CC BY
111
тема номера: экономическая система государства в современных условиях
Перспективы развития государственно-частного партнерства в современной России
В статье рассматриваются основные этапы развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Дается анализ существующей нормативной базы, рассматриваются аспекты, сдерживающие реализацию проектов ГЧП в России, оценивается опыт Москвы как субъекта Российской Федерации.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инвестиции, инновационные технологии, инфраструктурный проект.
В своем выступлении на межрегиональной конференции партии «Единая Россия» 30 июня 2011 года в городе Екатеринбург Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул: «Правительство будет привлекать серьёзные частные инвестиции в инфраструктуру, готово создавать для этого необходимые условия, использовать механизмы частно-государственного партнёрства». В настоящее время на территории Российской Федерации реализуется ряд инфраструктурных концессионных соглашений. Основными сферами привлечения инвесторов являются: транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство. Предлагаются также проекты в сфере образования и здравоохранения. Если анализировать развитие государственно-частного партнерства в России на современном этапе, очевидно, что начинает вырабатываться комплексный подход к реализации инфраструктурных проектов.
В процессе их реализации можно выделить пять ключевых моментов. На первом этапе формируется политика по развитию государственно-частного партнерства. Так, определяются приоритетные секторы экономики, разрабатывается законодательство, выявляются наиболее перспективные формы сотрудничества государства и бизнеса.
© А.В. Белюченко, 2012
А.В. Белюченко
65
На втором этапе происходит отбор наиболее привлекательных инвестиционных проектов, рассматриваются возможные обременения, определяются доли и условия участия государства и бизнеса.
На третьем этапе осуществляется анализ проектов, включающий в себя несколько этапов. Во-первых, разрабатывается технико-экономическое обоснование проекта, в котором оценивается техническая и технологическая сложность проекта, а также финансовая привлекательность. На этом этапе происходит оценка потенциальных рисков и возможностей, высчитывается период прибыльности проекта, определяется механизм финансовых гарантий.
Четвертый этап в российской практике является одним из наиболее серьезных. Он связан с процедурой проведения инвестиционных торгов. О несовершенстве российского законодательства в данном аспекте говорилось много. В 2010 году был даже разработан модельный закон, который был нацелен на упрощение конкурсных процедур и усиление гарантий инвесторам. Однако, в действующей практике большая часть инфраструктурных проектов реализуется по схеме концессионных соглашений.
Пятый этап охватывает период от подписания договора до выполнения контракта.
Несмотря на успешное функционирование некоторых государственных программ инновационная сфера государства остается малоразвитой, также как и промышленная. Финансирование большинства проектов государственно-частного партнерства оказалось заморожено, и в целом, наметилось явное разочарование в партнерстве государства и бизнеса. Государство решило выступить в роли локомотива развития, началось создание госкорпораций, роль бизнеса отошла на второй план.
В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 годов) содержался раздел «Развитие механизмов частно-государственного партнерства», определяющий приоритетные направления государственно-частного партнерства, инструменты взаимодействия государства и бизнеса, финансовые институты взаимодействия. В целях реализации инфраструктурных проектов были созданы «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Ростехнологии», «Роснанотех», «Олимпстрой», «Росатом», «Российские автомобильные дороги», в форме госкорпорации создан Банк развития (на основе Внешэкономбанка
- ВЭБ), образовано «Агентство по страхованию вкладов».
В июне 2008 года был создан Центр ГЧП, целью которого является «квалифицированная подготовка, организация и сопровождение проектов ГЧП для реализации отраслевых, региональных и городских стратегий развития, оказание поддержки органам муниципального и государственного управления по совершенствованию инструментов ГЧП». Стратегия развития Внешэкономбанка на период 2012-2014 годов устанавливает
66
стратегической целью развитие механизмов ГЧП, определяет целевые показатели проектов ГЧП с участием Внешэкономбанка, формулирует задачи развития деятельности Центра с целью содействия разработке и реализации проектов на основе государственно-частного партнерства.
Развитие эффективных институтов взаимодействия власти и бизнеса становится одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности как в целом по стране, так и в отдельных регионах. Так, в концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года, особое внимание уделяется взаимодействию государства, частного бизнеса и общества как особых субъектов инновационного развития, направленному на «координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики».
Государственно-частное партнерство является одним из видов таких отношений, и поэтому сейчас перед Правительством России стоит важная задача — перейти к формированию комплексных решений по разработке единого подхода к реализации инфраструктурных проектов. Анализ реализуемых ГЧП-проектов в Центральном федеральном округе, проведенный Центром развития государственно-частного партнерства и Институтом современного развития, выявил ряд серьезных проблем, осложняющих или в ряде случае срывающих выполнение проекта. Первая серьезная проблема — неравномерная заинтересованность в реализации проекта государства и бизнеса. Бизнес зачастую не готов нести финансовое бремя по выполнению инвестиционного контракта без каких-либо серьезных финансовых гарантий.
Вывоз капитала в огромных масштабах (по некоторым оценкам вывезено 2 трлн. Долларов США) свидетельствует о том, что условий для инвестиций в России не создано. Основной вопрос — насколько велик для бизнеса риск ведения совместных проектов с государством. Если государство представляет собой повышенный риск, то бизнес потребует за это компенсацию.
Партнерство возможно только тогда, когда заинтересованы оба партнера, и за счет взаимодействия они могут наиболее эффективно решить проблему. Нет законодательства, понятийно и юридически точно описывающего сам объект ГЧП, а также организационно-финансовые условия такого партнерства. Необходима ясная юридическая позиция относительно собственности, структуры налогообложения и регулирования потенциальных конфликтов интересов. Оно должно также установить приемлемую структуру для принятия государственным сектором связанных риском обязанностей.
67
Сейчас отношения между государством и бизнесом строятся на основе личного взаимодействия конкретного чиновника — губернатора, министра и т.п. — и бизнеса. Экспертами отмечается, что внедрение государственно-частного партнерства в России сталкивается с рядом проблем правового (отсутствие необходимой нормативной базы функционирования ГЧП), экономического (неразвитость рыночных отношений) и управленческого (слабое знакомство государственной бюрократии с принципами ГЧП и отсутствие у большинства чиновников профессиональной правовой подготовки для разработки соответствующих контрактов в данной области) характера.
Многие проблемы низкой инвестиционной привлекательности или нежелания частного инвестора вкладывать средства в тот или иной сектор лежат не в экономической и даже не в правовой плоскости. Бизнес зачастую не видит ни стратегических инвестиционных целей, определенных государством, ни самой готовности со стороны государства образовать коалицию с бизнесом на равноправной основе — то есть на принципах партнерства.
Государство на самом высшем уровне должно публично признать, что оно готово к сотрудничеству в форме партнерства, считает партнерство эффективной экономической формой, снимая тем самым все споры между различными экономическими школами и признавая правоту выбранной парадигмы. Необходимо совместно с наукой и бизнесом определить сферы ГЧП и цели реализации этих проектов. Закрепить на нормативноправовом уровне статус и полномочия участников проектов, выполняемых в рамках программ ГЧП, должны публично оглашаться и защищаться государством при поддержке институтов гражданского общества.
Административный аппарат должен получать научно обоснованные прогнозные задания и отвечать за их выполнение, включая выполнение функции координации процессов интеграции и кооперации бизнеса. Формирующиеся «вертикаль стратегического управления» и программа стратегического взаимодействия с бизнесом в рамках реализации стратегий развития, включая преференции и интерактивный обмен информацией. Таким образом достигается стратегическое согласование интересов государства и бизнеса. За выполнением этих показателей должен быть обеспечен общественный контроль, существенно разгружающий государственный. Отметим, что общественный контроль может иметь сетевую форму, которая принципиально не подвержена коррупции.
Для эффективного функционирования системы государственночастного партнерства необходимо постоянное повышение квалификации государственных и муниципальных служащих. Большое внимание должно уделяться повышению профессионального уровня «на местах», осуществлению консультационной поддержки реализации проектов на региональном и муниципальном уровнях.
68
Необходимы прозрачные конкурсные процедуры доступа участников рынка к механизмам государственно-частного партнерства. Очень удобна форма грантов, при реализации которой чиновник не становится «фильтром», формирующим развитие в рамках собственных представлений, часто явно не научных — реализуется конкуренция идей и знаний, выраженная в форме инвестиционного проекта, представляемого в качестве заявки на финансирование в рамках грантовой системы.
Необходима культура совместной работы, такт, умение и желание понять позицию другой стороны, предупреждение возможных конфликтных ситуаций. Инициатива в данном вопросе должна принадлежать органам государственной и местной власти.
Принятие специального закона о ГЧП или повсеместное внедрение модельного закона, который уже прошел апробацию в ряде регионов, может стать серьезным стимулом развития государственно-частного партнерства. При этом решающим остаётся согласование всего спектра нормативного регулирования инфраструктурных проектов ГЧП с релевантными для них законами и подзаконными актами, их «совместимость» со стратегией использования этого инструмента.
Если отсутствует должное регулирование отношений собственности (в том числе, государственной), нет внятной налоговой, тарифной и антимонопольной политики, не проведена реформа жилищно-коммунального комплекса и местного самоуправления, если велико политическое и институциональное противодействие, если имеется открытое противостояние интересов, то даже «хороший» закон о ГЧП работать не будет. Нужно, чтобы практика и совершенствование законодательства шли «в ногу».
В целом существует потребность в повышении качества расчётов экономической эффективности, оценки и распределения рисков, распределения вознаграждения, в оптимизации процедуры размещения заказов.
Государственно-частное партнерство — интеграция бизнеса в экономическую политику государства и расстановка приоритетов развития. Соответственно необходимо сформулировать стратегическую позицию по отношению к ГЧП как дополнительному инструменту государственных инвестиций, имеющему ограниченную сферу применения. При этом необходимо предусмотреть следующие моменты:
1. Разработку типовых документов и пошаговых инструкций, так как стандартизированная документация снижает временной отрезок подготовки документов органами исполнительной власти. Также наличие базы инвестиционных контрактов позволит применять инструменты государственно-частного партнерства без дополнительных согласований.
2. Создание библиотеки инвестиционных контрактов.
3. Стандартизацию требований и процедур от начала и до завершения
69
проекта. Данный аспект способствует снижению транзакционных издержек бизнеса и дает возможность государству рассматривать более конкурентоспособные предложения.
Разработка общих (рамочных) условий и инструментария требует существенных усилий. При этом нужно следовать принципу «ограниченности» государственно-частного партнерства и при формировании пула реально реализуемых проектов ГЧП добиваться максимальной однородности этих проектов, что позволит организовать эффективное сопровождение.
Процесс развития государственно-частного партнерства предусматривает, что фазы, включённые в проекты ГЧП, отрабатываются и постепенно расширяются, охватывая весь жизненный цикл объекта. Чем выше степень приватизации в соответствии с формой, тем строже разграничение между оператором проекта и надзором за ним.
Государственно-частное партнерство может стать механизмом поддержки малого и среднего бизнеса, катализатором административной реформы и модернизации органов госуправления. Стратегии ГЧП должны адаптироваться с учетом особенностей сферы применения. Например, в коммунальной сфере основным критерием успешности ГЧП является повышение эффективности оперативной и финансовой деятельности коммунальных организаций, в том числе, с помощью частных операторов/партнёров. Поскольку на массивный приток частного капитала в коммунальное хозяйство в малых и средних городах рассчитывать не приходится, возможно, основной организационной формой останутся муниципальные предприятия.
Поддержка вовлечения муниципальных предприятий/муниципалитетов в проекты с частными операторами и поиск максимально гибких форм как институциональных, так и договорных ГЧП, например, благодаря совершенствованию корпоративного управления государственными (муниципальными) предприятиями. Дополнительным фактором повышения эффективности будет развитие и модернизация сегмента поставщиков товаров и услуг муниципальным предприятиям.
Распорядительные полномочия местных властей в сфере ЖКХ должны обеспечивать необходимые и экономически оптимальные объёмы деятельности, что требует согласованной политики децентрализации и местного самоуправления. Совершенствование работы местных органов власти - одно из важнейших условий применения инструментов государственно-частного партнерства. Требуемая концентрация и консолидация может быть обеспечена благодаря кооперации между муниципалитетами; это позволит оптимизировать функционирование ЖКХ (водоснабжение, канализация; переработка мусора и т.д.), сформировать возможность привлечения ресурсов за счет межмуниципальных облигационных займов. Возможно проведение скоординированной тарифной политики, поскольку существенная разница в тарифах принципиально
70
меняет инвестиционную привлекательность конкретных систем, а также влияет на целый ряд параметров качества жизни.
Необходимо разнообразие решений: выявление эффективных подходов требует сравнения инфраструктурных проектов, конкурирующих с государственным сектором. Концепция пилотного проекта на федеральном и региональном уровне (обучение, научное сопровождение и оценка; локализация слабых мест и определение потребности в дальнейших исследованиях). Высокие транзакционные издержки могут стать серьёзным препятствием для развития государственно-частного партнерства, в частности, со стороны государства. Необходимо наличие практичного и максимально стандартизированного инструментария для всех фаз проекта ГЧП. Предполагается наличие альтернативных вариантов, имеющих различную пригодность/реалистичность и экономическую эффективность конкуренции: проекты ГЧП должны доказать свою пригодность и экономическую выгоду по сравнению с классическими госзаказами. Для сравнения необходимо создание и использование стандартных методик для расчёта экономической эффективности проекта.
В этом отношении показательным можно считать опыт города Москва. Так, накоплен значительный опыт проектов государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства по модели «BOOT» («build — own — operate - transfer» - «строительство — владение
— эксплуатация - передача») на базе инвестиционных договоров. Также реализован ряд инфраструктурных проектов в области энергетики и капитального строительства. Одной из самых распространенных форм государственно-частного партнерства в Москве является участие города в акционерных обществах путем предоставления бюджетных инвестиций или приобретения пакетов акций. Также ведется большая работа по созданию территорий инновационного развития по типу инновационно-технологических кластеров. Приоритетной целью их создания стало формирование сети участников, связанных между собой экономическими интересами.
Государственно-частное партнерство может стать тем механизмом, который выведет российскую экономику на принципиально новый уровень. Опыт западных стран наглядно показывает целесообразность применения инструментов государственно-частного партнерства в самых разных сферах экономики.
Литература
1. Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. — М.: ОАО «МИЦ», 2010.
71
2. Ревзина О.В. Соглашения государственно-частного партнерства «нового поколения». М.: Центр развития инфраструктурных проектов, 2011.
3. Зусман Е.В., Аракелян К.М. Новые механизмы государственно - частного партнерства в России. «ЭТАП: Экономическая Теория,Анализ, Практика», №4, 2010, с. 117-128.
72
