CC BY
132
КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ
ПРОБЛЕМЫ
правоохранительной деятельности
А. Н. МИРОНОВ,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
A. N. MIRONOV,
Doctor of Law, Associate Professor, Chief Researcher at the Research Center (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 343.85
О правовых коллизиях в положениях Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»
On legal collisions in the Federal Act 'On Foundations of the System of Crime Prevention in the Russian Federation'
В статье анализируются положения Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» на предмет их реализуемости и исполнимости. Предлагаются меры, которые будут направлены на совершенствование исполнимости и реализуемости рассматриваемого федерального закона.
Профилактика правонарушений, система профилактики, субъекты профилактики, меры профилактического воздействия.
An analysis of the Federal Act 'On Foundations of the System of Crime Prevention in the Russian Federation' leads the author to conclude that some of the clauses of this Act are difficult to implement. Measures are proposed aimed at fixing these flaws.
Prevention of offences, system of crime prevention, implementers of crime prevention, measures aimed at crime prevention.
Необходимость совершенствования нормативного правового регулирования и организационного обеспечения профилактики правонарушений на территории нашего государства, закрепленная в стратегических документах [3], а также в настоятельных требованиях и пожеланиях научного юридического
сообщества [5, 6, 8, 9, 10, 12, 13], нашла свое воплощение в принятии Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее — федеральный закон) [2].
Принятие данного законодательного акта, по мнению разработчиков, преследует цель
определить в рамочном формате правовые основы формирования и функционирования системы профилактики правонарушений в Российской Федерации, объединяющей действующие региональные системы профилактики правонарушений. Как видим, определяя цели принятия законопроекта, разработчики не включили систему профилактики правонарушений на местном уровне, хотя, определяя субъекты профилактики правонарушений, законодатель среди них указывает и органы местного самоуправления.
Представляется, что принятый закон содержит отдельные позиции, которые требуют более тщательной проработки либо исправления или исключения, когда исправление невозможно.
Во-первых, как уже стало традицией в нор-мотворческой практике, принятие федерального закона не сопровождается принятием подзаконных нормативных правовых актов, способствующих реализации его положений. Все это видится в перспективе. Так, не урегулирован вопрос об уполномоченном субъекте, осуществляющем сбор официальной статистической информации о профилактике правонарушений, хранение данной информации и ее передачу. Также не определен порядок осуществления форм профилактического воздействия: профилактической беседы; официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо продолжения антиобщественного поведения; профилактического учета; внесения представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения. Важным недостатком является отсутствие порядка осуществления такого важного направления профилактики правонарушений, как мониторинг.
Во-вторых, существует немаловажное упущение, которое во многом будет создавать проблемы для субъектов профилактики правонарушений — это отсутствие понимания и единообразия используемых терминов и словосочетаний. Некоторые слова и словосочетания, использованные законодателем, требуют уточнения и разъяснения. Например, «профилактический учет», «трудная жизненная ситуация», «специальные меры профилактики правонарушений», «бродяжничество», «попрошайничество», «правосознание граждан», «криминогенные факторы социального характера», «правовое просвещение», «правовое информирование» и др. Также можно отметить отсутствие четких оснований осуществления профилактики правонарушений. Так, в ч. 1 ст. 16 федерального закона закреплено, что профилактика правонарушений осуществляется при возникновении социальных, экономических, правовых и иных при-
чин и условий, способствующих совершению правонарушений. Каких причин и условий, кто определит данные причины и условия, где их перечень и т. д.? Вопросов больше чем ответов. Законодатель путает формы и цели профилактического воздействия: в одной и той же статье он говорит, во-первых, что в качестве формы может быть использовано правовое просвещение и правовое информирование, а во-вторых, правовое просвещение и правовое информирование — это цель профилактического воздействия [2]. Кроме того, «правовое просвещение» и «правовое информирование» — это имеющие самостоятельное значение термины, каждый из которых несет собственную смысловую нагрузку. Возникает вопрос, почему профилактика должна осуществляться только в отношении преступлений и административных правонарушений, а как же быть с дисциплинарными проступками? Их не надо профилактировать?
В-третьих, федеральный закон переполнен отсылочными нормами. Мы вполне допускаем, что это будет способствовать уменьшению объема нормативного правового акта, но не его пониманию субъектами, которые должны будут реализовать его положения.
В-четвертых, реализация отдельных положений будет затруднительна в силу существующих обстоятельств, таких, например, как несогласованность положений принятого нормативного правового акта с действующим законодательством. Так, следует согласиться с А. Ю. Винокуровым [7] в том, что положения федерального закона не согласованы с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» [1] в части наделения органов прокуратуры полномочиями, которых в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» либо у них нет, либо вообще вряд ли когда будут. Например, закрепление в ч. 1 ст. 9 федерального закона полномочий по надзору за исполнением законов при осуществлении профилактики правонарушений федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами, исключая из предмета прокурорского надзора остальных субъектов, указанных в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Также должностные лица органов прокуратуры как субъекты профилактики правонарушений в соответствии с ч. 2 ст. 17 федерального закона вправе применять такие меры профилактического воздействия, как профилактическая беседа; объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонару-
шений, либо продолжения антиобщественного поведения; профилактический учет; внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения; профилактический надзор, что не только не используется и не применяется в прокурорской практике, но и в некоторой степени не соответствует положениям Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Если говорить о таком субъекте профилактики правонарушений, как следственные органы Следственного комитета Российской Федерации, то также сложно сказать, кто и каким образом будет использовать меры профилактического воздействия, которые обозначены в федеральном законе.
В-пятых, большая часть мер профилактического воздействия содержит лишь их определение. Какие конкретно меры социально-экономического, педагогического, правового характера или правовой, социальной, психологической, медицинской и иной поддержки могут быть использованы субъектами профилактики правонарушений или лицами, участвующими в профилактике правонарушений, непонятно. Мы полагаем, все это отдается на откуп субъектам профилактики или лицам, участвующим в профилактике правонарушений. Если законодатель не закрепил конкретные варианты поведения субъектов профилактики в рамках соответствующих профилактических мер, предоставив право данным субъектам, а не установив обязанность самостоятельно определять свое поведение, то велика вероятность бездействия со стороны этих субъектов.
В-шестых, считаем необходимым особо отметить такое важное средство, которое относится к организационным основам функционирования системы профилактики право-
нарушений, как мониторинг. При определении порядка проведения мониторинга необходимо четко определиться с тем, каким образом его осуществлять, как оформлять результаты, как эти результаты должны быть использованы, а также какова их обязательность для субъектов профилактики правонарушений [11]. Ввиду того что профилактика правонарушений, особенно специальная, является разновидностью правоприменительной деятельности, порядок мониторинга необходимо использовать по аналогии с мониторингом правоприменения, определенным постановлением Правительства РФ «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» [4].
В завершение хотелось бы отметить следующее. Принятие анализируемого федерального закона — серьезная веха в системе профилактики правонарушений на территории Российской Федерации, вместе с тем в целях обеспечения реализации его положений необходимо, во-первых, ускорить принятие подзаконных нормативных правовых актов, особенно тех, которые определяют порядок применения мер профилактического воздействия; во-вторых, закрепить основания для начала профилактической деятельности, уйдя от расплывчатых и оценочных категорий; в-третьих, расширить перечень основных понятий, указанных в ст. 2, разъяснив законодательное понимание слов, используемых в федеральном законе; в-четвертых, мы согласны с Е. Ю. Титуш-киной [13] о необходимости установления юридической ответственности субъектов профилактики правонарушений за несоблюдение положений федерального закона, закрепив это не только как принцип, но и как реально действующее правило.
Список литературы:
1. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-1-ФЗ // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
2. Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации: федер. закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 26 (ч. I). Ст. 3851.
3. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.
4. Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 // СЗ РФ. 2011. № 35. Ст. 5081.
5. Буравлев Ю. М. О совершенствовании правового и организационного обеспечения профилактики правонарушений в системе государственной службы // Административное право и процесс. 2015. № 6.
6. Васильев Ф. П., Дульцев М. В., Тарабрин С. В., Дугенец Д. А. О проекте федерального закона «Об основах государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // Административное право и процесс. 2011. № 2.
7. Винокуров А. Ю. К вопросу об участии органов прокуратуры в профилактике правонарушений в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2016. № 7.
8. Воронин М. Ю. Правовые основы формирования системы профилактики административных правонарушений // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 4 (40).
9. Гугунский А Н., Ильин П. О. К вопросу о правовых основах участия граждан в охране общественного порядка // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 2 (38).
10. Емельянова Е. В., Червонных Е. В., Боровая С. А Перспективные направления развития межведомственного взаимодействия в сфере профилактики правонарушений (на примере МВД России и ФСИН России) // Труды Академии управления МВД России. 2015. № 3 (35).
11. Миронов А Н. Административные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти: монография. Владимир, 2012.
12. Спасенников Б. А К обсуждению законопроекта «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // Российская юстиция. 2011. № 11.
13. Титушкина Е. Ю. Новый этап формирования «профилактического права» // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 4 (40).
E-mail: mironov.ufa@mail.ru
135
