тем не менее, считает, что на сегодняшний день развитие проектов ГЧП больше опирается на регионы, в связи с чем, целесообразнее принятие на региональном уровне соответствующих законодательных актов и создание профильных структур.
Несмотря на решительность федеральных властей, ратующих за развитие ГЧП, на сегодняшний день органы власти различных уровней все еще сталкиваются с рядом существенных проблем. Подтверждением
является небольшое количество совершаемых в настоящее время крупных операций. Указанные проблемы возникают по различным причинам. Некоторые из них тесно связаны с определенными нюансами законодательства РФ, другие — с несовершенством технических аспектов реализации законодательства, касающегося ГЧП.
В основе общих проблем, касающихся реализации проектов ГЧП в нашей стране, лежат следующие причины. [2]
1) Полномочия органов местного самоуправления
Одним из условий успешности развития ГЧП является способность местных органов власти выступить с инициативой запуска проекта ГЧП, провести переговоры с потенциальными инвесторами и принять решение о его реализации. Вместе с тем, ситуация в России не является в полной мере удовлетворительной с этой точки зрения реализации проектов ГЧП.
Другой острой проблемой в развитии ГЧП является недостаточное количество имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления финансовых средств. Существенный объем средств находится в ведении федеральных властей, которые перераспределяют между органами местного самоуправления значительную часть бюджетных поступлений (75-80%), не давая гарантии в предоставлении дополнительных средств.
Наконец, необходимо отметить низкий уровень компетентности и недостаточный объем имеющихся полномочий у органов местного самоуправления в вопросах организации деятельности в новых для себя сферах, таких как концессия и ГЧП, что не позволяет адекватно оценить объем и границы необходимых для данной деятельности усилий.
2) Правила бюджетного учета и установления тарифов, не предоставляющие необходимые гарантии частному инвестору, имеющему намерение вложить финансовые средства в проекты ГЧП.
Развитие ГЧП все еще ограничено нормами годичного срока бюджетных правоотношений, что ограничивает вклад органов государственной власти в проект, в особенности в вопросах выдачи субсидий
операторам, предоставляющим услуги. Даже наличие законодательно закрепленной возможности планирования бюджетных расходов на период до 3 лет не позволяет операторам отказаться от практики проведения ежегодных переговоров на тему поступлений из государственного бюджета, что создает для инвесторов дополнительные проблемы. Данная проблема известна федеральным властям, которые заявляют о готовности улучшить ситуацию в ходе запланированной на 2012 г. реформы сферы государственных финансов.
К данной проблеме добавляется тот факт, что органы местного самоуправления, находясь в большой зависимости от средств федерального бюджета, получают необходимую финансовую поддержку позже необходимого срока, что создает сложности для операторов.
Вопрос, касающийся тарифов, также является важным для большого количества участников потенциальных сделок.
В вопросах, касающихся государственного учета и установления размеров тарифов, присутствует следующая проблема: выяснение
приоритетности односторонних решений органов власти либо положений контракта на предоставление услуг.
3) Неопределенность статуса государственной собственности составляет дополнительные трудности
Аналогичная ситуация складывается в вопросе определения стоимости имущества, составляющего объект соглашения о ГЧП, ввиду отсутствия соответствующих четких законодательно описанных норм.
Подобная неясность может создать дополнительные проблемы в рамках реализации проектов ГЧП в различных сферах деятельности.
4) Пробелы в законодательных актах, касающихся ГЧП, отсутствие Федерального закона о государственно-частном партнерстве.
Таким образом, знание федеральными властями схем ГЧП, наличие политического стремления к развитию ГЧП, что на практике проявляется в деятельности Государственной Думы и ряда министерств, не являются достаточными шагами для разрешения ряда технических проблем,
вызванных несовершенством законодательства не только в области ГЧП, но и в других сферах.
Важные рекомендации по улучшению ситуации с реализацией проектов ГЧП, исходя из опыта Франции, имеющего отличную репутацию в России, базируются на трех основных принципах:
- определить органам местного самоуправления четкие полномочия и предоставить возможность действовать самостоятельно при решении вопросов, связанных с заключением соглашений о ГЧП: наличие делового партнера в лице опытного чиновника является одним из важных условий заключения «хороших» соглашений о ГЧП;
- предоставить соглашениям о ГЧП реальную юридическую силу с тем, чтобы положения данных документов были обязательны для исполнения в части, касающейся субсидирования и определения размеров тарифов: России следует следовать поговорке - «Договоры должны соблюдаться», ведь права, описанные в соглашениях о ГЧП, - это, прежде всего, договорные права;
- прояснить ситуацию с правами собственности на объекты соглашений о ГЧП, поскольку отсутствие ясности в данных вопросах существенно снижает степень надежности реализуемых схем ГЧП: необходимо внедрить гибкий механизм передачи во владение объектов соглашений, не забывая о защите права собственности на имущество со стороны органов власти.
В настоящее время экспертами и представителями государственных органов обсуждается возможность принятия на федеральном уровне дополнительных мер, связанных с эффективным расходованием бюджетных средств с использованием механизмов государственно - частного партнерства.
Основные проблемы, возникающие при применении существующего законодательства к ГЧП-проектам, заключаются в недооценке законодателями и органами исполнительной власти влияния института и механизмов ГЧП на эффективность (результативность) бюджетных ассигнований, направляемых на оказание государственных (муниципальных
услуг) и на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности, что свидетельствует о необходимости организации системной работы по совершенствованию и институциональному обеспечению этого вида взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества. Бюджетное законодательство не стимулирует использование ресурсного потенциала предпринимательского сектора для целей снижения нагрузки на бюджеты всех уровней при финансировании создания новых, модернизации существующих и эксплуатации действующих объектов публичной собственности (не работает мультипликативный эффект бюджетного рубля). Концессионное законодательство распространяется только на имущество (имущественные комплексы), жестко ограничивает формы ГЧП и отношения собственности на концессионные объекты.
Законодательство о государственных закупках не учитывает особенностей взаимодействия государства и бизнеса в сложных проектах государственно-частного партнерства, а гражданское законодательство не содержит специальных норм для регулирования ГЧП.
Российская правовая система в области финансовых рынков и инвестиционной деятельности недостаточно адаптирована к международным стандартам, в которых инвесторы, прежде всего, зарубежные, привыкли работать. Проекты нормативных правовых актов, в том числе связанные с разработкой Минфином Российской Федерации Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и Плана мероприятий по ее реализации, необходимо оценивать и, возможно, корректировать уже в ходе их подготовки с позиций создания условий для стимулирования распорядителей бюджетных ассигнований к использованию механизмов ГЧП как средства повышения эффективности, экономии и замещения бюджетных расходов.
Экспертным советом по законодательству о государственно-частном партнерстве Комитета Госдумы по экономической политике и
предпринимательству с участием специалистов ГК Банк развития (Внешэкономбанк), Европейского банка реконструкции и развития, Института экономики РАН, Института мировой экономики и международных отношений РАН, консалтинговой компании «KPMG», юридических компаний «Freshfields Bruckhaus Deringer», «Gide Loyrette Nouel», «Vegas Lex», ЮКАТЭС, а также представителей финансовых организаций всесторонне рассмотрены вопросы повышения эффективности бюджетных расходов за счет механизмов ГЧП и выработаны нижеследующие предложения.
Предложения, направленные на реализацию мер, связанных с использованием потенциала ГЧП в целях повышения эффективности бюджетных расходов:
1. Внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст. 3823; 2000, N 32, ст. 3339; 2003, N 52, ст. 5036; 2007, N 18, ст. 2117; N 45, ст. 5424; 2009, N 15, ст. 1780) следующие изменения: пункт 3 статьи 72 после слов «утвержденных лимитов бюджетных обязательств,» дополнить словами «а также в случае, если сроки исполнения расходных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам превышают срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств».
2. Ввести в практику бюджетного планирования оценку перспективных расходов на проекты ГЧП и установление предельных уровней этих расходов, в том числе за пределами 3-х летнего горизонта планирования. Разработать Методику планирования перспективных расходов и объемов гарантий на проекты ГЧП. Ввести в состав параметров долгосрочного экономического и бюджетного прогнозов показатели публичных обязательств по проектам ГЧП и индикаторы замещения бюджетных ассигнований частными инвестициями при финансировании проектов ГЧП.
3. Разработать и рекомендовать субъектам Российской Федерации Методику выбора схем финансирования и оценки эффективности проектов ГЧП (региональный уровень).
4. Разработать пакет типовых подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих регламентацию процедур работы с программами и проектами ГЧП (федеральный и региональный уровни), и включающий:
- методические рекомендации по использованию инструментария ГЧП в инвестиционной деятельности в РФ.
- типовые документы (положения, порядок, перечень), регламентирующие содержание конкурсной документации, конкурсные условия, формирование конкурсных комиссий, порядок подачи и приема заявок на участие в конкурсе, проведение предварительного отбора участников конкурса, оценки конкурсных предложений и др., информацию о проведении и результатах конкурса, состав целевых (качественных/натуральных и стоимостных) показателей, содержание паспорта инвестиционного проекта ГЧП;
- требования к содержанию и методам разработки региональной стратегии (программы) модернизации объектов общественной инфраструктуры в субъекте РФ (муниципальном образовании) и порядок реализации такой стратегии (программы);;
- типовые формы инвестиционных соглашений о ГЧП между субъектом РФ, муниципалитетом, инвестором и оператором проекта, а также формы прямых договоров субъекта РФ/муниципалитета с кредитными организациями в рамках реализации соглашений о ГЧП.
5. Разработать «Методические рекомендации по формированию региональных концепций и программ развития ГЧП» в целях их сопряжения с целевыми федеральными, региональными и муниципальными долгосрочными программами.
6. Подготовить и внести изменения в ФЗ-115 «О концессионных соглашениях», с целью распространения сферы применения концессионного
законодательства на инновационные продукты и услуги, науку, научное обслуживание и инфраструктуру этих видов деятельности.
7. Провести анализ целесообразности практики предоставления региональных налоговых льгот частным инвесторам в инвестиционных проектах на объектах государственной и муниципальной собственности (по избранным субъектам РФ и наиболее значимым проектам). Выработать предложения по совершенствованию действующего инструмента повышения инвестиционной привлекательности регионов и стимулирования инвестиционной деятельности частного сектора.
8. Определить подходы и разработать рекомендации по формированию региональных рынков публичных проектов ГЧП по приоритетным направлениям инвестиционной деятельности, с целью создания условий для участия квалифицированных инвесторов и поставщиков услуг в проектах государственного и муниципального секторов.
9. Разработать «Порядок регистрации объектов, реализуемых по проектам ГЧП, в реестрах объектов капитальных вложений государственных и муниципальных контрактов». (Формирование таких реестров предусматривается Казначейством России в рамках создания «Единой интегрированной системы управления государственными финансами на базе АС ФК»).
10. Предусмотреть формирование в рамках разрабатываемой в настоящее время Концепции Федеральной контрактной системы нормативной базы использования ГЧП при реализации государственных контрактов.
11. Разработать и ввести нормативным правовым актом (новая редакция ФЗ-94 или новый раздел в этот закон) положения, регламентирующие и обеспечивающие реализацию законодательно установленной возможности (ФЗ-94, ст.3.) использования внебюджетных средств для выполнения государственных контрактов.
12. Рассмотреть возможность формирования системы независимого контроля на основе привлечения неправительственных организаций с целью осуществления профессиональной экспертизы и общественного контроля за использованием бюджетных средств как в реализуемых проектах ГЧП, так и на различных этапах заключения и реализации государственных контрактов для обеспечения общественных потребностей.
Литература
1.Воротников А.М., Королев В.А. О развитии государственно-частного партнерства в российских регионах //Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование .-2010. -№2(43).
2. Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или, как реализовать ГЧП в России // Финансы. Экономика. Безопасность - 2010. -свидетельство о регистрации Министерством РФ по делам печати, телерадиовещания и СМИ: ПИ № 77-17208.
3. Шателье Жиль Ле. Новости государственно-частного партнерства в России // Право и инвестиции. - 2011.- №№3-4 (48).
4. Внешэкономбанк и проекты государственно-частного партнерства в
России. Новые задачи и возможности в условиях экономического спада. Концептуальные предложения. - 2009, июль. - Центр развития
государственно-частного партнерства. ВЭБ.
5. Delmon J. Private sector investment in infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk. The World Bank and Kluwer Law International. 2009. P. 7.
