CC BY
69
Бюджетная политика
Удк 336.143
проблемы консолидации субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов в рамках государственных программ нижегородской области и пути их решения
в. н. едронова,
доктор экономических наук, профессор кафедры компьютерных информационных систем финансовых расчетов E-mail: v. n. edronova@mail. ru А. В. ТЕРЕШИН, аспирант кафедры финансов и кредита E-mail: tereshin. kreml@ya. ru Нижегородский государственный университет
имени Н. И. Лобачевского
В статье отмечается, что субсидии крайне важны для муниципальных образований в приоритетных для государства направлениях. Их нужно использовать не столько для «затыкания дыр», сколько для регулирования комплексного муниципального развития. Для повышения самостоятельности и ответственности муниципальных образований общим направлением развития системы субсидирования должно стать разумное ограничение количества предоставляемых субсидий и связанного с этим документооборота. Проанализированы некоторые ключевые аспекты организации системы субсидирования муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ и высказаны рекомендации по оптимизации работы в этой сфере в Нижегородской области.
Ключевые слова: разграничение полномочий, межбюджетные трансферты, эффективность, субсидии, софинансирование.
Для обеспечения социально-экономического развития государства важно проведение единой политики органами государственной власти и
органами местного самоуправления. В условиях формального разграничения полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями политическая ответственность за развитие региона возлагается именно на региональные власти.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, предоставление муниципалитетам межбюджетных трансфертов, и в первую очередь субсидий - позволяет при грамотном подходе создавать предпосылки для продвижения государственной политики на муниципальный уровень.
Блочные трансферты (блочные гранты) широко используются в международной практике. Муниципальное образование само определяет конкретные направления расходования средств, выбирая наиболее актуальные мероприятия из заранее установленного перечня. Например, за счет трансфертов на повышение доступности образования можно благоустроить территории школ,
отремонтировать здания, провести образовательные мероприятия и т. д.
Целевые долевые трансферты используются для стимулирования органов власти, получающих трансферт, к расходованию средств в соответствии с приоритетами органа власти, выделяющего трансферт.
В международной практике эффективность использования трансфертов определяется на основе достижения заранее установленных целевых показателей.
Российский подход к предоставлению целевых долевых трансфертов (субсидий) отличается от принципов, основанных на международном опыте. В России основное внимание уделяется целевому использованию средств, при этом в стороне остается вопрос о достижении цели, поставленной при выделении субсидий.
Выбор целей предоставления субсидий - это определение приоритетов региональными органами власти. Они могут предоставляться:
- для устранения проблем, сложившихся на муниципальном уровне (недостаток оборудования, транспортных средств, износ зданий, низкий уровень информатизации и компьютеризации, слабая подготовка персонала и т. п.);
- на увеличение текущих расходов местных бюджетов, когда субъект РФ, по сути, принимает на себя обязательства, от которых проблематично отказаться впоследствии. В данном случае более удачным механизмом передачи средств в местные бюджеты на финансирование текущих расходов являются дотации, повышающие самостоятельность и ответственность муниципалитетов.
В российской практике направление расходования субсидий обычно имеет жесткие рамки. Исключение составляет лишь софинансирование муниципальных программ, например, программ реформирования муниципальных финансов, при котором муниципальные образования сами составляют перечень мероприятий, которые они планируют реализовывать за счет собственных средств и субсидий из вышестоящего бюджета.
В Нижегородской области активно пользуются инструментом субсидирования муниципальных образований.
Одно из условий предоставления субсидий -это обеспечение софинансирования расходных обязательств, возникающих при исполнении полномочий органов местного самоуправления по воп-
росам местного значения. Также часто встречается условие о привлечении по тем же вопросам средств из внебюджетных источников.
В Нижегородском областном бюджете субсидии занимают значительную часть в расходах на предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам (20-25 %).
Цели предоставления субсидий весьма разнообразны. Например, субсидии передаются в местные бюджеты в связи с реализацией национальных проектов, федеральных целевых программ, расходованием средств из федеральных фондов.
В Нижегородской области имеется практика субсидирования из областного бюджета текущих расходов местных бюджетов, требующих первоочередного удовлетворения (оплата труда муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений, поддержка средств массовой информации и т. п.).
Ежегодно в Нижегородской области муниципальным образованиям перечислялось около 30 различных субсидий из областного бюджета. Такое количество целевых трансфертов, на взгляд авторов, ограничивает самостоятельность местных бюджетов и увеличивает объем работы по подготовке отчетности и контролю за целевым расходованием средств.
Практически повсеместно встречаются дополнительные к текущему контролю меры по обеспечению целевого использования субсидий, ориентированные на сбор информации об освоении финансовых ресурсов, но не на оценку достигнутых (благодаря субсидии) показателей развития видов экономической деятельности.
Для повышения самостоятельности местных бюджетов и эффективности бюджетных расходов считаем необходимым:
- сократить общее количество субсидий за счет консолидации;
- отменить часть субсидий, одновременно увеличив общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;
- предоставлять субсидии в рамках программ, содержащих показатели достижения целей, на основе которых будет производиться оценка эффективности использования субсидий.
Все субсидии, выделяемые из бюджета Нижегородской области, можно условно разделить на 2 большие группы:
1) субсидии, выделяемые в рамках программ с установленными индикаторами достижения
эффективности (субсидии на реформирование муниципальных финансов, на софинансирование утвержденных в установленном порядке муниципальных программ поддержки малого и среднего предпринимательства в рамках Комплексной целевой программы развития малого и среднего предпринимательства в Нижегородской области на 2011-2015 гг.);
2) субсидии, выделяемые на софинансирование вопросов местного значения, единственными показателями эффективности использования которых служит целевое расходование средств (например, субсидии на закупку мазута, на компенсацию части лизингового платежа по договорам лизинга при закупке подвижного состава для пассажирских перевозок).
Для первой группы субсидий укрупнение считаем возможным только после объединения нескольких программ в рамках одной государственной программы Нижегородской области. Объединять субсидии, относящиеся к разным программам, на взгляд авторов, нецелесообразно с точки зрения административной эффективности.
Для второй группы следует рассмотреть вопрос о том, стоит ли вообще предоставлять средства на софинансирование данных расходных обязательств в виде субсидий. С точки зрения муниципального образования предпочтительнее получать средства в виде дотации (нецелевого трансферта). Однако многие субъекты РФ считают, что муниципальные образования распределяют средства местных бюджетов не всегда эффективно.
Для принятия решения о консолидации следует ответить на вопрос: почему данные расходные обязательства настолько важны, что выделены отдельно от прочих обязательств для софинансирования со стороны областного бюджета?
Если, по мнению органов исполнительной власти области, формула распределения дотаций не учитывает все факторы, влияющие на потребность в финансировании именно этого расходного обязательства, то необходимо просто внести изменения в формулу расчета индекса бюджетных расходов и отменить данную субсидию.
Если же для областного уровня важно именно увеличить объем (качество) предоставления данной бюджетной услуги, стимулировав увеличение объема финансирования со стороны муниципального образования, то, возможно, стоит более четко поставить вопрос о цели предоставления данной
субсидии и разработать индикаторы, характеризующие достижение поставленных целей.
Выделение субсидий из федерального бюджета, требующее софинансирования из бюджета субъекта РФ, также приводит к формальному увеличению общего числа субсидий, передаваемых в местные бюджеты, поскольку муниципальное образование получает 2 субсидии, направленные на достижение одной и той же цели, хотя для муниципальных образований не имеет значения, из какого бюджета поступили денежные средства на финансирование вопросов местного значения. Считаем целесообразным рассмотрение возможности объединения средств, выделяемых из федерального и областного бюджета, в одну субсидию.
Еще одной причиной увеличения числа субсидий является выделение субсидии не группе муниципальных образований, а конкретному муниципальному образованию, обладающему определенными характеристиками. Такие субсидии также рекомендуем объединять в более крупные субсидии. В частности, следует рассмотреть возможность консолидации различных субсидий, выделяемых г. Н. Новгороду, в одну субсидию, направленную на создание и поддержание достойного облика столицы Нижегородской области, закрепив основные направления расходования средств при помощи целевых индикаторов, достижение которых будет являться необходимым условием для дальнейшего получения субсидии.
Таким образом, можно выделить основные направления консолидации субсидий.
1. Объединение средств, передаваемых из федерального и областного бюджетов для достижения одной цели, в одну субсидию.
2. Объединение субсидий, выделяемых единственному муниципальному образованию, с субсидиями, выделяемыми всем муниципальным образованиям на аналогичные цели.
3. Объединение субсидий, передаваемых в рамках одной программы, в одну субсидию.
4. Отмена субсидий, не включенных в целевые областные программы, с одновременным включением факторов, удорожающих стоимость предоставления бюджетных услуг, на софинансиро-вание которых были направлены средства в рамках субсидий, в индекс бюджетных расходов.
Отдельные субсидии, такие как компенсация части лизингового платежа по договорам лизинга при закупке подвижного состава для пассажирских
перевозок, на оказание частичной финансовой поддержки районным (городским) средствам массовой информации, предлагается отменить с одновременным увеличением общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Вариант объединения субсидий представлен в таблице.
В настоящее время считаем неэффективным объединение субсидий, предоставляемых в рамках различных программ. Однако с переходом на
планирование расходов в рамках государственных программ Нижегородской области возможно дальнейшее укрупнение субсидий.
Так, можно было бы объединить в одну субсидию средства, перечисляемые на строительство, реконструкцию, проектно-изыскательские работы и разработку проектно-сметной документации в рамках областной целевой программы «Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения
Предложения по консолидации отдельных субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов нижегородской области
действующие субсидии в 2011 г. Предложения по консолидации субсидий
Обеспечение качественным жильем
На обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств государственной корпорации Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства На обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда
На обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда
На обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства за счет средств государственной корпорации Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства На обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства
На обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства
На улучшение жилищных условий граждан, переселяемых из аварийного жилищного фонда за счет средств государственной корпорации Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства На улучшение жилищных условий граждан, переселяемых из аварийного жилищного фонда
На улучшение жилищных условий граждан, переселяемых из аварийного жилищного фонда
На обеспечение жильем молодых семей в рамках Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. На обеспечение жильем молодых семей
На обеспечение жильем молодых семей
Обеспечение услугами ЖКХ населения России
На обеспечение мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов за счет средств государственной корпорации Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства На обеспечение мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов
На обеспечение мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов
На проведение мероприятий по благоустройству территории муниципальных районов и городских округов и ремонту инженерной инфраструктуры объектов жилищно-коммунального хозяйства На проведение мероприятий по благоустройству территории муниципальных районов и городских округов и ремонту инженерной инфраструктуры объектов жилищно-коммунального хозяйства
На капитальный ремонт домов и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов г. Нижний Новгород
Поддержка и развитие малого бизнеса
На реализацию мероприятий, направленных на развитие малого и среднего предпринимательства в моногородах Нижегородской области в рамках Комплексной целевой программы развития малого и среднего предпринимательства в Нижегородской области на 2011-2015 гг. На реализацию мероприятий, направленных на развитие малого и среднего предпринимательства в моногородах Нижегородской области
На государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, на реализацию мероприятий, направленных на развитие малого и среднего предпринимательства в моногородах Нижегородской области за счет средств федерального бюджета
Окончание таблицы
действующие субсидии в 2011 г. Предложения по консолидации субсидий
На софинансирование мероприятий по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства, на создание и развитие бизнес-инкубаторов и технопарков и иных объектов инфраструктуры за счет остатков средств федерального бюджета На создание, развитие и материально-техническое обеспечение бизнес-инкубаторов
На материально-техническое обеспечение бизнес-инкубаторов в рамках Комплексной целевой программы развития малого и среднего предпринимательства в Нижегородской области на 2011-2015 гг.
Развитие транспортной системы
Бюджету г Нижний Новгород на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности населения на метрополитене в рамках Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте Консолидация субсидий, передаваемых городу, в одну субсидию
На капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования г. Нижний Новгород
Охрана окружающей среды
На финансирование мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности, и бесхозных гидротехнических сооружений На финансирование мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности, и бесхозных гидротехнических сооружений
Бюджету Навашинского муниципального района на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности, и бесхозных гидротехнических сооружений
Нижегородской области на 2011-2013 гг.» и на обеспечение земельных участков под малоэтажное жилищное строительство инженерной и дорожной инфраструктурой в рамках реализации областной целевой программы «Стимулирование малоэтажного жилищного строительства в Нижегородской области на 2011-2013 гг.», если бы эти программы были бы объединены в рамках одной государственной программы.
Также можно было бы объединить субсидии, направленные на обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, на обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства, и на улучшение жилищных условий граждан, переселяемых из аварийного жилищного фонда, в одну субсидию, если бы данное объединение не противоречило требованиям по отражению субсидий из федерального бюджета в бюджетах субъектов Федерации (т. е. для начала необходимо объединить аналогичные субсидии в одну в федеральном бюджете).
Отдельно стоит отметить субсидию на строительство, реконструкцию, проектно-изыскательские работы и разработку проектно-сметной документации в рамках областной целевой программы «Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения
Нижегородской области на 2011-2013 гг.». Из-за разнородности объектов инфраструктуры данную субсидию невозможно отнести к какой-либо одной государственной программе. Следует рассмотреть вопрос об изменении способа софинансирования: необходимо перейти от софинансирования объектов к софинансированию муниципальных программ развития инфраструктуры или отменить субсидии с одновременным увеличением общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Все мероприятия, направленные на поддержку и развитие малого и среднего предпринимательства, логично было бы в дальнейшем перечислить как мероприятия, рекомендуемые для включения в муниципальные программы поддержки малого и среднего предпринимательства, и выделять субсидии на эти цели в рамках софинансирования муниципальных программ.
Основная часть предложений по консолидации субсидий была учтена при формировании Нижегородского областного бюджета на 2012 г.
Сокращение числа субсидий за счет их консолидации позволит, на взгляд авторов, повысить самостоятельность местных бюджетов, предоставив муниципальным образованиям возможность тратить больше средств на наиболее актуальные для местных бюджетов цели. Ориентация всех выделяемых субсидий на достижение целевых показателей, установленных в программах Нижегородской
области, позволит оценивать эффективность достижения целей области за счет выделения субсидий муниципальным образованиям, что в дальнейшем будет способствовать повышению эффективности расходов областного бюджета.
Список литературы 1. Об областном бюджете на 2011 г.: закон Нижегородской области от 21.12.2010 № 209-З.
2. Об областном бюджете на 2012 г.: закон Нижегородской области от 26.12.2011 № 194-З. http:// www. consultant. ru/3. КлишинаМ. Субсидии местным бюджетам // Бюджет. 2010. № 3. С. 70-73.
3. О некоторых результатах мониторинга местных бюджетов РФ // Финансы. 2011. № 5. С.24-29.
4. Что показал мониторинг местных бюджетов РФ за 2011 г. // Финансы. 2012. № 4. С. 20-25.
и полиграфические работы
фВ
Тел.:8-499-166-61-80 http://dipak.ucoz.ru/
Издания любой сложности
• книги • журналы
• проспекты • буклеты
• рекламная продукция
Товаросопроводительная, деловая и представительская документация
Оперативность Высокое качество
