CC BY
16
ПРЕОДОЛЕНИЕ АСИММЕТРИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Л. Н. ЛИСОВЦЕВА,
кандидат экономических наук, доцент, проректор по научной работе E-mail: immf@f.vrn.ru Институт менеджмента, маркетинга и финансов, г. Воронеж
Б. А. БИКЕТОВ, начальникотдела экспертного анализа и государственного регулирования экономики E-mail: borisbic@rambler.ru Департамент экономического развития Воронежской области
Е. В. ВОРОБЬЕВА,
студентка E-mail: immf@f.vrn.ru Институт менеджмента, маркетинга и финансов, г. Воронеж
Развитие муниципальных образований является одной из критических точек современного экономического пространства России. В статье предложено оптимизировать использование средств областного бюджета на преодоление асимметрии социально-экономического развития муниципальных образований в условиях ограниченного бюджета.
Ключевые слова: муниципальное образование, софи-нансирование, субсидия, целевая программа.
В настоящее время проблемы государственного регулирования социально-экономического развития территорий обостряются на фоне проводимых в стране структурных преобразований и кризисной фазы развития. Особого внимания требует решение проблем повышения эффективности бюджетного инструментария и совершенствования механизма сглаживания территориальных дифференциаций.
Программно-целевое бюджетное планирование на федеральном и региональном уровнях осуществляется в форме федеральных, областных и ведомственных целевых программ. Бюджетный
кодекс РФ предусматривает разработку и реализацию долгосрочных целевых программ.
Бюджетный кодекс устанавливает, что долгосрочные целевые программы разрабатываются соответствующим органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению высшим исполнительным органом государственной власти.
Расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную или региональную целевую программу, либо в соответствии с решением федеральных, региональных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления.
Например, на территории Воронежской области на конец 2009 г. действовали 21 федеральная и 38 областных целевых программ. Большинство из них направлены на развитие муниципальных образований, в том числе развитие и формирование социальной и инженерной инфраструктур, с выделением соответствующих источников фи-
нансирования. Это областные целевые программы «Развитие здравоохранение Воронежской области на 2003—2006 годы и на период до 2010 года», «Развитие образования Воронежской области на 2006—2010 годы», «Развитие физической культуры и спорта в Воронежской области на 2007—2015 годы», «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Воронежской области на 2006—2010 годы», «Газификация Воронежской области на 2006—2009 годы» и др.
Структура источников финансирования развития муниципальных образований в Воронежской области представлена на рис. 1.
Кроме областных целевых программ отраслевые органы исполнительной власти области разрабатывают и утверждают ведомственные целевые программы.
На основании распоряжения Администрации Воронежской области приказом главного управления экономического развития области утверждена ведомственная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии муниципальных образований Воронежской области на 2007 — 2009 годы».
Программой предусмотрено, что выделение средств на строительство объектов социальной и инженерной инфраструктур производится на условиях софинансирования, с учетом обеспеченности конкретного муниципального образования объектами социальной и инженерной инфраструктур и уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования через Фонд софинансирования расходов. Средства на строительство должны выделяться только тем муниципальным образованиям, которые действительно нуждаются в объектах социальной и инженерной инфраструктуры. Это способствует более рациональному расходованию средств областного бюджета при решении проблем преодоления асимметрии разных муниципальных образований.
Стратегия социально-экономического развития Воронежской области на долгосрочную перспективу (далее — Стратегия), утвержденная законом Воронежской области от 20.11.2007 № 114-03, оп-
ределяет приоритетные направления развития Воронежской области:
1) модернизация системы государственного и муниципального управления;
2) развитие человеческого потенциала Воронежской области;
3) повышение конкурентоспособности экономики региона в условиях перехода к новой экономике.
В рамках реализации Стратегии предусмотрены мероприятия по развитию системы оперативного и стратегического планирования, а также мероприятия, предусматривающие переход к «результативному управлению» и программно-целевому бюджету, повышение качества управления бюджетными финансами.
В соответствии со Стратегией Фонд муниципального развития (ФМР) должен рассматриваться не столько как фонд выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, сколько как конкурсный фонд софинансирования тематически отобранных на тендере муниципальных проектов (например, развития инженерной, социальной или транспортной инфраструктур) с определением нормативов софинансирования этих проектов из муниципального бюджета и особого порядка контроля за их реализацией с участием областных органов государственной власти.
Согласно принятому законодательству распределение средств ФМР по каждому из направлений расходов производится между инвестиционными программами (проектами) и муниципальными образованиями посредством проведения конкурса. При этом уровень софинансирования конкретных проектов из местного бюджета определяется в размере не менее 30 % от общей суммы финансирования.
Бюджет Воронежской области
Т
Федеральные целевые программы
Специальные фонды
I
Целевые программы
;Я Я И
о >я
м ей
она
Ц и х яке
Л ч ц
я о
а ч
3 о
я о
Я (Я &
О (Я
о я
4 3 я ™
;Я
я я
я 8
Областные
целевые программы
Ведомственные целевые программы
Рис. 1. Источникиразвития муниципальных образований
Предварительная заявка +
Департамент экономического развития
Сводная бюджетная заявка + -
Департамент финансово-бюджетной политики
Закон о бюджете (общий объем финансирования
фонда)
+ -
Департамент экономического развития
Объявление конкурса
Муниципальное образование + -
Заявка
Департамент экономического развития
Протокол распределение средств по инвестиционным проектам
Департамент финансово-бюджетной политики
Проект закона о внесении изменений в областной бюджет
Рис. 2. Алгоритм распределения субсидий местным бюджетам из областного бюджета на развитие инженерной и социальной инфраструктур муниципальных образований
В настоящее время алгоритм выделения средств из Фонда выглядит следующим образом (рис. 2).
В качестве одного из целевых показателей реализации ведомственной целевой программы
«Сокращение различий в социально-экономическом развитии муниципальных образований Воронежской области на 2007—2009 годы» принято уменьшение доли муниципальных образований с крайне низким уровнем развития доЗО %.
В результате реализации программы в 2008 г. достигнуто уменьшение доли муниципальных образований с крайне низким уровнем развития до 23,5%(в 2007г.-38%).
Вместе с тем сохраняется высокий уровень асимметрии развития муниципальных образований (рис. 3,4), а существующая система распределения средств ФМР не исключает случаев дополнительного финансирования социальных инвестиций в районах с высоким экономическим потенциалом.
Частично такой порядок обусловлен недостатками существующих методов распределения субсидий из Фонда.
Одной из задач реформирования финансов является переход на более формализованные процедуры выделения финансовой инвестиционной помощи. Это касается и распределения субсидий из фонда софинансирова-ния расходов на развитие инженерной и социальной инфраструктур муниципальных образований Воронежской области.
Возможной альтернативой распределения средств фонда софинансирования расходов на развитие социальной и инженерной инфраструктур муниципального значения исключительно на кон-
Закон о внесении изменений в областной бюджет (направление расходов и распределение лимитов по муниципальным образованиям и инвестиционным проектам)
Департамент финансово-
бюджетной политики
+ ~
Субсидии на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований
Ранг
40 35 30 25 20 15 10 5 О
д. е 5 5 Г!П
а у £
А яГ I Яг £ 9 1 г ж
д 1 1 г к щ Е * г я
д 4 1 * Ы I я
- • / ш « 5
пс
£ К
а ¡г ¥
о | о. £
Я ¥ |2 3
£ I ¥
Я Ё I
% | 1
сз ¿5
¥ 8 а 8 з ¥
¥ £
8 ¡г
2005 г.
2006 г.
2007 г.
а а
Рис. 3. Динамика изменения уровня социально-экономического развития муниципальных образований Воронежской области за 2005—2007 гг. относительно уровня 2007г.
курсной основе может стать следующий вариант распределения лимита бюджетных ассигнований.
Распределение субсидий может производиться по формуле, учитывающей не только уровень собственных доходов бюджетов муниципальных образований в расчете надушу населения, как это принято при действующем методе распределения средств фонда софинансирования на конкурсной основе, но и уровень обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктур.
Обеспеченность муниципального образования объектами социальной и инженерной инфраструк-
тур определим на основе расчета показателя общего отклонения уровня обеспеченности муниципалитета от среднего уровня по области:
О = АЦ. + АШ. + АБ + Ж.,
1 > ^ / / / /'
где О. — общее отклонение уровня обеспеченности муниципального образования от среднего по области;
АД. — отклонение уровня обеспеченности муниципального образования дошкольными учреждениями (мест на 1 ООО детей дошкольного возраста) от среднего по области;
ДШ. — отклонение уровня обеспеченности муниципального образования общеобразователь-
|1:мг|1ии
ТсрИОпНц
КЧШЩЧГИ
Грнблюпскн
!ирипи
> VII 111Ш
Крайне низкий уровень
Низкий уровень
Средний уровень
Относительно высокий уровень
Рис. 4. Оценка уровня социально-экономического развития муниципальных образований Воронежской области
ными учреждениями (мест на 1000 детей школьного возраста) отсреднего по области;
АБ. — отклонение уровня обеспеченности муниципального образования амбулаторно-поликли-ническими учреждениями (посещений в смену на 10тыс. человек населения) от среднего по области;
ДЖ — отклонение уровня обеспеченности муниципального образования объектами инженерной инфраструктуры от среднего по области.
Отклонение уровня обеспеченности муниципального образования дошкольными учреждениями от среднего по области определяется по формуле:
ЬД, = (Д06л - Д1)/Д06л, гдеД — обеспеченность местами в дошкольных об-разовательныхучреждениях в среднем по области;
Д. — обеспеченность местами в дошкольных образовательных учреждениях /-го муниципального образования.
Аналогично определяется отклонение по уровню обеспеченности учреждениями общего образования, учреждениями здравоохранения и объектами инженерной инфраструктуры.
Муниципальное образование имеет право на получение субсидий из фонда софинансирования в случае, если общее отклонение муниципального образования объектами социальной и инженерной инфраструктур имеет положительное значение. В случае отрицательного значения общего отклоне-
ния муниципальное образование в распределении субсидий не участвует.
Доля муниципального образования в общем объеме средств фонда софинансирования определяется по формуле:
С=(01/Б0)/Ъ(01/Б0), где С — доля муниципального образования в общем объеме средств фонда;
О. — общее отклонение уровня развития муниципального образования от среднего по области;
БО — уровень собственных доходов бюджета муниципального образования на душу населения (без учета дотаций на выравнивание уровня БО).
При этом в суммарном расчете участвуют только положительные величины общих отклонений.
Распределение средств фонда софинансирования, предоставляемых муниципальному образованию, определяется пропорционально доле муниципалитета в общем объеме средств фонда, утвержденном законом об областном бюджете на очередной финансовый год.
Итоги расчета доли муниципальных образований в общем объеме средств фонда софинансирования приведены в таблице.
В рассматриваемом случае расчет проведен по трем показателям: уровень развития инженерной инфраструктуры, обеспеченность дошкольными учреждениями, обеспеченность учреждениями
Распределение средств фонда софинансирования в 2007 г.
Район (город) Отклонение уровня обеспеченности объектами инженерной и социальной инфраструктур Численность населения, тыс. чел. Собственные доходы бюджета на душу населения, руб. Доля в общем объеме средств фонда софинансирования, %
Аннинский 2,11 48,6 2 915 4,43
Бобровский 0,98 51,0 2 204 2,73
Богучарский 0,50 38,8 2 242 1,35
Бутурлиновский 2,00 50,7 2 468 4,96
Верхнемамонский 0,34 21,3 2 206 0,95
Верхнехавский 0,67 24,5 2 327 1,77
Воробьевский 1,63 19,4 1 861 5,36
Грибановский 1,27 35,8 2 067 3,77
Калачеевский 0,63 57,5 2 616 1,48
Каменский 1,48 20,8 1 673 5,43
Кантемировский 1,19 40,0 2 134 3,42
Каширский 1,40 26,4 2 047 4,19
Лискинский -0,06 101,3 8 959 0
Нижнедевицкий 0,80 22,1 1436 3,42
Новоусманский 0,95 64,2 1 858 3,14
Новохоперский 1,78 40,6 2 332 4,68
Ольховатский 1,28 25,0 2 594 3,03
Острогожский 1,66 58,9 2 575 3,96
Павловский 0,19 57,4 4 217 0,28
Панинский 2,15 29,1 2 340 5,62
Окончание таблицы
Район (город) Отклонение уровня обеспеченности объектами инженерной и социальной инфраструктур Численность населения, тыс. чел. Собственные доходы бюджета на душу населения, руб. Доля в общем объеме средств фонда софинансирования, %
Петропавловский 2,03 21,7 1 591 7,80
Поворинский 1,30 34,2 2 259 3,53
Подгоренский 0,86 27,6 2 581 2,04
Рамонский 0,63 29,5 3 504 1,10
Репьевский 0,15 16,7 1 743 0,51
Россошанский 0,35 92,9 5 636 0,38
Семилукский 0,77 63,5 2 507 1,87
Таловский 1,31 44,2 2 123 3,80
Терновский 2,12 23,7 1 793 7,24
Хохольский 0,85 31,2 2 226 2,33
Эртильский 1,66 28,7 2 422 4,21
Борисоглебск 0,64 77,5 3 167 1,23
Воронеж -0,88 920,4 7 747 0
Нововоронеж -1,88 35,2 6 981 0
Всего... - 2 280,4 4 770 100,00
Примечание. По данным Департамента экономического развития Воронежской области.
здравоохранения. Перечень показателей может быть расширен.
В результате проведенного расчета видно, что три муниципальных образования: городской округ г. Воронежа, городской округ г. Нововоронежа и Лискинский муниципальный район не участвуют в распределении субсидий, так как общее отклонение уровня обеспеченности социальной и инженерной инфраструктурами имеет отрицательное значение.
При этом Россошанский муниципальный район, относящийся к группе районов с «относительно высоким» уровнем развития и не участвующий в распределении субсидий согласно существующей методике, получил право на выделение субсидий из фонда софинансирования.
Доля остальных муниципалитетов определена в процентном соотношении. Уровень финансирования инвестиционных проектов из муниципального бюджета может быть установлен аналогично действующим нормативным актам.
Преимуществами предлагаемого метода являются:
• простота и наглядность распределения субсидий из фонда софинансирования расходов для долевого финансирования инвестиционных программ развития социальной и инженерной инфраструктур муниципального значения;
• повышение самостоятельности муниципальных образований в определении приоритетных инвестиционных проектов и направлений расходов полученных средств;
• отсутствие длительной процедуры конкурсного отбора инвестиционных проектов;
• получение определенного объема субсидий всеми муниципальными образованиями, имеющими положительное общее отклонение уровня развития.
При этом недостатком данного подхода является отсутствие учета потребности населения муниципального образования в осуществлении конкретных проектов. Выделяемые средства могут оказаться недостаточными или избыточными для осуществления намеченных проектов. Данный подход ограничит реализацию крупномасштабных инвестиционных проектов муниципального уровня, требующих значительного объема бюджетных инвестиций. При формульном подходе также не учитывается эффективность используемых средств, что не преследуется при реализации идеи фонда.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Об областном бюджете на 2008 год и перспективу до 2009 и 2010 годов: закон Воронежской области от 05.12.2007 № 143-03.
2. О стратегии социально-экономического развития Воронежской области на долгосрочную перспективу: закон Воронежской области от20.11.2007 № 114-03.
3. О субсидиях местным бюджетам из областного бюджета для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития социальной и инженерной инфраструктур муниципального значения: постановление Администрации Воронежской области от28.12.2007№ 1212.
4. О методике комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципальных районов и городских округов Воронежской области: постановление Администрации Воронежской области от 16.05.2007 № 402.
