CC BY
385
Проблемные вопросы и рекомендации по совершенствованию оценки эффективности деятельности таможенных органов России Problematic issues and recommendations for improvement of assessment of efficiency of activity of customs bodies of Russia
Кнышов Александр Викторович Knyshov AlexanderViktorovich кандидат экономических наук, доцент кафедры управления
Российской таможенной академии а.knyshov@customs-academy.ru +7 (917)582-79-46
В результате проведённого анализа системы показателей оценки деятельности таможенных органов были выявлены характерные для настоящего времени проблемные вопросы в исследуемой области, а также даны рекомендации по их преодолению. Предложен ряд авторских рекомендаций по совершенствованию порядка действий должностных таможенных органов по оценке деятельности ведомственных подразделений согласно системе контрольных и аналитических показателей.
Ключевые слова: эффективность таможенной деятельности; результативность таможенной деятельности; анализ и оценка деятельности таможенных органов; контрольные и аналитические показатели эффективности деятельности таможенных органов.
As a result of the analysis of the system of indicators of an estimation of activity of customs bodies was characteristic for the present problematic issues in the study area, as well as recommendations for overcoming them. Offered a number of suggestions for improving the procedure of officials of customs authorities on the evaluation of institutional units according to the system of control and analytical indicators.
Key words: effectiveness of customs activities; the performance of customs operations; analysis and assessment of the activities of the customs authorities; control and analytical indicators of efficiency of activity of customs authorities.
Формирование используемой при оценке деятельности таможенных органов методической базы по «методу проб и ошибок» стало возможным из-за отсутствия в практической плоскости достаточной опоры на теоретические аспекты. Действительно, на протяжении всего периода функционирования в таможенном ведомстве системы контрольных и аналитических показателей эффективности деятельности (далее - КиАПЭД), развитие относящихся к ней практических положений в сравнении с её теоретическими основами шло опережающими темпами. Такое превалирование практики над теорией не могло не вызвать совокупности неувязок, которых безусловно можно было бы избежать в случае проведения достаточного теоретического обоснования. Во многом именно поэтому действующая система КиАПЭД требует решения ряда накопленных за время своего применения проблемных вопросов.
Сущность первого проблемного вопроса заключается в отсутствии возможности проведения предварительной проверки работоспособности внедряемых в таможенную практику показателей, методик расчёта и критериев оценки их выполнения. Разумеется, без применения такого рода инструмента никто не может дать гарантию в правильности организации работы таможенных органов по оценке собственной деятельности. Лишь заблаговременная апробация в отдельных таможенных подразделениях теоретически обоснованных изменений позволит выявить целесообразность их полноценной практической реализации. Это в свою очередь будет способствовать сокращению количества вносимых поправок в ежегодно переиздаваемую ведомственную нормативно-правовую базу и уж тем более не придётся обращаться с изменениями к уже скорректированным ранее положениям.
При этом нужно понимать, что полноценное внедрение в таможенную практику предлагаемых показателей не может носить одномоментный характер. Процесс формирования внутриведомственной системы показателей не-
избежно сопряжён с возникновением ошибок методического характера, которые должны получить своё исправление при прохождении следующего цикла оценки.
В результате проводимых из года в год многочисленных коррекций действующие контрольные и аналитические показатели могут быть охарактеризованы как достигшая относительной устойчивости система. Большинство применяемых показателей имеют значительные сроки своей апробации на практике, обладают зарекомендовавшими себя методиками расчёта и критериями оценки. Однако это не означает, что система оценки достигла своего оптимального состояния и лимит требуемых преобразований исчерпан.
Второй проблемный вопрос состоит в невозможности проведения комплексной оценки всех реализуемых таможенными органами направлений деятельности. Существующая система КПЭД использует отдельные показатели, выборочно характеризующие отдельные направления работы таможенных органов, что в свою очередь не позволяет получить целостную картину результатов их деятельности. Анализируя перечень установленных Правительством России критериев оценки работы таможенного ведомства и состав возложенных на структурные подразделения ФТС России компетенций по выполнению КиАПЭД можно констатировать неполноту охвата действующей системой оценки реализуемых таможенными органами направлений деятельности.
В статье 18 ФЗ от 27.11.2010 №311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» определены основные критерии оценки работы таможенных органов, которые получили дальнейшую конкретизацию в показателях, установленных Постановлением Правительства от 29.09.2012 №994 «Об утверждении положения о системе показателей работы таможенных органов Российской Федерации, порядке и методике их мониторинга». Так, на законодательном уровне получили закрепление группы показателей, характеризующие следующие направления работы таможенных органов:скорость совершения таможенных операций при ввозе товаров в Российскую Федера-
цию и вывозе товаров из Российской Федерации, а также сокращение издержек заинтересованных лиц при совершении таможенных опера-ций;своевременность и полнота поступления таможенных плате-жей;эффективность противодействия преступлениям и административным правонарушениям.
Приказом ФТС России от 21.12.2015 №2615 «О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчинённых ФТС России, на 2016 год» и Приказом ФТС России от 29.01.2016 №147 «Об аналитических показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчинённых ФТС России, на 2016 год» обозначен более широкий перечень оцениваемых направлений работы таможенных органов, который при этом не является полным. В действующей системе КиАПЭД задействованы 44 контрольных показателя и 28 аналитических, ведение которых находится в компетенции 14(из 21) управлений Центрального аппарата ФТС России (см. табл. 1). Однако до сих пор существуют 7 управлений, деятельность которых не оценивается: Главное организационно-инспекторское управление, Управление делами, Управление государственной службы и кадров, Управление по связям с общественностью, Управление по противодействию коррупции, Управление таможенного сотрудничества, Управление таможенной статистики и анализа.
Учитывая разностороннюю специфику выполняемых таможенными органами функций и многоуровневую иерархию их управления, становится вполне очевидным, что они не могут быть в полной мере охарактеризованы каким-либо заранее ограниченным числом переменных. Напротив, для обеспечения руководства необходимым объёмом информации по каждому из направлений работы управляемых ими подразделений требуется осуществлять как можно более полный сбор и обработку данных вне зависимости от их значимости. Особую актуальность в этом случае приобретает процесс автоматизации сбора и обработки данных, необходимых для расчёта показателей.
Таблица 1
Показатели, находящиеся в компетенции управлений ЦА ФТС России
Управления ЦА ФТС России № показателей, находящихся в компетенции управлений ЦА ФТС России
1. Главное управление федеральных таможенных доходов и тарифного регулирования (ГУФТДиТР) № 1 - 4 КПЭД № 5 - 9 АПЭД
2. Управление рисков и оперативного контроля1 (УРиОК) № 5 - 11 КПЭД № 1 - 4 АПЭД
3. Главное управление организации таможенного оформления и таможенного контроля (ГУОТОиТК) № 12 - 15 КПЭД № 26 АПЭД
4. Главное управление таможенного контроля после выпуска товаров (ГУТКПВТ) № 16, 17 КПЭД № 19 АПЭД
5. Управление торговых ограничений, валютного и экспортного контроля (УТОВиЭК) № 18 - 21 КПЭД
6. Управление товарной номенклатуры (УТН) № 22 - 25 КПЭД № 10 - 13, 25 АПЭД
7. Аналитическое управление (АУ) № 26 КПЭД № 14,15 АПЭД
8. Правовое управление (ПУ) № 27 - 29 КПЭД № 16, 17 АПЭД
9. Главное финансово-экономическое управление (ГФЭУ) № 30 - 32 КПЭД
10. Главное управление тылового обеспечения (ГУТО) № 33 КПЭД
11. Главное управление информационных технологий (ГУИТ) № 34, 35 КПЭД № 18 АПЭД
12. Управление таможенных расследований и дознания (УТРД) № 36 - 39 КПЭД № 20 - 22 АПЭД
13. Главное управление по борьбе с контрабандой (ГУБК) № 40 КПЭД
12. Центральное экспертно-криминалистическое таможенное управление (ЦЭКТУ) № 41 - 44 КПЭД № 27, 28 АПЭД
13. Контрольно-ревизионное управление (КРУ) № 23, 24 АПЭД
Решение третьего проблемного вопроса направлено на поиск баланса между оцениваемыми направлениями деятельности таможенных органов. Сбалансированный подход к построению системы внутриведомственных показателей обосновывается необходимостью достижения ею состояния устойчивого равновесия, полной согласованности, взаимообусловленности в составе оцениваемых компонентов. Однако сложившаяся в таможенных орга-
1 Согласно штатному расписанию ЦА ФТС России в 2016 году Управление рисков и оперативного контроля ликвидировано с последующей передачей своих функциональных обязанностей Аналитическому управлению
нах практика указывает на превалирование противоположного подхода, когда одни из направлений деятельности подвержены всестороннему анализу, другие же характеризуются только одним или несколькими показателями.
Как можно судить из таблицы 1 в компетенции ГУФТДиТР находится 4 КПЭД и 5 АПЭД; ГУОТОиТК - 4 КПЭД и 1 АПЭД; ГУТКПВТ - 2 КПЭД и 1 АПЭД; УТОВиЭК - 4 КПЭД; УТН - 4 КПЭД и 5 АПЭД; АУ (в т.ч. выполняя функционал УРиОК) - 8 КПЭД и 6 АПЭД; ПУ - 3 КПЭД и 2 АПЭД; ГФЭУ - 3 КПЭД; ГУТО - 1 КПЭД; ГУИТ - 2 КПЭД и 1 АПЭД; УТРД - 4 КПЭД и 3 АПЭД; ГУБК - 1 КПЭД; ЦЭКТУ - 4 КПЭД и 2 АПЭД; КРУ - 2 АПЭД.
Очевидно, что ввиду своей многогранности отдельные направления деятельности таможенных органов должны рассматриваться не односторонне, как это сейчас принято, а с позиции нескольких точек зрения, каждая из которых в свою очередь должна характеризоваться хотя бы одним показателем. В этом случае возникает опасность создания избыточного потока информации, обусловленного функционированием громоздкой и трудоёмкой системы показателей. С другой стороны, анализ деятельности таможенных органов согласно ограниченному числу показателей вряд ли может привести к получению объективных результатов, так как, безусловно, без рассмотрения останутся отдельные направления работы ведомства. В связи с этим возникает вопрос об оптимальном количестве используемых при оценке показателей, целесообразное решение которого может быть найдено лишь после окончательной формулировки ведомством стратегических целей и задач, а также после создания модели осуществляемых таможенными органами операций.
Четверный проблемный вопрос заключается в оставлении без внимания внешних факторов, по итогам воздействия которых на деятельность таможенных органов достигается результат, не имеющий прямой зависимости от приложенных должностными лицами усилий по выполнению показателей. Изменение таможенной оперативно-служебной обстановки преимуществен-
но происходит под воздействием организационных, экономических, политических, социальных, нормативно-правовых, регионально-географических и других факторов. Их сочетание вносит произвольные непрогнозируемые коррективы в работу отдельных таможенных органов, что чаще всего отрицательным образом влияет на динамику выполнения ими плановых значений показателей. Существует опасность невыполнения значений показателей должностными лицами по независящим от них причинам. Поэтому в ведомственной нормативно-правовой базе существует положение, позволяющее повысить оценку деятельности таможенных органов при наличии объективных причин невыполнения контрольного задания.
При этом нужно понимать, что не всегда внешние факторы негативным образом сказываются на выполнении показателей, бывают и положительные исключения. Так, план по сбору таможенных платежей конкретным таможенным постом может быть полностью либо значительно выполнен благодаря одномоментной дорогостоящей поставке импортного технологического оборудования, предназначенного для эксплуатации на крупных промышленных объектах.
Примером отрицательного влияния внешнеэкономического фактора на результативность работы таможенных органов может служить снижение в 2015 году на 40,6% поступлений вывозной таможенной пошлины в отношении нефти сырой и нефтепродуктов. Это в свою очередь послужило причиной общего снижения поступлений доходов, администрируемых таможенными органами и могло привести к невыполнению контрольного показателя №1 «Доходы, администрируемые таможенными органами», чего не произошло благодаря своевременной корректировке его запланированного значения. По итогам 2015 года сумма доходов федерального бюджета, админи-стрируемых таможенными органами, составила 5008,2 млрд. рублей, что обеспечило выполнение прогнозируемого задания на уровне 101%.
Очевидным решением пятого проблемного вопроса может стать построение такой системы показателей, механизм применения которой позво-
лит не только проводить выборочную оценку работы отдельных функциональных подразделений таможенных органов, но и выявлять, а в дальнейшем и учитывать взаимосвязи между ними. Действующая система КиАПЭД характеризует деятельность таможенных органов с позиции множества обособленных друг от друга реализуемых ими функций без учёта их прямого либо косвенного влияния.
Например, успешность работы подразделений таможенного оформления и таможенного контроля (далее - ТОиТК) непосредственным образом воздействует на эффективность работы подразделений таможенного контроля после выпуска товаров (далее - ТКПВТ). Причиной этого является тот факт, что по своей сути контроль после выпуска представляет собой комплекс мер по проверке факта выпуска, а также достоверности заявленных в таможенной декларации и иных документах сведений и направлен на поиск ошибок первичного таможенного контроля. Очевидно, что снижение суммы доначисленных таможенных платежей, пеней и наложенных штрафов по результатам таможенного контроля после выпуска товаров может говорить не столько о снижении результативности работы подразделений ТКПВТ, как об улучшении выполнения фискальной функции подразделениями ТОиТК. Выявление подобных взаимосвязей станет более очевидным после продолжающегося научного обоснования модели деятельности таможенных органов, призванной подробным образом описать осуществляемые должностными лицами операции в рамках выполняемых ведомством функций.
Не менее важным является шестой проблемный вопрос, требующий установления при оценке степени взаимного участия функциональных таможенных подразделений в реализуемых ими полномочиях. Как известно, на всех уровнях вертикали управления таможенной службой происходит оперирование значениями контрольных и аналитических показателей, преимущественно полученными начальными звеньями ведомственной структуры - таможенными постами. В дальнейшем сгруппированные согласно служебной иерархии данные характеризуют деятельность вышестоящих подразделений
- таможни, РТУ, Центрального аппарата ФТС России. Однако, ввиду своей специфики отдельные операции, реализуемые на нижестоящем уровне таможенной структуры, не могут считаться завершёнными без руководящего участия вышестоящих подразделений (на уровне таможенного поста - без таможни, а на уровне таможен - без РТУ).
Примером подобного взаимодействия между функциональными подразделениями могут служить процедурные действия реализации должностными лицами таможенных органов обязанностей по таможенному оформлению и таможенному контролю. Показательным в этом случае является порядок контроля соблюдения законодательства РФ об интеллектуальной собственности при таможенном декларировании товаров. С целью принятия решения о наличии либо отсутствии у декларируемого товара признаков контра-фактности уполномоченное должностное лицо таможенного поста в установленном порядке осуществляет консультацию с функциональным подразделением таможни, в компетенцию которого входят вопросы обеспечения защиты прав интеллектуальной собственности. Из этого следует, что результативность выполнения таможенным постом контрольного показателя №18 «Количество выявленных контрафактных товаров» в значительной степени зависит от участия в процессе определения контрафактности товара подразделений таможни - отдела товарной номенклатуры и торговых ограничений и/или отдела торговых ограничений и экспортного контроля.
Седьмой проблемный вопрос состоит в необходимости организации и осуществления учёта степени перевыполнения или недовыполнения таможенными органами контрольных заданий показателей за отчётный период. Выставление оценок таможенным органам за выполнение запланированных значений показателей производится согласно трём градациям: при достижении максимальных баллов - оценка «хорошо», средних - «удовлетворительно», низких - «неудовлетворительно». В зависимости от принадлежности к конкретному показателю максимальное количество баллов присваивается в случае достижения таможенными органами 90-100 процентного результата.
То есть об учёте степени перевыполнения таможенными органами контрольных заданий показателей при выставлении оценок не может быть и речи. Тоже самое характерно и для обратной ситуации - в случае недовыполнения таможенными органами контрольных заданий показателей, что представляется недопустимым в рамках происходящих в России кризисных явлений. По правилам внутриведомственной оценки показавшие лучшие, но не достаточно высокие по сравнению с запланированными значениями результаты таможенные органы не могут претендовать на получение максимальных баллов. Понятно, что в трудные для страны времена полученные результаты меньшего значения имеют большую ценность, чем их достижение в годы экономического роста.
В качестве рекомендации по решению восьмого проблемного вопроса предлагается отказаться от формирования рейтинга таможенных органов по формально выставленным им итоговым оценкам без учёта значений данных, используемых при расчёте показателей. Сложившиеся правила подразумевают различные количественные выражения полученных равнозначными таможенными органами одинаковых оценок. Понятно, что наиболее результативным подразделением должно считаться то, чья работа в рамках конкретного показателя характеризуется не только достижением максимальных значений рассчитываемых показателей, но и используемыми при их расчётах числовыми значениями числителей и знаменателей.
Сформулированное предложение позволит решать спорную ситуацию, когда количественная незначительность какого-либо направления реализуемой таможенным органом деятельности за отчётный период приводит к получению стопроцентного значения характеризующего его показателя, что в свою очередь воспринимается не как наихудший или хотя бы нейтральный результат, а как наилучший. Такой же неопределённостью обладает получение нулевых результатов при неосуществлении таможенными органами отдельных направлений своей деятельности по независящим от них причинам. С целью недопущения возникновения подобных ситуаций необходимо осу-
ществить нормативное закрепление в ведомственном законодательстве положения, регламентирующего оценку деятельности таможенного органа как неудовлетворительную в случае достижения им незначительного либо нулевого результата.
Ответом на девятый проблемный вопрос может стать лишение руководителей отчитывающихся нижестоящих таможенных органов полномочия по возможному внесению корректирующих изменений в полученные их подчинёнными результаты. При этом наделение руководителя ФТС России, как конечного получателя данных, полномочиями по изменению итоговой оценки деятельности таможенных органов выглядит вполне обоснованным. В тоже время, достаточно спорным выглядит распространение данного полномочия на другие уровни ведомственной иерархии. Практика осуществления корректировок значений показателей, полученных подчинёнными таможенными органами, представляется недопустимой, так как приводит, в конечном счёте, к искажению поступивших на утверждение руководителю ФТС России значений показателей.
Десятый проблемный вопрос заключается в исключительной ориентации системы показателей на стимулировании деятельности персонала таможенных органов. Чтобы процесс совершенствования системы КиАПЭД был эффективен необходимо осознанно проводить её реорганизацию. В среде таможенников-практиков бытует мнение о полном соответствии потребностей таможенных органов в действующей системе КиАПЭД. Отсутствие понимания необходимости проведения дальнейших совершенствований действующей системы КиАПЭД персонал таможенных органов связывает с ежеквартально распределяемыми средствами материального стимулирования. При упоминании о необходимости внесения в сложившуюся систему КиАПЭД сколь-нибудь значимых изменений у должностных лиц возникает опасение о возможном ухудшении их финансового благосостояния. Исключительная ориентация системы показателей на стимулирование деятельности персонала не в полной мере соответствует первоначально заложенному в неё смыслу.
Решение одиннадцатого проблемного вопроса - исключить дублирование сбора требуемой для расчёта отдельных показателей статистической информации. В настоящее время формирование отчётности о достигнутых таможенными органами результатах производится, как со стороны подразделений таможенной статистики, так и - системы проведения внутриведомственной оценки. При этом таможенными подразделениями всех уровней иерархии осуществляется оперирование единым объёмом данных в несовпадающие отчётные периоды. В связи с этим, крайне значимым представляется необходимость размежевания предмета ведения и действий, осуществляемых аналитическими подразделениями Организационно-инспекторской службы и подразделениями таможенной статистики Службы федеральных таможенных доходов таможенных органов.
Завершающим этапом модернизации процессов сбора и обработки данных должен стать их автоматизированный обмен между уполномоченными подразделениями таможенных органов. В целях автоматизации рутинных действий должностных лиц по сбору, обработке и накоплению данных, осуществлению процедуры оценки, а также по подготовке отчетности о результатах работы таможенных органов необходимо осуществить разработку единого программного обеспечения.
Таким образом, внедрение в таможенную практику предложенных рекомендаций представляется возможным лишь в рамках развития научно -методического аппарата системы КиАПЭД, в том числе путём применения различного рода эвристических процедур, в которых существенная роль принадлежит мнениям экспертов-специалистов. Однако это может потребовать коренных преобразований действующей системы показателей, что ввиду значительности требуемых изменений является равносильным разработке новой системы показателей. В тоже время делать это следует постепенно, основываясь на научных методах оценки деятельности таможенных органов.
Список использованных источников:
1. Федеральный закон от 27.11.2010 №311 -ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»;
2. Постановление Правительства от 29.09.2012 №994 «Об утверждении положения о системе показателей работы таможенных органов Российской Федерации, порядке и методике их мониторинга»;
3. Приказ ФТС России от 29.01.2016 №147 «Об аналитических показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчинённых ФТС России, на 2016 год»;
4. Приказ ФТС России от 21.12.2015 №2615 «О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчинённых ФТС России, на 2016 год»;
5. Кнышов А.В. Совершенствование системы показателей оценки деятельности таможенных органов, особенности ее разработки и применения: монография / А. В. Кнышов; Российская таможенная академия. Москва, 2016;
6. Кнышов А.В.Совершенствование научно-методического аппарата и практических рекомендаций по разработке и применению системы показателей оценки деятельности таможенных органов: диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук / Российская таможенная академия. Москва, 2013;
7. Кнышов А.В.Формирование категориального аппарата для оценки эффективности таможенной деятельности / Вестник Российской таможенной академии. 2012. № 3. С. 65-70.
