CC BY
456
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Л.В. Санникова*
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
МЕЖДУНАРОДНОЙ ТОРГОВЛИ ФИНАНСОВЫМИ УСЛУГАМИ В РАМКАХ ВТО
В статье рассматриваются две модели либерализации финансовых рынков в рамках ВТО. Особое внимание уделяется анализу специфических обязательств по финансовым услугам России как члена этой организации, а также анализируются проблемы правового регулирования финансового сектора России в условиях действия санкционного режима. Делается вывод, что при вступлении в ВТО ей удалось отстоять ключевые позиции по банковским услугам.
8 Право ВТО, Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС), международная торговля финансовыми услугами, специфические обязательства по финансовым услугам, банковские услуги.
В международной торговле услугами финансовые услуги занимают важное место. Об этом свидетельствует постоянный рост их объема, который наблюдался до мирового финансового кризиса и возобновился в 2013 г.
Легальное определение финансовой услуги содержится в п. 5 Приложения ГАТС по финансовым услугам: под ней понимается «любая услуга финансового характера, предлагаемая поставщиком финансовых услуг любой страны — члена ВТО». Однако тавтологический характер данной дефиниции не позволяет точно ограничить круг услуг, относящихся к числу финансовых. В связи с этим особое значение придается их классификации. Такая классификация содержится в Классификаторе услуг ГАТС и дублируется в п. 6, 7 указанного Приложения.
* Ведущий научный сотрудник сектора финансового и банковского права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, профессор Финансового университета при Правительстве РФ (e-mail: [email protected]).
Сектор финансовых услуг состоит из двух подсекторов: «Страховые услуги и услуги, относящиеся к страховым» и «Банковские и другие финансовые услуги (исключая страхование)». К страховым услугам относят прямое страхование, перестрахование и ретроцессия, страховое посредничество и вспомогательные услуги, связанные со страхованием. Все остальные услуги относятся ко второму подсектору, в частности, прием депозитов и других подлежащих выплате денежных средств от населения, кредитование всех видов, факторинг и финансирование коммерческих операций, финансовый лизинг, все виды проведения платежей и перевода денег и др.
Международно-правовое регулирование сектора финансовых услуг в ВТО осуществляется на основе довольно разветвленной системы международно-правовых актов, которую составляют: ГАТС; Приложение по финансовым услугам; Второе приложение по финансовым услугам; Соглашения от 30 июня 1995 г. и от 13 декабря 1997 г.; Решение по финансовым услугам (Decision on financial services); Договоренность об обязательствах по финансовым услугам (Understanding on commitments in financial services). В юридической литературе эти международные акты тщательно исследованы1, поэтому в рамках настоящей статьи укажем лишь на специфику регулирования сектора финансовых услуг, которая заключается в том, что в данных актах реализованы разные модели либерализации рынка финансовых услуг.
Стандартный подход к либерализации рынка финансовых услуг содержится в ГАТС и в Приложении по финансовым услугам. Путь для так называемой быстрой либерализации (swift liberalization) открывают Договоренность об обязательствах по финансовым услугам и Соглашение от 13 декабря 1997 г. (Пятый протокол).
В рамках ГАТС страны — участницы ВТО принимают на себя общие и специфические обязательства. Общие обязательства распространяются на все сектора услуг, в том числе и финансовых.
1 См., например: Cottier T., Jackson J., Lastra R. International Law in Financial Regulation and Monetary Affairs. Oxford, 2012; Kern A. The World Trade Organization and Financial Stability: The Balance between Liberalization and Regulation in the GATS // URL: http://www.cfap.jbs.cam.ac.uk/publications/downloads/wp05.pdf (дата обращения: 10.06.2016); Баширов М.А. Международно-правовое регулирование доступа на рынки финансовых услуг: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
К ним относятся обязательства по предоставлению режима наибольшего благоприятствования и обеспечению транспарентности.
В соответствии со ст. II ГАТС режим наибольшего благоприятствования при торговле услугами общей обязанностью членов ВТО является предоставление для услуг и поставщиков услуг любого другого члена ВТО не менее благоприятного режима, чем для тех же услуг и поставщиков услуг любой другой страны. Тем самым обеспечивается равный доступ стран — членов ВТО на национальный рынок услуг одного из участников ВТО. Следует отметить, что данный режим распространяется не только на услуги, но и на поставщиков услуг. Положение о предоставлении режима наибольшего благоприятствования носит безусловный характер, т.е. не может обусловливаться требованием о встречном предоставлении аналогичного режима.
Тем не менее в ГАТС предусмотрена возможность изъятий из режима наибольшего благоприятствования в соответствии с Приложением об изъятиях из обязательств по ст. II. Учитывая, что не все страны, вступая в ВТО, в равной степени готовы предоставить поставщикам услуг режим наибольшего благоприятствования в тех или иных секторах услуг, допускается установление изъятий, которые фиксируются в перечне специфических обязательств. При этом возникает эффект «бесплатной езды», который заключается в том, что страна, вступившая в ВТО, может пользоваться всеми преимуществами при экспорте своих услуг в другую страну, являющуюся членом ВТО, сохраняя на своем рынке ограничения, закрепленные в перечне специфических обязательств.
Страны — члены ВТО принимают на себя также обязательства по обеспечению транспарентности внутренних нормативных актов (ст. III ГАТС). Необходимость обеспечения транспарентности обусловлена доминированием внутренних нормативных актов в правовом регулировании торговли услугами на территориях стран — членов ВТО. Для экспорта услуг поставщику услуг важно знать особенности внутреннего правового регулирования соответствующего сектора услуг на территории страны — члена ВТО, о которых он может узнать только из открытых источников. В связи с этим на участников ВТО возлагается обязанность публиковать и иными способами доводить до общего сведения информацию о принятии новых или каких-либо изменениях в законах, нормативных актах или административных распоряжениях, которые существенно затрагивают торговлю услугами. Это относится и к междуТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 5/2016
народным соглашениям в сфере торговли услугами. Кроме того, данная информация должна доводиться и до сведения Совета по торговле услугами страной — участницей ВТО, которая вносит изменения в свои внутренние правовые акты, либо любой другой страной — участницей ВТО.
К специфическим относятся обязательства по доступу на рынок поставщиков услуг, членов ВТО и предоставлению им национального режима, которые принимаются применительно к каждому сектору (подсектору) услуг, в том числе и в отношении сектора финансовых услуг. Страна — член ВТО по своему усмотрению определяет степень либерализации рынка финансовых услуг, устанавливая ограничения и условия по доступу на этот рынок, фиксируемые в перечне специфических обязательств. При этом данные условия и ограничения не могут носить дискриминационный характер для конкретных стран — членов ВТО.
Обязательство по предоставлению национального режима предусматривает распространение на поставщиков услуг — стран — членов ВТО того же режима, что и для национальных поставщиков услуг. При этом правило о национальном режиме сформулировано в ст. XVII ГАТС таким образом, что легализует неравенство режима для поставщиков услуг — стран — членов ВТО и национальных поставщиков. Национальный режим действует скорее как исключение: только в тех секторах, которые упомянуты в перечне специфических обязательств, и на условиях и требованиях, оговоренных в нем. Поэтому в перечне специфических обязательств каждого члена ВТО должны быть закреплены все ограничения национального режима для всех четырех способов поставок услуг: трансграничной поставки; потребления за рубежом; коммерческого присутствия; перемещения физических лиц.
Особенности правового регулирования торговли финансовыми услугами отражены в Приложении по финансовым услугам, являющемся составной частью ГАТС. Так, в нем предусматривается возможность принятия членом ВТО «мер предосторожности» (пруденциальных мер), под которыми, в частности, понимаются меры защиты инвесторов, вкладчиков, держателей полисов или доверенных лиц поставщика финансовой услуги, а также меры, направленные на обеспечение целостности и стабильности финансовой системы. Принятие пруденциальных мер означает введение определенных ограничений в торговле финансовыми услугами, поэтому в Приложении указывается на недопустимость ис-
пользования данных мер для уклонения членов ВТО от принятых на себя обязательств по финансовым услугам, т.е. в протекционистских целях. Однако, как отмечается в литературе2, объективная оценка пруденциальных мер с точки зрения цели их принятия затруднена в силу неопределенности данной категории, обусловленной отсутствием исчерпывающего перечня таких мер и недостаточной конкретизацией случаев их правомерного применения.
Таким образом, стандартный подход к либерализации рынка финансовых услуг предполагает принятие страной, вступающей в ВТО, обязательств по сектору финансовых услуг, в том числе и с ограничениями по доступу на рынок и (или) национальному режиму, а также возможность принятия пруденциальных мер. Однако такой подход уже не отвечал потребностям развитых стран, занимающих ведущие места в торговле услугами. Страны — члены Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) продвинулись гораздо дальше в либерализации финансовых рынков. Поэтому дополнительно к ГАТС было принято факультативное соглашение — Договоренность об обязательствах по финансовым услугам, в рамках которой реализована модель быстрой либерализации рынка финансовых услуг. Как указывают Д. Карро и П. Жюйар, фактически «нормы Договоренности отклоняются от метода конкретных обязательств, заложенного в части III ГАТС, в сторону большей детализации их обязывающего содержания»3.
Но модель быстрой либерализации финансовых рынков оказалась неприемлема для большинства развивающихся стран. Либерализация финансового рынка предполагает его дерегулирование, что влечет риски возникновения финансовых кризисов. В большей степени этому подвержены финансовые рынки развивающихся стран. Как отмечают эксперты, увеличение «притока и оттока иностранного капитала, которые могут возникнуть в результате либерализации финансовых услуг, требуют тщательного мониторинга и управления финансовыми властями, особенно в
2
См., например: Lester S. Global Trade Watch on the Prudential Carve Out // URL: http://worldtradelaw.typepad.com/ielpblog/2010/05/global-trade-watch-on-the-prude ntial-carve-out.html (дата обращения: 10.06.2016); Barbee I., Lester S. Financial Services in the TTIP: Making the Prudential Exception Work // URL: http://object. cato.org/sites/ cato.org/files/articles/barbee-lester-gjil.pdf (дата обращения: 10.06.2016).
3
Карро Д., Жюйар П. Международное экономическое право: Учебник / Пер. с франц. В.П. Серебренникова, В.М. Шумилова. М., 2002. С. 311.
малых странах, где быстрые потоки могут иметь серьезные по-следствия»4. Поэтому круг участников Договоренности не вышел за пределы ОСЭР. Большинство развивающихся стран предпочли стандартный подход к либерализации рынка финансовых услуг в рамках ГАТС.
Российская Федерация тоже выбрала стандартный подход к либерализации финансовых рынков, приняв на себя обязательства по финансовому сектору в соответствии с ГАТС и Приложением по финансовым услугам. О степени либерализации может свидетельствовать объем ее обязательств по финансовому сектору. Так, Россия приняла обязательства по четырем подсекторам страховых услуг и 12 подсекторам банковских и иных услуг, т.е. по всему финансовому сектору.
При этом следует признать, что Россия была вынуждена пойти на существенную либерализацию финансовых рынков из-за давления стран — членов ВТО. Такая практика распространена по отношению к странам, вступающим в ВТО. Так, на Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) констатировалось, что обязательства новых стран-членов «демонстрируют значительно более высокую степень либерализации. ...Как представляется, структура обязательств новых стран-членов по способам поставки, как и в случае секторального охвата, не вполне коррелируется с уровнем их экономического развития, а также с аналогичными показателями обязательств стран — участниц Уругвайского раунда, что, по всей видимости, во многом обусловлено проведением переговоров с ними в двустороннем, а не многостороннем фор-мате»5.
Страны — члены ВТО, являющиеся лидерами в международной торговле финансовыми услугами, прежде всего США, в процессе переговоров по вступлению России в ВТО настаивали на открытии финансовых рынков для филиалов иностранных юридических лиц — поставщиков финансовых услуг. Так, Американский совет страховщиков жизни (The American Council of Life Insurers) открыто заявлял о том, что «он будет против вступления России, если Россия
4 Stichele M. Potential Risks of Liberalization of Financial Services in GATS // URL: http://www.somo.nl/html/paginas/pdf/potentialrisks ofliberalisation.pdf (дата обращения: 10.06.2016).
5 Вопросы торговли услугами в переговорах о присоединении к ВТО: Метод. пособие. Женева, 2001. С. 23.
не гарантирует доступ на рынок иностранных компаний по страхованию жизни»6. Тем не менее в перечне специфических обязательств России в качестве меры, применяемой ко всем секторам финансовых услуг, предусмотрено, что юридические лица, оказывающие финансовые услуги, должны быть учреждены в организационно-правовой форме, требуемой законодательством РФ.
Россия, тем не менее, пошла на значительные уступки в секторе страховых услуг, приняв на себя обязательство по допуску на рынок страховых услуг филиалов иностранных страховщиков (перестраховщиков) через девять лет после присоединения к ВТО. В Докладе рабочей группы по присоединению России к ВТО отмечается, что отсрочка «должна быть использована отечественными страховыми организациями для вывода на рынок эффективных страховых продуктов как в личном, так и в имущественном страховании, наращивания конкурентоспособности»7.
После истечения девятилетнего периода филиалы иностранных страховщиков будут вправе оказывать услуги по страхованию жизни и услуги по страхованию иного, чем страхование жизни (имущественного страхования), за исключением страхования государственных закупок и обязательного страхования, кроме ОСАГО, а филиалы иностранных перестраховщиков — услуги в сфере перестрахования, кроме перестрахования рисков, связанных со страхованием государственных закупок и обязательным страхованием, за исключением ОСАГО. При этом филиалы иностранных юридических лиц должны соответствовать требованиям по лицензированию, обеспечению финансовой устойчивости и требованиям по гарантийному депозиту.
Более жесткую позицию Россия заняла в отношении подсектора банковских услуг. В перечне специфических обязательств России коммерческое представительство допускается только в форме юридического лица РФ, а также в форме представительства иностранного банка. При этом следует иметь в виду ограничение по доступу на рынок, установленное в горизонтальных обязательствах России: представительствам не разрешается осуществлять любую
6 Stichele M.Trade in Financial Services: Liberalization in the GATS. Agreement and Insufficient Assessment of the Risks // URL: https://www.wto.org/english/ forums_e/ngo_e/ posp42_somo_e.doc (дата обращения: 10.06.2016).
7
URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/ sections/foreignEconomicActivity /wto/doc20120201_0017 (дата обращения: 10.06.2016).
коммерческую деятельность, включая поставку услуг. Таким образом, филиалы иностранных банков на российский рынок не допускаются, хотя в ст. 18 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 3954 «О банках и банковской деятельности»8 до 2006 г. допускались создание и деятельность на территории РФ филиалов иностранных банков. Справедливости ради следует отметить, что ни один филиал иностранного банка так и не был зарегистрирован вплоть до исключения упоминаний о филиалах иностранных банков из текста Закона9.
Таким образом, Россия крайне осторожно подошла к либерализации рынка банковских услуг, не допустив на этот рынок филиалы иностранных банков. Довольно широкое распространение и поддержку получило мнение, согласно которому «главная опасность от либерализации в этой сфере заключается в утрате суверенитета над собственными финансами, а это, собственно говоря, один из основных стратегических форпостов суверенитета любой страны»10. В связи с этим эксперты с удовлетворением констатировали, что «России удалось отстоять ограничения для иностранных банков»11. Но было недооценено, что такое решение не способствует притоку иностранных инвестиций. В настоящее время можно констатировать, что существенного увеличения доли иностранного капитала в российской банковской системе не произошло. На момент вступления России в ВТО (1 января 2012 г.) доля нерезидентов в совокупном уставном капитале банковской системы составляла 27,7%, а к 1 января 2015 г. она снизилась до 21,68%12. Нельзя не признать, что такое снижение обусловлено и рядом объективных причин (введение секторальных экономических санк-
8 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
9 См.: Федеральный закон от 14 марта 2013 г. № 29-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 11. Ст. 1076.
10 Хмелев И. Б. Развитие рынка финансовых услуг после присоединения России к ВТО // Проблемы мировой экономики и международных отношений на современном этапе: Сб. научных трудов. М., 2013. С. 31.
11 Муранов А. И. Обзор обязательств России как будущего члена ВТО в отношении сектора банковских услуг, услуг на рынке ценных бумаг и иных финансовых услуг (кроме страховых) // URL: http://www.rospravo.ru/files/sites/f4694b5 f05d5 14b7e27d79885fac4cfd.pdf (дата обращения: 17.06.2016).
12 См.: URL: http://www.cbr.ru/analytics/bank_system/PUB_150101.pdf (дата обращения: 17.06.2016).
ций, существенное понижение кредитного рейтинга России, начавшаяся рецессия). Однако вряд ли это можно объяснить только неблагоприятной экономической и политической конъюнктурой. Для сравнения: в Украине, находящейся под угрозой дефолта, доля иностранного капитала по состоянию на январь 2015 г. составляла 32,5%.
Представляется, что банковское лобби преувеличило угрозу иностранного капитала для российской банковской системы, поэтому вступление России в ВТО не способствовало привлечению иностранных инвестиций, на что рассчитывали банковские аналитики: «повышение допустимого предела иностранного участия в капитале российских банков до уровня, значительно превышающего нынешние 20—24%, привлечет в сектор еще большее число
13
инвесторов»13.
Следовательно, у России имеется значительный потенциал для либерализации рынка банковских услуг. Как указано в упоминавшемся выше Докладе рабочей группы по присоединению России к ВТО, «Российская Федерация вернется к рассмотрению выдачи доступа к рынку прямым филиалам иностранных банков и компаний, являющихся профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в контексте будущих переговоров о вступлении Российской Федерации в ОЭСР или в рамках следующего раунда многосторонних торговых переговоров ВТО, в зависимости от того, что произойдет раньше».
Несмотря на действие в настоящее время экономических санкций, Россия намерена и дальше идти по пути либерализации финансовых рынков, в том числе рынка банковских услуг. Однако введение санкций существенно усиливает хорошо известные риски либерализации финансовых рынков14. Например, признается, что коммерческое присутствие иностранных банков усиливает нестабильность финансовых рынков, так как способствует оттоку капитала. В условиях санкций этот риск многократно возрастает, о чем свидетельствуют случаи ухода иностранных банков с российского рынка. В связи с этим сохранение квотирования иностранного капитала в банковской сфере представляется оправданным.
13
Вступление России в ВТО: подробный анализ последствий для отечественных отраслей // URL: http://www.vtb.ru/group/ press/news/expert/151183/ (дата обращения: 17.06.2016).
14 См.: SticheleM. Potential Risks of Liberalization of Financial Services in GATS.
Как показал российский опыт санкционного режима, опасность также представляет доминирование на финансовом рынке иностранных поставщиков финансовых услуг. В тех случаях, когда финансовая услуга определенного вида предоставляется единственным иностранным поставщиком или крайне ограниченным кругом иностранных поставщиков, велика вероятность негативных последствий вследствие отказа иностранных поставщиков от ее предоставления.
В связи с этим представляется нецелесообразным присоединение России к Договоренности об обязательствах по финансовым услугам, участниками которой являются страны — члены ОЭСР. Участие в Договоренности открывает широкие возможности для монополии иностранного поставщика финансовых услуг при поставке новой финансовой услуги, что в условиях действия санкций может иметь негативный эффект в виде убытков от прекращения поставки финансовых услуг таким поставщиком15.
Таким образом, выбор дальнейшей стратегии развития финансовых рынков должен осуществляться с учетом возможных рисков для экономической безопасности страны в условиях санкционно-го режима.
БИБЛИОГРАФИЯ
Баширов М.А. Международно-правовое регулирование доступа на рынки финансовых услуг: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
Вопросы торговли услугами в переговорах о присоединении к ВТО: Метод. пособие. Женева, 2001.
Карро Д., Жюйар П. Международное экономическое право: Учебник / Пер. с франц. В.П. Серебренникова, В.М. Шумилова. М., 2002.
Муранов А.И. Обзор обязательств России как будущего члена ВТО в отношении сектора банковских услуг, услуг на рынке ценных бумаг и иных финансовых услуг (кроме страховых) // URL: http://www.rospravo.ru /files/sites/ f4694b5f05d514b7e27d79885fac4cfd.pdf.
Тосунян Г.А., ЭкмалянА.М., СанниковаЛ.В, Пашенцев Д.А. Экономические санкции и развитие финансового законодательства России // Вестник Российской академии наук. Т. 86. 2016. № 1.
15 См.: Тосунян Г.А., ЭкмалянА.М., Санникова Л.В., Пашенцев Д.А. Экономические санкции и развитие финансового законодательства России // Вестник Российской академии наук. Т. 86. 2016. № 1. С. 40.
Хмелев И.Б. Развитие рынка финансовых услуг после присоединения России к ВТО // Проблемы мировой экономики и международных отношений на современном этапе: Сб. научных трудов. М., 2013.
Barbee I., Lester S. Financial Services in the TTIP: Making the Prudential Exception Work // URL: http://object.cato.org/ sites/cato.org/files/articles/ barbee-lester-gjil.pdf.
Cottier T, Jackson J., Lastra R. International Law in Financial Regulation and Monetary Affairs. Oxford, 2012;
Kern A. The World Trade Organization and Financial Stability: The Balance between Liberalisation and Regulation in the GATS // URL: http://www. cfap.jbs.cam.ac.uk/publications/downloads/wp05.pdf.
Lester S. Global Trade Watch on the Prudential Carve Out // URL: http:// worldtradelaw.typepad.com/ielpblog/2010/05/global-trade-watch-on-the-prudential-carve-out.html.
Stichele M. Potential Risks of Liberalization of Financial Services in GATS // URL: http://www.somo.nl/html/paginas/pdf/potentialrisksoflibe ralisation.pdf.
Stichele M. Trade in Financial Services: Liberalization in the GATS. Agreement and Insufficient Assessment of the Risks // URL: https://www.wto. org/english/forums_e/ngo_e/ posp42_somo_e.doc.
