CC BY
84
Фонд МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ: ИЗ ОПЫТА РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
С.Е. ЛАРИНА,
кандидат экономических наук, доцент Российская академия государственной службы при Президенте РФ
В настоящее время вопросы упорядочения инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям из бюджетов субъектов Российской Федерации стоят как никогда остро и относятся к актуальным проблемам межбюджетных отношений и реформирования бюджетного процесса, а также укрепления финансовых основ местного самоуправления.
Оптимизация бюджетных инвестиций, повышение эффективности бюджетных расходов, сочетание стимулирующих и выравнивающих эффектов в системе межбюджетных трансфертов обусловливают необходимость разработки регламентирующих процедур предоставления инвестиционной финансовой помощи муниципалитетам. Такие процедуры должны учитывать формализованные и прозрачные механизмы планирования капитальных расходов на региональном и муниципальном уровнях управления, обязательный мониторинг реализации инвестиционных проектов, осуществляемых посредством софинансирования, конкурсные процедуры отбора проектов, учитывающие как уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, так и развитие конкурентных начал в предоставлении инвестиционной финансовой помощи.
Инвестиционная финансовая помощь муниципальным образованиям может предоставляться в рамках регионального фонда муниципального развития (далее — ФМР), создание которого предусмотрено Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 62) и Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 139).
Следует отметить, что ФМР относительно новое направление оказания финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации:
по данным Министерства финансов Российской Федерации в 2006 году только в 28 субъектах Федерации образованы ФМР, 1 а в структуре межбюджетных трансфертов регионального уровня субсидии из ФМР занимает только 6 %2.
В этой связи интересен опыт создания ФМР в субъектах Российской Федерации, которые участвуют в программах реформировании региональных финансов, и деятельность органов власти и управления в которых представляет собой лучшую практику управления общественными финансами на региональном уровне.
На втором этапе реализации Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) был разработана методика предоставления инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям на условиях софинансирования, которая получила оформление в «Порядке формирования, распределения и расходования средств Фонда муниципального развития Республики Саха (Якутия)» (далее — Порядок). Основной целью создания ФМР является долевое финансирование инвестиционных проектов (программ) развития социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований Республики, реализация которых направлена на повышение уровня социально-экономического развития муниципальных образований Республики Саха (Якутия).
Задачи, которые решались в процессе разработки формализованных процедур предоставления
1 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 октября 2006 года (период мониторинга — 9 месяцев 2006 года) // www. minfin. ru
2 Курляндская Г. В. Обзор практики регулирования межбюджетных отношений в субъектах РФ в 2006 г. на основе анализа принятых региональных методик. / Доклад на семинаре «Межбюджетные отношения в 2007 году», 6-9 июня 2006 г., Санкт-Петербург. www. minfin. ru
инвестиционной финансовой помощи муниципалитетам, включали:
1) сочетание выравнивающих и стимулирующих эффектов в оказании инвестиционной финансовой помощи муниципалитетам;
2) обеспечение доступа к участию в конкурсе инвестиционных (программ) проектов любого муниципального образования независимо от его типа на основе заявительного принципа;
3) расширение и активное внедрение на уровень муниципалитетов программно-целевого метода в подготовке необходимого пакета документов;
4) формирование конкуренции между программами (проектами), претендующими на софи-нансирование из регионального бюджета;
5) повышение ответственности органов местного самоуправления;
6) регулирование и поддержка приоритетных направлений инвестиционной политики в муниципалитетах с учетом среднесрочной программы социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) в части развития социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований Республики. Порядком определены условия, при которых
муниципальные образования имеют право на получение средств ФМР. К ним относятся:
• прохождение мониторинга платежеспособности и качества управления финансами муниципальных образований;
• выполнение требований Бюджетного кодекса Российской Федерации по предельному размеру муниципального долга и дефицита бюджета муниципального образования, соотношению текущих расходов и доходов бюджета муниципального образования, размеру расходов на обслуживание муниципального долга;
• определенные требования к уровню расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования;
• определенные требования к уровню обеспеченности муниципального образования социальной и инженерной инфраструктурой;
• включение инвестиционной программы (проекта) в план (программу) комплексного социально-экономического муниципального образования.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования определяется по каждому их типу, после распределения дотаций из Регионального фонда финансовой поддержки
муниципальных образований, и не должен превышает средний по данному типу муниципальных образований аналогичный показатель более чем на 10 %.
Расчет уровня обеспеченности муниципального образования социальной и инженерной инфраструктурой осуществляется на основе определения относительных отклонений показателей по соответствующим отраслям в расчете на одного жителя (потребителя бюджетных услуг) муниципального образования. Здесь учитываются отклонения в уровне обеспеченности дошкольными, общеобразовательными и амбулаторно-поликлиническими учреждениями, а также отклонения в уровне обеспеченности муниципального образования объектами инженерной инфраструктуры.
Порядок распределения ФМР. Для муниципальных образований, имеющих право на получение средств ФМР, Министерство финансов Республики осуществляет расчет предварительной доли муниципального образования в общем объеме средств ФМР и уровня софинансирования расходов по развитию общественной инфраструктуры муниципального значения за счет средств ФМР.
Предварительная доля муниципального образования определяется по формуле: а = (О х Н х ИБРi/БОГ) / Е (О х Н х ИБРi/ БОГ), где а — предварительная доля муниципального образования в общем объеме средств ФМР;
а — общее отклонение в уровне обеспеченности муниципального образования социальной и инженерной инфраструктурой от среднего по Республике уровня;
Ш — численность постоянного населения муниципального образования, исходя из данных на последнюю отчетную дату;
ИБРi — индекс бюджетных расходов муниципального образования, рассчитанный в году, предшествующем планируемому;
Ба — уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования после распределения дотаций из Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
Уровень софинансирования расходов по развитию социальной и инженерной инфраструктуры муниципального значения за счет средств ФМР определяется по формуле:
у=РУ / Ба,
где Уi — уровень софинансирования расходов по развитию общественной инфраструктуры муниципального значения за счет средств ФМР;
РУi—средний уровень софинансирования расходов по развитию общественной инфраструктуры муниципального значения за счет средств ФМР (принимается равным 0,5);
Порядком установлено, что уровень софинансирования не может превышать 75 % от объема средств, направляемых в соответствующем году на указанные цели за счет средств ФМР.
Муниципальные образования, имеющие право на получение средств ФМР, представляют в Министерство финансов Республики документы по инвестиционным программам (проектам) развития общественной инфраструктуры муниципального значения для проведения конкурса, на основании которого определяются итоговые доли муниципальных образований в общем объеме средств ФМР. Этот показатель определяется по формуле:
и = а х 0,75 + а х о,25х ит,
где И — итоговая доля муниципального образования в общем объеме средств ФМР;
ИП — итоговая оценка инвестиционных программ (проектов) муниципального образования на основании конкурса и отраслевого соответствия программ (проектов).
Итоговая оценка инвестиционных программ (проектов) осуществляется по следующей формуле:
ИП = Е (К1у х К2у), где КИ—коэффициент рейтинговой оценки инвестиционной программы (проекта), определяемый в соответствии с табл. 1;
К2i — коэффициент отраслевого соответствия программы (проекта), определяемый в соответствии с табл. 2.
Таблица 1
Значения коэффициента рейтинговой оценки программы (проекта)
Балл рейтинга значение коэффициента рейтинговой оценки (К1)
10,2 - 6,8 1,25
6,7 - 3,3 1,00
3,2 - 0 0,75
Общий объем софинансирования из ФМР по инвестиционным программам (проектам) конкретного муниципального образования определяется суммой субсидий из ФМР соответствующему муниципальному образованию по инвестиционным программам (проектам), прошедшим конкурсный отбор по каждому направлению расходов, по которым в очередном финансовом году осуществляется долевое финансирование из ФМР.
Порядок проведения конкурса инвестиционных программ (проектов) муниципальных образований,
Таблица 2
Значения коэффициентов отраслевого соответствия мероприятия
Отраслевая принадлежность программы (проекта) Значение коэффициента отраслевого соответствия программы (проекта) (К2)
Отраслевая принадлежность программы (проекта) соответствует направлению с максимальным уровнем отклонения обеспеченности от среднего 1,25
Отраслевая принадлежность программы (проекта) соответствует направлению, значение которого ниже минимального, но выше максимального отклонения обеспеченности 1,00
Отраслевая принадлежность программы (проекта) соответствует направлению с минимальным уровнем отклонения обеспеченности от среднего 0,80
претендующих на получение субсидий из ФМР. В
состав пакета документов, предоставляемых на конкурс инвестиционных программ (проектов) входят заявка муниципального образования, бизнес-план, технико-экономическое обоснование и проектно-сметная документация инвестиционной программы (проекта).
В Порядке определены обязательные разделы представляемых на конкурс инвестиционных программ (проектов). К ним относятся обоснование необходимости участия муниципального образования в развитии социальной и инженерной инфраструктуры; цели, сроки, основные мероприятия и механизмы реализации программы (проекта); количественные индикаторы достижения промежуточных и конечных результатов программы (проекта); объем ресурсов, необходимый для реализации программы (проекта) с разбивкой по годам и его обоснование; структура источников финансирования программы (проекта), в том числе заявленная доля муниципалитета в финансировании программы (проекта); методика оценки и расчет социального эффекта и экономической эффективности реализации программы (проекта); механизмы управления и контроля за исполнением программы (проекта).
Конкурсный отбор инвестиционных программ (проектов) муниципальных образований, претендующих на получение субсидий из ФМР, осуществляется в два этапа.
На первом этапе утверждается финансирование по программам (проектам), для которых было утверждено
финансирование за счет средств ФМР в прошлом году и срок реализации которых распространяется на очередной финансовый год. При этом финансирование на очередной финансовый год осуществляется при соблюдении определенных условий. В частности, достижения указанных в программе (проекте) промежуточных количественных результатов; целевого использования средств, выделенных на реализацию программы (проекта); финансирования программы (проекта) из бюджета муниципального образования в утвержденных объемах, что подтверждается отчетными документами; отсутствия нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.
Если срок реализации программы (проекта) с момента начала финансирования расходов за счет средств ФМР превышает 3 года, то дальнейшее предоставление муниципальному образованию инвестиционных субсидий осуществляется с понижающим коэффициентом 50 % до момента завершения реализации программы (проекта).
На втором этапе осуществляется отбор новых инвестиционных программ (проектов), заявленных муниципальными образованиями для участия в конкурсе на софинансирование из ФМР. Порядок отбора инвестиционных программ (проектов) состоит из процедур предварительного отбора, конкурсного отбора и ранжирования инвестиционных программ (проектов) муниципальных образований по каждому направлению расходов, по которым в очередном финансовом году будет осуществляться долевое финансирование из ФМР.
Процедура предварительного отбора муниципального образования для участия в конкурсе программ (проектов) на софинансирование из ФМР основывается на обязательной отраслевой и ведомственной экспертизе инвестиционных программ (проектов).
Процедура конкурсного отбора инвестиционных программ (проектов) на софинансирование из ФМР проходит на основе результатов оценки программ (проектов), прошедших предваритель-
ный отбор. Основными критериями здесь являются важность и актуальность решаемой задачи для муниципального образования, степень подготовленности программы (проекта), ожидаемые социальный эффект и экономическая эффективность. Оценка инвестиционных программ (проектов) определяется суммой баллов с учетом весов критериев в соответствии с табл. 3.
Каждая из представленных позиций в структуре оценивается по детализированной оценочной таблице с учетом веса критерия и уровня оценки соответствующего раздела (см. табл. 4). Критерии оценки сформированы таким образом, что степень соответствия установленным требованиям повышается для каждого следующего уровня, при этом 3-й уровень соответствует максимально возможной оценке. Если инвестиционная программа (проект) удовлетворяет условиям нескольких уровней, оценка по данному критерию соответствует наивысшему из указанных уровней.
Комплексная оценка инвестиционной программы (проекта) определяется как сумма взвешенных оценок по всем разделам оценочной таблицы: оценка программы = 2 (Вес раздела . х Оценка раздела) У е [Разделы таблицы]
Результатом оценки является интегральный показатель социально-экономической значимости (эффекта) инвестиционной программы (проекта), который выражается в баллах. Максимальная оценка (сумма баллов с учетом веса) по инвестиционной программе (проекту) муниципального образования по представленной методике имеет значение 10,2. На основе интегрального показателя осуществляется ранжирование инвестиционных программ (проектов) муниципальных образований по каждому направлению расходов:
R =
3
где R — ранг программы; Псэз — интегральный показатель социально-экономической значимости ин-
Расчет оценки инвестиционных программ (проектов), представленных муниципальными образованиями
Таблица 3
№ п/п Структура оценки — разделы Баллы (оценка разделов) Вес Комплексная оценка
1 2 3 (гр. 2*гр. 3)
I Актуальность и необходимость реализации программы (проекта) 0,3
II Подготовленность программы (проекта) 0,3
III Эффективность 0,4
Интегральный показатель социально-экономической значимости инвестиционной программы (проекта) — сумма баллов с учетом веса
Таблица 4
Оценочная таблица инвестиционных программ (проектов), представленных муниципальными образованиями,
по критериям и уровням оценки
Вес раздела Вес критерия Уровень Критерии и уровни оценки
0,3 1. Актуальность и необходимость реализации программы (проекта)
0,3 1.1. Важность проблемы для муниципалитета
0 Отклонений в уровне обеспеченности муниципального образования по заявленному направлению от среднего по Республике уровня нет
1 Отклонение в уровне обеспеченности муниципального образования по заявленному направлению от среднего по Республике уровня минимально
2 Отклонение в уровне обеспеченности муниципального образования по заявленному направлению от среднего по Республике уровня находится в интервале между минимальным и максимальным значением
3 Отклонение в уровне обеспеченности муниципального образования по заявленному направлению от среднего по Республике уровня максимально
0,3 2. Подготовленность программы (проекта)
0,1 2.1. Качество и проработанность программы (проекта)
0 Обосновано не более 30 % положений программы
1 Обосновано не более 50 % положений программы
2 Обосновано не менее 70 % положений программы
3 Обосновано не менее 90 % положений программы
0,1 2.2. Степень проработанности альтернативных путей финансирования
0 Альтернативные варианты финансирования программы (проекта) не проработаны
1 Проработан один альтернативный вариант финансирования программы (проекта)
2 Проработано несколько вариантов финансирования программы (проекта) и обосновано софинансирование из ФМР
3 Отсутствие альтернативных вариантов финансирования программы (проекта) и обосновано это положение
0,1 2.3. Состав и качество пакета подготовленных к конкурсу документов
0 Представлен не полный пакет документов
1 Пакет документов представлен согласно перечню, но часть данных представлена недостаточно полно или содержит явные ошибки
2 Пакет документов представлен в необходимом объеме с достоверной информацией и обоснованием необходимого объема ресурсов
3 Пакет документов представлен в полном объеме с учетом требований программно-целевого финансирования и бюджетирования, ориентированного на результат
0,4 3. Эффективность
0,1 3.1. Количество вновь созданных рабочих мест
0 Количество вновь созданных рабочих мест не определено
1 Количество вновь созданных рабочих мест определено, но обоснованные данные не представлены
2 Представлены обоснованные данные по вновь созданным рабочим местам на период реализации программы (проекта)
3 Представлены обоснованные данные по вновь созданным рабочим местам на период реализации программы (проекта) и после ее реализации
0,1 3.2. Срок реализации программы (проекта)
0 Срок реализации программы (проекта) более 3 лет
1 Срок реализации программы (проекта) 3 года
2 Срок реализации программы (проекта) 2 года
3 Срок реализации программы (проекта) 1 год
0,1 3.3. Срок действия эффекта (результатов) от реализации программы (проекта)
0 Эффект от реализации программы (проекта) имеет неопределенный по времени характер, обоснования отсутствуют
1 Эффект от реализации программы (проекта) имеет краткосрочный характер с приведением обоснований
2 Эффект от реализации программы (проекта) имеет среднесрочный характер с приведением обоснований
Окончание табл. 4
Вес раздела Вес критерия Уровень Критерии и уровни оценки
3 Эффект от реализации программы (проекта) имеет долгосрочный характер с приведением обоснований
0,1 3.4. Степень влияния результатов от реализации программы (проекта) на взаимосвязанные программы (проекты) — уровень рисков
0 Результаты от реализации программы (проекта) имеют высокую степень влияния на взаимосвязанные программы (проекты), уровень рисков не определен
1 Результаты от реализации программы (проекта) имеют высокую степень влияния на взаимосвязанные программы (проекты), уровень рисков определен
2 Результаты от реализации программы (проекта) имеют минимальную степень влияния на взаимосвязанные программы (проекты), уровень рисков не определен
3 Результаты от реализации программы (проекта) имеют минимальную степень влияния на взаимосвязанные программы (проекты), уровень рисков определен
вестиционной программы (проекта) (в баллах); З— общая сумма затрат на реализацию программы.
Субсидии из ФМР предоставляются при условии подписания с муниципальным образованием Республики соглашения, оговаривающего порядок и возможность осуществления администрацией Республики и (или) уполномоченными региональными органами государственной власти Республики проверки целевого использования всех средств, выделенных на реализацию инвестиционной программы (проекта).
Мониторинг расходования средств ФМР, наряду с мониторингом соблюдения муниципальными образованиями выполнения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, является обязательной процедурой, осуществляется для обеспечения использования средств инвестиционной финансовой помощи в соответствии с целями и задачами формирования ФМР, для отслеживания хода реализации инвестиционных программ (про-
ектов) и степени достижения запланированных результатов.
Внедрение инвестиционных субсидий ФМР для оказания помощи муниципальным образованиям по социально-экономическому развитию направлено не только на обновление и создание новых объектов муниципальной общественной инфраструктуры, на стимулирование муниципалитетов к активному, инициативному поведению (формированию собственных программ развития), но будет способствовать решению ряда проблем реформирования муниципальных финансов. Из пассивной позиции получателя средств регионального бюджета муниципалитеты переходят в активную позицию составления собственной программы развития, выбора потенциального объекта (программы) софинансирования самостоятельно, внедрения среднесрочного и программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне.
