CC BY
230
уголовное право
закон о профилактике правонарушений: история, настоящее, будущее
в. н. бурлаков*, в. и. полудняков**
До последнего времени в Российской Федерации предупреждение преступности не имело самостоятельной правовой базы. Предназначенные для этого правовые нормы были разбросаны по различным отраслям законодательства, зачастую фрагментарны, иногда не согласованны между собой. Такие правовые нормы содержались в международно-правовых актах, ратифицированных РФ, в Конституции РФ, в Законе РФ от 26 июня 1999 г «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», в некоторых отраслях законодательства, в нормативных актах отдельных министерств и ведомств. Назрела необходимость в кодификации законодательства о предупреждении преступлений и правонарушений либо в форме отдельного кодекса, либо в форме федерального закона. Этот нормативный акт должен регламентировать в целом систему предупреждения преступлений и правонарушений.
В статье рассматривается история принятия в России такого специального закона. Она началась в XIX в., т. е. во времена, не самые подходящие для реализации идеи профилактики преступлений. В 1832 г был принят Устав о предупреждении и пресечении преступлений, с последующими изменениями. В советский период эта идея воплотилась, прежде всего, в практической деятельности правоохранительных органов и общественных формирований, которая ориентировалась на достижение идеального результата — таким путем добиться искоренения преступности, хотя самостоятельный нормативный акт о профилактике принят не был. В постсоветский период на фоне обновления всего законодательства возникли предпосылки для принятия такого закона, которые и были реализованы в форме Федерального закона № 182-ФЗ от 23.06.2016. В статье анализируется его содержание в сравнении с разработками прошлых лет, дана оценка его положительных и слабых сторон. Отмечены некоторые недостатки, которые могут снизить эффективность закона на практике, и предлагаются рекомендации по их устранению. Отмечена перспектива дальнейшего развития законодательства о предупреждении правонарушений.
* Бурлаков Владимир Николаевич — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права Санкт-Петербургского государственного университета.
Vladimir N. Burlakov — doctor of legal sciences, professor, professor of the Department of Criminal Law, St. Petersburg State University.
E-mail: Burlakov.V@Jurfak.spb.ru
** Полудняков Владимир Иванович — кандидат юридических наук, профессор кафедры уголовного права Санкт-Петербургского государственного университета, судья в отставке.
Vladimir I. Poludniakov — candidate of legal sciences, professor of the Department of Criminal Law, St. Petersburg State University, judge emeritus.
E-mail: lap42@mail.ru
© Бурлаков В. Н., Полудняков В. И., 2016
134
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: Закон о профилактике правонарушений, Устав о предупреждении и пресечении преступлений, индивидуальная профилактика, общая профилактика, специальная профилактика, система профилактики правонарушений, государственные и муниципальные программы в сфере профилактики правонарушений, координационные органы в сфере профилактики правонарушений, мониторинг в сфере профилактики правонарушений, ресоциализация.
BURLAKOV V. N., POLUDNIAKOV V. I. THE LAW ON PREVENTION OF CRIMES: HISTORY PRESENT AND FUTURE
Until recently the Russian Federation has had no independent legal framework for crime prevention. Legal norms designed for this purpose were scattered in various branches of legislation, often were fragmentary and sometimes were not brought into line with each other. Such legal norms were included in international legal instruments ratified by the Russian Federation, in the Russian Constitution, in the Law of the Russian Federation dated June 26, 1999 "On the Fundamentals of the System of Prevention of Minors' Neglect and Juvenile Delinquency", in some branches of legislation, in regulations of certain ministries and departments. There is a need to codify the legislation on prevention of crimes and offenses in the form of either a separate Code or a federal law. This law shall govern the overall system for crime and offenses prevention. The article considers the history of adoption of such special law in Russia. It started in the 19th century, that is, at times not the most suitable for implementation of ideas of crime prevention. In 1832 the Statute on prevention and combating crimes as subsequently amended was enacted. In the Soviet period this idea was primarily embodied in the activity of law enforcement authorities and public organizations that were focused on achieving a perfect result: to eradicate the crime in this way, although a separate law on prevention was not enacted. In the post-Soviet period in the context of updating all legislation, there were preconditions for the adoption of such a law, which were implemented in the form of Federal Law N 182-FZ dated 23.06.2016. The article analyzes its content in comparison with the developments of previous years, its strengths and weaknesses. The authors note some shortcomings which may affect the effectiveness of the law in practice and give recommendations for their elimination. The authors also discuss the prospect of further development of the legislation on crime prevention.
KEYWORDS: Law on prevention of offenses, Statute on prevention and combating crimes, individual prevention, general prevention, special prevention, system of crime prevention, state and municipal programs in the field of crime prevention, coordinating bodies in the field of crime prevention, monitoring in the field of crime prevention, re-socialization.
Идея о предупреждении преступлений, которая выдвигала перед государством новый приоритет в борьбе с преступностью, была высказана в глубокой древности (Платон, Аристотель), но ее практическое воплощение растянулось на тысячелетия. Сравнительно недавно она получила теоретическое обоснование в классической школе уголовного права, сформулировавшей новые принципы политики в борьбе с преступностью. Ее суть выражало следующее положение: «Мудрый законодатель предупредит преступление, чтобы не быть вынужденным наказывать за него» (Ч. Беккариа).
На протяжении последних двух веков тема о предупреждении преступлений остается актуальной для наук уголовного права и криминологии. Эти науки, преломляя идею о предупреждении преступлений в своем пред-
уголовное право
мете, существенно обогатили свои основные положения и институты. Современные уголовные законы в большинстве стран мира закрепили идею справедливости и исправления преступников в качестве целей наказания, постепенно отказываются от жестоких наказаний, если они становятся неэффективными. Криминология озаботилась необходимостью иметь свои правовые основы. В практике борьбы с преступностью стали использовать рекомендации криминологов по изучению причин и условий совершения преступлений, о значении криминологической характеристики личности преступника при возложении уголовной ответственности и освобождения от нее. Постепенно стратегия предупреждения расширяется, а прежняя стратегия возмездия и кары сужается, о чем, в частности, свидетельствует и современная уголовная политика в России1.
Предупреждение преступности по своему содержанию, характеру мер, количеству субъектов, участвующих в ней, значительно шире и потенциально эффективнее, чем практика применения уголовного наказания. Если наказание оказывает влияние на преступность чаще всего посредством воздействия на личность преступника и тем самым предотвращает повторность преступления, то меры предупреждения направлены на устранение или нейтрализацию причин и условий совершения преступлений, т. е. содействуют предотвращению и первичного, и повторного преступления.
Предупреждение преступности как одно из направлений уголовной политики должно быть основано на определенных принципах, перечень которых учеными понимается по-разному2. Речь идет об основополагающих началах, которыми обязаны руководствоваться законодательные органы при разработке правовых основ предупреждения преступности, а также практические работники, непосредственно ее осуществляющие. К таким основополагающим началам, прежде всего, нужно отнести принципы уголовного законодательства, предусмотренные в ст. 3-7 УК РФ, в частности, принцип законности, но его содержание в ст. 3 УК РФ можно признать узким в связи с принятием в Российской Федерации самостоятельного нормативного акта о предупреждении правонарушений. С позиции предупреждения преступлений принцип законности означает соответствие деятельности по предупреждению преступлений законам и иным нормативным актам, предусматривающим основные направления и уровни предупреждения, компетенцию субъектов, основания и меры предупредительного воздействия, а также гарантии защиты прав и законных интересов лиц, в отношении которых они осуществляются.
Далее, для предупреждения преступлений важен принцип эффективности. Его значение состоит в том, чтобы меры предупреждения соответствовали причинам и условиям совершения преступлений, т. е., устраняя их, не вызывали дополнительных негативных последствий.
1 Современные проблемы и стратегия борьбы с преступностью / под науч. ред. В. Н. Бурлакова, Б. В. Волженкина. СПб., 2005. С. 505.
2 Например, проф. В. Н.Кудрявцев относит к таким принципам следующие: законность, нравственность, целеустремленность, экономическую обоснованность, эффективность (Кудрявцев В. Н. Стратегии борьбы с преступностью. М., 2003. С. 52-55).
13 6
Предупреждение преступности должно опираться на криминологические исследования как в целом преступности, так и отдельных преступлений. С помощью таких исследований конкретизируются текущие и перспективные задачи, основные направления, объекты и средства предупредительного воздействия, материальные ресурсы, обеспечивающие достижение прогнозируемых целей. В этом проявляется принцип научной обоснованности3.
Таким образом, предупреждение преступности нужно рассматривать, во-первых, как важное средство социального регулирования общественных отношений; во-вторых, как систему социальных, экономических, идеологических, организационно-правовых и психолого-педагогических мер; в-третьих, как сочетание различных уровней предупредительной деятельности, осуществляемой общесоциальными и специальными субъектами. Целями предупреждения преступности являются достижение и поддержание тенденции снижения преступности, позитивное изменение ее характера и структуры.
С учетом вышесказанного можно утверждать, что предупреждение преступности представляет систему, которая включает следующие элементы: объекты предупреждения, ее уровни и формы, меры предупреждения, субъекты предупредительной деятельности.
В России предупреждение преступлений на законодательном уровне впервые появилось еще в XIX в. Это было сделано в форме Устава о предупреждении и пресечении преступлений 1832 г., с последующими изменениями4. В ст. 1 Устава говорилось: «Губернаторы, мЬстныя полицт и вообще всЬ мЬста и лица, имfeющiя начальство по части гражданской или военной, обязаны, всЬми зависящими отъ нихъ средствами, предупреждать и пресЬкать всяюя дfeйствiя, клонящiяся къ нарушешю должнаго уважешя къ вЬрЬ, или же общественнаго спокойствiя, порядка, благочишя, безопасности и личной безопасности имуществъ, руководствуясь какъ данными имъ наказами и инструкщями, такъ и правилами, въ семъ Устава, опредкпенными».
Устав состоял из пяти разделов и трехсот десяти статей. Важнейшей его особенностью можно назвать принцип прямого действия, хотя содержащиеся в нем нормы также имели отсылки к другим актам. Структура большинства статей включала описание признаков правонарушения (диспозиция) и меру предупреждения или пресечения его в виде санкции. К ст. 1 Устава имелось несколько примечаний. В примечании 1 перечислялись меры предупреждения или пресечения правонарушений (в последующих статьях они детализировались): «Къ мЪрамъ предупреждеыя и пресЪчеыя
3 Для проведения таких исследований и разработки национальной концепции предупреждения преступности, которая в последующем воплотилась бы в федеральные, региональные и местные программы, необходимо, по мнению проф. А. И. Александрова, создать Государственный научно-исследовательский центр проблем преступности (см.: Александров А. И. Уголовная политика и уголовный процесс в российской государственности. СПб., 2003. С. 97).
4 Собрание законодательства Российской империи. Т. 14. Устав о предупреждении и пресечении преступлений. Изд. 1890 г. СПб., 1890.
уголовное право
преступлены относятся: отдача подъ надзоръ полицм, воспрещеше жительства въ столицахъ или иныхъ мЪстахъ, высылка административ-нымъ порядкомъ въ опредЪленныя мЪстности Европейской или Аз1атской Росс1и, а также удалеые иностранцевъ за границу. МЪры с1и могутъ быть определяемы, въ нЪкоторыхъ особенныхъ случаяхъ, порядкомъ, для сего установленнымъ, безъ формальнаго производства суда». Устав делился на разделы по родовому признаку объекта предупреждаемых преступлений. Так, раздел 1 назывался «О предупреждении и пресечении преступлений против веры»; раздел 2 — «О предупреждении и пресечении преступлений против общественного порядка и учреждений правительства»; раздел 3 — «О предупреждении и пресечении беспорядков при публичных собраниях, увеселениях и забавах, а также о пресечении явного соблазна и разврата в поведении»; раздел 4 — «О предупреждении и пресечении преступлений против личной безопасности»; раздел 5 — «О предупреждении и пресечении преступлений против имущества».
Анализируя нормы Устава, можно прийти к выводу, что они представляли собой административно-правовые нормы, а сам Устав — кодекс административных правонарушений. О профилактике преступлений в современном понимании в этом Уставе не говорилось. Кроме мер предупреждения, включенных в Устав, применялись и другие меры, такие, например, как взятие на учет в полиции, наблюдение за поведением, увещевание, но они предусматривались самостоятельными наказами и инструкциями. Социальные меры предупреждения также отсутствовали в этом нормативном акте. И это объяснимо, если вспомнить, что в момент принятия Устава еще не было науки криминологии.
В советский период не произошло законодательного оформления профилактики преступлений в самостоятельный правовой акт. Но именно в то время эти меры профилактики широко применялись на практике. Например, в рамках планирования социально-экономического развития на всех уровнях (в последующем в программах)5; в системе норм уголовного законодательства, в частности, при рассмотрении уголовного дела в товарищеском суде, передача виновного на поруки общественной организации или трудовому коллективу; в форме общественной профилактики по месту жительства6.
До последнего времени в Российской Федерации предупреждение преступности не имело самостоятельной правовой базы. Предназначенные для этого правовые нормы были разбросаны по различным отраслям законодательства, зачастую фрагментарны, иногда не согласованны между собой. Такие правовые нормы содержались в международно-правовых актах, ратифицированных РФ (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Руководящие принципы в области предупреждения преступности и уголовного право-
5 Орехов В. В. Социальное планирование и вопросы борьбы с преступностью. Л., 1972. С. 57-65.
6 Комплексное изучение системы воздействия на преступность / под ред. П. П. Осипова. Л., 1978. С. 135-145.
138
судия, Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью); в Конституции РФ (ст. 21, 25, 35 и др.); в Законе РФ от 26 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»7; в некоторых отраслях законодательства (в уголовном, уголовно-процессуальном, административном, уголовно-исполнительном, семейном праве); в нормативных актах отдельных министерств (например, «Наставление о деятельности служб и подразделений органов внутренних дел по предупреждению преступлений» МВД РФ). Назрела необходимость в кодификации законодательства о предупреждении преступлений и правонарушений в форме либо отдельного кодекса, либо федерального закона. Этот нормативный акт должен регламентировать в целом систему предупреждения преступлений и правонарушений.
Правоведы и криминологи широко обсуждали вопрос о необходимости разработки законодательства о предупреждении преступности и предлагали его варианты8. Попытки разработать и принять такой правовой акт также неоднократно предпринимались. Первая попытка была предпринята в 1995 г. в процессе реализации Федеральной программой по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 г. Проект закона состоял из трех разделов. В первом разделе «Общие положения» определялись задачи Закона, понятие и принципы профилактики правонарушений. В нем очерчивался круг субъектов профилактики, правовая основа их деятельности, участие общественных объединений и населения в профилактике правонарушений. Здесь же было сказано о необходимости создания центров профилактики правонарушений, а в микрорайонах и крупных сельских населенных пунктах — социально-профилактических центров и были подробно изложены их основные функции. Во втором разделе «Организация профилактики правонарушений» назывались меры профилактического воздействия, порядок их применения и ответственность за уклонение от них. Кроме традиционных мер индивидуальной и групповой профилактики (правовое воспитание и обучение, профилактическая беседа, профилактическое предписание, официальное предостережение, профилактический учет) были предусмотрены такие меры, как профилактическая помощь населению, профилактическая паспортизация предприятий, учреждений и организаций, криминологическая экспертиза. Третий раздел «Ресурсное обеспечение профилактики правонарушений» был посвящен регулированию материальной базы профилактической деятельности. Были определены меры стимулирования участия предприятий, учреждений и организаций в профилактике право-
7 В 1999 г. был принят Закон РФ от 26 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177), который стал регулировать профилактику правонарушений только в отношении одной категории — несовершеннолетних правонарушителей.
8 Шестаков Д. А. Еще раз о праве безопасности в связи с правом противодействия // Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2014. № 1. С. 13-22; Гончаров Д. Ю. Законодательство о предупреждении преступлений // Там же. 2013. № 1. С. 51-57; Долгова А. И. Стратегические направления борьбы с преступностью // Формирование государственной политики борьбы с преступностью: мат-лы конф. М., 1997. С. 43.
уголовное право
нарушений, источники финансирования центров профилактики правонарушений и поощрения для индивидуальных ее субъектов9.
Также можно назвать и альтернативный проект, подготовленный Институтом государства и права РАН под названием «О предупреждении преступности». В отличие от первого, ориентированного главным образом на индивидуальную профилактику правонарушений, этот законопроект был направлен на предупреждение преступности в целом10.
Параллельно с этими законопроектами был разработан проект профилактики правонарушений в отдельном сегменте — в семейной сфере. Он назывался «О предупреждении насильственных преступлений в семье»11. Проект состоял из трех разделов. В первом были закреплены государственная система предупреждения насильственных преступлений в семье; учреждения социальной защиты от насильственных преступлений в семье и обязанности и права работников таких учреждений. Специально предусматривалось введение в систему судоустройства Российской Федерации семейных судов на правах районного суда. Во втором разделе были предусмотрены специальные меры предупреждения насильственных преступлений в семье. К их числу были отнесены: административный арест до 15 суток; принудительный обмен помещений в ситуации совершения насилия в семье; лишение родительских прав; назначение курса психотерапии, в том числе принудительной, и др. В третьем разделе говорилось об информационном обеспечении предупреждения насилия в семье. Закреплялась обязанность должностных лиц детских воспитательных и учебных учреждений сообщать в правоохранительные органы о случаях семейного насилия в трехдневный срок. Здесь также было сказано о профилактическом учете семей, в которых совершены насильственные преступления, и лиц, совершивших такие деяния. Некоторые из вышеназванных мероприятий были реализованы в Законе 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», но потребность в самостоятельном законе «О предотвращении насилия в семье» по-прежнему актуальна12.
Правительством РФ также вносились в Государственную Думу законопроекты о профилактике. Так, в октябре 2000 г. был подготовлен проект Федерального закона «Об основах государственной системы предупреждения преступлений»13. Но в июне 2003 г. он был снят с рассмотрения по инициативе самого разработчика. Новый проект Правительства РФ,
9 См., напр.: Криминология: курс лекций / под ред. В. Н. Бурлакова и др. СПб., 1995. С. 163-166.
10 Лунеев В. В. К проекту закона «О предупреждении преступности» // Государство и право. 1996. № 11. С. 38-48.
11 Шестаков Д. А. Семейная криминология: семья — конфликт — преступление. СПб., 1996. С. 249-250.
12 Милюков С. Ф. Глубинные истоки кризиса российской семьи: его криминологические и уголовно-правовые последствия // Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2016. № 1. С. 17-20; Проект закона «О предупреждении насилия в семье». URL: http://www. duma.gov.ru/systems/law/?number=99113775-2+&sort=date (дата обращения: 17.02.2017).
13 Черные дыры в российском законодательстве. 2002. № 2. Приложение.
140
который оказался существенно лучше первого, был внесен в Государственную Думу в 2011 г. и назывался «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»14. В пояснительной записке к законопроекту говорилось, что его целью является определение в рамочном формате правовых основ формирования и функционирования системы профилактики правонарушений (далее — ПП) в РФ, объединяющей действующие региональные системы профилактики правонарушений. С его помощью предполагалось урегулировать деятельность субъектов профилактики правонарушений в целях организации и осуществления общей, специальной и индивидуальной профилактики правонарушений. В пояснительной записке также подчеркивалось, что в настоящее время в субъектах РФ действуют региональные системы профилактики правонарушений на основе базовой модели комплексной профилактики правонарушений, разработанной Министерством внутренних дел и одобренной Государственным советом России. Их деятельность урегулирована более чем 130 законами субъектов РФ в области профилактики правонарушений и осуществляется на основе комплексных целевых программ по профилактике правонарушений. В программах профилактики правонарушений отражены важнейшие направления превентивной деятельности с учетом местной специфики. Основное внимание в них уделяется профилактике правонарушений несовершеннолетних, ранее судимых лиц, граждан, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, подверженных наркотической зависимости, алкоголизму, нуждающихся в социальной адаптации. Вместе с тем в ряде субъектов РФ законы, регламентирующие профилактику правонарушений, не приняты ввиду отсутствия федерального закона об основах системы профилактики правонарушений, а в тех субъектах, где они приняты по инициативе законодательных органов, не всегда просматриваются единообразие и системность правового обеспечения профилактической деятельности. Поэтому предлагаемый законопроект, по мнению разработчика, был предназначен для формирования единой системы профилактики правонарушений, с разграничением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере профилактики правонарушений в соответствии с действующим законодательством о разграничении полномочий между уровнями публичной власти. Помимо уже осуществляемых профилактических мероприятий, предлагаемая в законопроекте федеральная система профилактики правонарушений должна быть направлена на пропаганду позитивных жизненных ценностей, материальную, психологическую и иную адаптационную поддержку лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации или находящимся в социально опасном положении, а также будет предусматривать активную деятельность различных государственных органов по предупреждению правонарушений.
14 Российская газета. 2011. 16 авг.
уголовное право
После пятилетнего обсуждения этот законопроект был принят Государственной Думой 10 июня 2016 г. в виде Федерального закона (далее — Закон)15, который состоит из пяти глав и тридцати четырех статей.
Глава 1. Общие положения. В ней раскрываются основные понятия, используемые в Законе (ст. 2), принципы ПП (ст. 4), субъекты ПП (ст. 5) и основные направления профилактики правонарушений (ст. 6).
Глава 2. Полномочия, права и обязанности субъектов ПП. В этой главе конкретизированы полномочия в сфере профилактики федеральных органов власти (ст. 8), органов прокуратуры (ст. 9), следственных органов (ст. 10), органов власти субъектов РФ (ст. 11), органов местного самоуправления (ст. 12), права лиц, участвующих в ПП (ст. 13), а также обязанности субъектов ПП (ст. 14).
Глава 3. Виды ПП и формы профилактического воздействия. В этой главе дается понятие общей и индивидуальной ПП (ст. 15), определены основания для осуществления ПП (ст. 16), перечислены формы ПП (ст. 17) и даны характеристики каждой из форм ПП (ст. 18-27).
Глава 4. Организационные основы функционирования системы ПП. В этой главе конкретизированы координационные основы профилактики правонарушений (ст. 30), ее информационное обеспечение (ст. 31), закрепляется необходимость мониторинга ПП (ст. 32).
Глава 5. Заключительные положения. В этой главе говорится о порядке вступления в силу данного закона, т. е. спустя три месяца после его принятия. Таким образом, Федеральный закон о профилактике правонарушений вступил в силу с 24 сентября 2016 г.
Итак, впервые в России появился правовой акт о профилактике правонарушений, в известной мере обобщивший работу специалистов из разных отраслей науки. Обратимся к анализу Закона под углом зрения реалистичности (практической полезности) положений, которые им вводятся впервые, а также четкости и согласованности его норм.
В качестве положительного нужно отметить следующее. В Законе сформулированы принципы ПП (ст. 4); сделан акцент на общесоциальном предупреждении правонарушений (ст. 15); предусмотрен механизм функционирования системы профилактики правонарушений, основой которого являются государственные и муниципальные программы в сфере ПП (ст. 7, 29) и координационные органы в сфере ПП (ст. 30); вводится проведение мониторинга в сфере ПП (ст. 32); предусмотрены такие новые для практики формы ПП, как социальная адаптация (п. 7 ст. 17, ст. 24), ресоциализация (п. 8 ст. 17, ст. 25), социальная реабилитация (п. 9 ст. 17, ст. 26), помощь пострадавшим от правонарушений, т. е. виктимологическая профилактика (п. 10 ст. 17, ст. 27).
Недостатки Закона, в известной мере, являются продолжением его достоинств. Для начала сравним этот Закон с Уставом о предупреждении и пресечении преступлений. Очевидно, что, во-первых, Закон практически не конкретизирует объект профилактики, т. е. сами правонарушения, их
15 Федеральный закон № 182-ФЗ от 23.06.2016. «Об основах системы профилактики правонарушений» // Там же. 2016. 28 июня.
142
причины и условия, он состоит из норм-понятий и норм-принципов. Во-вторых, он не предполагает принцип прямого действия. Так, несмотря на то что в нем предусмотрены субъекты профилактики правонарушений, трудно сказать, кто из них и за какие правонарушения может применять те или иные предусмотренные в Законе формы профилактики (ст. 17). Отмеченный недостаток не уникален и свойствен многим другим федеральным законам в сфере противодействия преступности. Он является следствием до сих пор не решенной до конца в теории права проблемы целесообразности наряду с кодифицированными актами принимать законы-декларации непрямого действия.
Далее, по сравнению с Уставом значительно расширены сферы, на которые распространяется Закон. Если по Уставу было предусмотрено всего пять сфер (см. разделы Устава), то в Законе согласно ст. 6 их в три раза больше. Основными направлениями профилактики правонарушений (ст. 6) являются: защита личности, общества и государства от противоправных посягательств; охрана общественного порядка, общественной безопасности; транспортной безопасности; противодействие незаконной миграции; предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних; противодействие терроризму и экстремистской деятельности; противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; обеспечение защиты и охраны частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; обеспечение экономической безопасности; противодействие коррупции; обеспечение экологической безопасности; предупреждение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Не вызывает сомнений необходимость профилактики правонарушения в этих сферах, однако не для всех правонарушений в данных сферах будут полезными формы профилактического воздействия, предусмотренные в Законе. Например, в отношении правонарушений в сферах обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции, как нам представляется, будут бесполезными почти все формы профилактики, предусмотренные в ст. 17. Поэтому для устранения указанного недостатка было бы полезно сгруппировать в ст. 6 основные направления профилактики правонарушений, а в ст. 17 конкретизировать формы профилактики применительно к такой группировке.
В перечне субъектов профилактики правонарушений (ст. 5) отсутствуют судебные органы, судьи, органы внутренних дел и их сотрудники. Конечно, суды не являются правоохранительными органами. Вместе с тем в федеральных законах — ст. 226 ГПК РФ, ч. 4 ст. 29 УПК РФ, ст. 29.13 КоАП РФ — предусмотрена возможность участия суда в профилактике нарушения законности путем принятия частных определений об устранении обстоятельств, способствующих им. При этом результативность действий суда обеспечена ответственностью должностных лиц за нереагирование на данные определения. Например, в ст. 226 ГПК РФ (частные определения суда) предусмотрено: 1. При выявлении случаев нарушения законности суд
уголовное право
вправе вынести частное определение и направить его в соответствующие организации или соответствующим должностным лицам, которые обязаны в течение месяца сообщить о принятых ими мерах. 2. В случае несообщения о принятых мерах виновные должностные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до одной тысячи рублей. Наложение штрафа не освобождает соответствующих должностных лиц от обязанности сообщить о мерах, принятых по частному определению суда. 3. В случае если при рассмотрении дела суд обнаружит в действиях стороны, других участников процесса, должностного или иного лица признаки преступления, суд сообщает об этом в органы дознания или предварительного следствия. Соответствующая ответственность за неисполнение определений суда предусмотрена сегодня и в КоАП РФ в ст. 19.6, и в УК РФ в ст. 315. Особенно бросается в глаза вынесение Законом за скобки субъектов профилактики правонарушений органов внутренних дел и их сотрудников, потому что, во-первых, именно они несут основной груз работы по индивидуальной профилактике правонарушений, и, во-вторых, если обратиться к ст. 17 Закона «Формы профилактического воздействия», то в ее ч. 2 сказано, что профилактику правонарушений в формах профилактического воздействия, предусмотренных п. 2-6 ч. 1 настоящей статьи, вправе осуществлять должностные лица органов внутренних дел. Возникает вопрос, станут ли они пользоваться этим правом в тех случаях, когда основные направления профилактики правонарушений, предусмотренные в Законе (ст. 6), не совпадут со сферой профилактики соответствующих подразделений ОВД, предусмотренных ведомственными нормативными актами МВД РФ, которыми и будут руководствоваться в таких случаях эти подразделения. Таким образом, отсутствие упоминания среди субъектов ПП органов внутренних дел может легализовать ситуацию, когда они станут игнорировать положения данного Закона. Во избежание такой ситуации целесообразно включить в перечень субъектов профилактики правонарушений (ст. 5) судебные органы, судей, органы внутренних дел и их сотрудников.
В принятом Федеральном законе о профилактике правонарушений есть моменты, требующие уточнения. Полагаем, что является излишним отнесение предупреждения правонарушений к основным направлениям профилактики правонарушений (ч. 2 п. 2 ст. 6). В криминологическом смысле между понятиями «профилактика» и «предупреждение» нет существенных различий, они совпадают. Да и в ст. 2 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе» предусмотрено понятие «профилактика», а понятия «предупреждение» нет.
Далее, в п. 6 ст. 4 («Принципы профилактики правонарушений») указан принцип ответственности субъектов профилактики правонарушений и их должностных лиц за обеспечение прав и законных интересов человека и гражданина. Очевидно, что необходимо дополнительное разъяснение, о какой ответственности идет речь, поскольку субъекты профилактики — должностные лица, помимо этого принципа, несут ответственность за должностные правонарушения, предусмотренные в действующем законодательстве.
144
В ст. 4 перечень принципов профилактики правонарушений предлагается дополнить принципом нравственности, о котором писал проф. В. Н. Кудрявцев16. Если антиобщественное поведение и правонарушение по сути безнравственны, то действия по их предотвращению по логике признаются нравственными. Но в тех случаях, когда законность и обоснованность таких действий ставится под сомнение, именно этот принцип позволит разрешить возникшую коллизию.
Статья 6 Закона о реализации основных направлений профилактики правонарушений изложена весьма подробно, конкретно, и поэтому п. 11 ч. 2 о применении иных мер, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, представляется излишним. Упоминание об иных мерах может привести к произвольному, широкому оценочному толкованию их необходимости и неоправданному приданию им нормативного статуса. Иные, не определенные в законе меры, установленные муниципальными правовыми актами, могут явиться поводом для сомнений в соблюдении прав граждан. Вопрос, конечно, дискуссионный. Практика применения данного закона покажет, какие конкретные изменения и дополнения потребуется осуществить законодателю в данном направлении.
Среди форм профилактического воздействия Законом предусмотрены такие новые для практики формы ПП, как социальная адаптация (ст. 24), ресоциализация (ст. 25), социальная реабилитация (ст. 26). В этих статьях Закона раскрываются их понятия, перечислены объекты и меры профилактики правонарушений. Но если в отношении социальной адаптации и реабилитации дана конкретизация самих мер, то применительно к ресоциализации такая конкретизация отсутствует. Лишь сказано, что объектом ресоциализации могут стать лица, отбывшие уголовное наказание в виде лишения свободы и (или) подвергавшиеся иным мерам уголовно-правового характера, а их субъектами — должностные лица в соответствии с их компетенцией. Таким образом, получается, что, во-первых, к субъектам профилактики рецидива преступлений отнесены должностные лица органов внутренних дел, которые не включены в перечень субъектов профилактики (о негативных последствиях пробела в перечне субъектов профилактики было сказано выше)17. Во-вторых, меры ресоциализации фактически приравнены к мерам административного надзора. Согласно ст. 4 ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»18 к таким мерам относятся: 1) запрещение пребывания в определенных местах; 2) запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях; 3) запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося
16 Кудрявцев В. Н. Стратегии борьбы с преступностью. М., 2003. С. 52-55.
17 Как известно, профилактика рецидива преступлений, согласно ФЗ РФ от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», осуществляется должностными лицами органов внутренних дел.
18 СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2037.
уголовное право
местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток; 4) запрещение выезда за установленные судом пределы территории; 5) обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации.
Очевидно, что ресоциализация лиц, отбывших уголовное наказание, не достигается только перечисленными запретительными мерами. Если исходить из зарубежной практики, то для ресоциализации применяются разнообразные программы для конкретных правонарушений. Это и курсы анонимных алкоголиков и наркоманов, и курсы криминологической терапии внутрисемейных противоречий, и тренинги по снижению склонности к агрессии, и многое другое19. Такая практика недешева, но без нее ресоциализации не произойдет. Поэтому в ст. 25 «Ресоциализация» было бы целесообразно конкретизировать наряду с объектом профилактики также меры и субъектов их применения и указать, что в дальнейшем будут приняты специальные нормативные регламенты по ресоциализации лиц, имеющих рецидив правонарушений.
Весьма спорным представляется констатация в ст. 27 Закона положения, согласно которому оказание помощи лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми, осуществляется в порядке профилактики «с их согласия». Очевидно, что не всегда нуждающиеся в такой помощи лица в силу возраста, дееспособности, состояния здоровья, других объективных обстоятельств могут реально осознавать грозящую опасность и, соответственно, выразить такое согласие. Например, в случае покушения на доведение до самоубийства или изнасилования проститутки лица, которые будут признаны потерпевшими, чаще отказываются от помощи, но объективно нуждаются в профилактике от повторения антиобщественного поведения (суицида или занятия проституцией). При этом виктимологическая профилактика в отношении таких и подобных лиц может быть не только индивидуальной, но и групповой. Поэтому оставление в статье Закона ограничения в форме согласия может оставить часть граждан без государственной защиты. В то же время, безусловно, недопустимо применение виктимологических мер в случаях, когда они нарушают принцип нравственности.
Нуждается в конкретизации положение Закона о возможности применения профилактического учета и надзора к лицам, склонным к совершению правонарушений (ч. 1 п. 3, ч. 2 п. 6 ст. 6). Понятие склонности к совершению правонарушений в криминологии вытекает из понятия криминогенной личности, которая характеризуется совокупностью объективных и субъективных признаков, указывающих на предрасположенность к совершению преступления и его повторению20. К объективным признакам относится ранее совершенное уголовное или административное правонарушение. В ведомственных нормативных актах (например, МВД РФ) тоже
19 Подробнее см.: Хунзикер Э. Расследование в следственных и рабочих группах // Вопросы борьбы с преступностью за рубежом. Вып. 24. М., 1993. С. 56-60.
20 Бурлаков В. Н. Криминогенная личность и индивидуальное предупреждение преступлений: проблемы моделирования. СПб., 1993. С. 20-22.
146
указаны основания постановки на профилактический учет. Но в самом Законе отсутствуют условия, при которых гражданина можно отнести к лицам, склонным к совершению правонарушений. Поэтому возможны ситуации, когда применение профилактического учета и надзора может привести к ущемлению прав и законных интересов граждан, которых без законных оснований отнесли к лицам, склонным к совершению правонарушений. Кроме того, формулировка вышеуказанной статьи Закона нарушает правила юридической техники, согласно которым недопустимо использовать бланкетную норму в тех случаях, когда в Законе указана санкция (наказание, мера профилактики), а основание для ее назначения — в иных подзаконных актах. Для устранения отмеченного недостатка целесообразно дополнить ст. 2 Закона понятием «лица, склонные к совершению правонарушений».
Данным Законом впервые вводится понятие мониторинга в сфере профилактики правонарушений (ст. 32). Однако из ее содержания не ясно, что относится к предмету мониторинга. Полагаем, что целесообразно подробнее изложить это понятие, а также указать, что к предмету мониторинга относится проведение криминологической экспертизы новых наиболее важных законопроектов, относящихся к борьбе с преступностью21.
Значительное место в Законе отведено средствам массовой информации: воспитательное воздействие на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения (ч. 2 ст. 2), информационное обеспечение профилактики правонарушений (ч. 1 ст. 31), повышение уровня правовой грамотности и развитие правосознания граждан (ч. 1 ст. 15), правовое просвещение и правовое информирование (п. 1 ч. 1 ст. 17). В контексте перечисленных статей Закона СМИ рассматриваются позитивно. Однако в криминологии известны случаи, когда сами СМИ провоцируют совершение правонарушений22. Поэтому предлагаем дополнить статьи Закона, предусматривающие мониторинг ПП, дополнительной задачей оценки криминогенного влияния СМИ на совершение правонарушений (п. 7 ст. 2 и ст. 32).
С принятием Закона о профилактике правонарушений актуализируется вопрос о необходимости разработки права противодействия преступности, для которого этот закон может стать отправной точкой. В науке высказана позиция, что право противодействия преступности должно быть системой, в которой выделяется два уровня. Первый уровень состоит из Основ законодательства о противодействии преступности. Второй уровень включает несколько кодексов, в том числе кодекс о предупреждении преступлений23. Может ли Закон о профилактике правонарушений стать прообразом кодекса о предупреждении преступлений? Без практики применения данного закона ответить на этот вопрос пока трудно.
21 Бородин С. В., Лунеев В. В. О криминологической экспертизе законов и нормативных актов // Государство и право. 2002. № 6. С. 35-39.
22 См., напр.: Горшенков Г. Н. Средства массовой информации в механизме правового воздействия. Сыктывкар, 2001. С. 65 и след.
23 Шестаков Д. А. Криминологическое законодательство и право противодействия преступности // Криминология: вчера, сегодня, завтра. СПб., 2013. № 1 С. 50.
уголовное право Литература
Александров А. И. Уголовная политика и уголовный процесс в российской государственности. СПб.: Издательский дом СПбГУ, Изд-во юридического фак-та СПбГУ, 2003. С. 97.
Бородин С. В., Лунеев В. В. О криминологической экспертизе законов и нормативных актов // Государство и право. 2002. № 6. С. 35-39.
Бурлаков В. Н. Криминогенная личность и индивидуальное предупреждение преступлений: проблемы моделирования. СПб.: СПб Академия МВД РФ, 1993. С. 20-22; 127-136.
Гончаров Д. Ю. Законодательство о предупреждении преступлений // Криминология: вчера, сегодня, завтра. СПб.: Изд-во РГПУ им. А. И. Герцена 2013. № 1. С. 51-57.
Горшенков Г. Н. Средства массовой информации в механизме правового воздействия. Сыктывкар: Коми республиканская академия государственной службы и управления, 2001. С. 65 и след.
Долгова А. И. Стратегические направления борьбы с преступностью // Формирование государственной политики борьбы с преступностью: мат-лы конф. М., 1997. С. 43.
Закон РФ от 26 июня 1999 г «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.
Комплексное изучение системы воздействия на преступность / под ред. П. П. Осипова. Л.: Изд-во ЛГУ, 1978. С. 135-145.
Криминология: курс лекций / под ред. В. Н. Бурлакова и др. СПб., 1995.
Кудрявцев В. Н. Стратегии борьбы с преступностью. М., 2003. С. 52-55.
Лунеев В. В. К проекту закона «О предупреждении преступности» // Государство и право. 1996. № 11. С. 38-48.
Милюков С. Ф. Глубинные истоки кризиса российской семьи: его криминологические и уголовно-правовые последствия // Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2016. № 1. С. 17-20.
Орехов В. В. Социальное планирование и вопросы борьбы с преступностью. Л.: Изд-во ЛГУ, 1972. С. 57-65.
Проект Закона РФ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 16 авг.
Современные проблемы и стратегия борьбы с преступностью / под науч. ред. В. Н. Бурлакова, Б. В. Волженкина. СПб.: Издательский дом СПбГУ, Изд-во юридического фак-та СПбГУ, 2005. С. 505.
Собрание законодательства Российской империи. Т. 14. Устав о предупреждении и пресечении преступлений. Изд. 1890 г. СПб., 1890.
Проект Закона РФ «О предупреждении насилия в семье». иЯ1_: http://www.duma. gov.ru/systems/law/?number=99113775-2+&sort=date (дата обращения: 17.02.2017).
Федеральный закон № 182-ФЗ от 23.06.2016 «Об основах системы профилактики правонарушений» // Российская газета. 2016. 28 июня.
Федеральный закон РФ от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2037.
Хунзикер Э. Расследование в следственных и рабочих группах // Вопросы борьбы с преступностью за рубежом. Вып. 24. М.: МВД России, 1993. С. 56-60.
Черные дыры в российском законодательстве. 2002. № 2. Приложение.
Шестаков Д. А. Криминологическое законодательство и право противодействия преступности // Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2013. № 1. С. 50.
Шестаков Д. А. Семейная криминология: семья — конфликт — преступление. СПб.: Юридический центр-Пресс, 1996. С. 249-250.
Шестаков Д. А. Еще раз о праве безопасности в связи с правом противодействия // Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2014. № 1. С. 13-22.
References
Alexandrov A. I. Ugolovnaia politika i ugolovnyi protsess v rossiiskoi gosudarstven-nosti [Criminal Policy and Criminal Procedure in Russian State System]. St. Petersburg, 2003. 715 p. (in Russian)
Borodin S. V., Luneyev V. V. O kriminologicheskoi ekspertize zakonov i normativnykh aktov [On Criminological Examination of Laws and Statutory Acts]. Gosudarstvo i pravo [State and Law], no. 6, pp. 35-39. (in Russian)
Burlakov V. N. Kriminogennaia lichnost' i individual'noe preduprezhdenie prestu-plenii: problemy modelirovaniia [Criminal Personality and Individual Crime Prevention: Problems of Modelling]. St. Petersburg, 1993. 234 p. (in Russian)
Chernye dyry v rossiiskom zakonodatel'stve [Black Holes in Russian Legislation], 2002, no. 2. Appendix. (in Russian)
Dolgova A. I. [Strategic Directions in Combating Crime]. Formirovanie gosudarst-vennoi politiki bor'by s prestupnost'iu: materialy konferentsii [Formation of the State Policy in Combating Crime: conference papers]. Moscow, 1997. 215 p. (in Russian)
Federal'nyi zakon № 182-FZ ot 23.06.2016 "Ob osnovakh sistemy profilaktiki pra-vonarushenii" [Federal Law "On the Basics of System for Prevention of Offences"]. Ros-siiskaia Gazeta, 2016, 28 June. (in Russian)
Federal'nyi zakon RF ot 6 aprelia 2011 g. № 64-FZ "Ob administrativnom nadzore za litsami, osvobozhdennymi iz mest lisheniia svobody" [Federal Law "On Administrative Supervision of Persons, Released From Places of Detention"]. SZ RF [Collection of Statutes of the Russian Federation], 2011, no. 15, art. 2037. (in Russian)
Goncharov D.Yu. Zakonodatel'stvo o preduprezhdenii prestuplenii [Legislation on Crime Prevention]. Kriminologiia: vchera, segodnia, zavtra [Criminology: Yesterday, Today, Tomorrow], 2013, no. 1, pp. 51-57. (in Russian)
Gorshenkov G. N. Sredstva massovoiinformatsii vmekhanizmepravovogo vozdeist-viia [Mass Media in the Legal Machinery]. Syktyvkar, Republic of Komi Academy of State Service and Administration. 2001. 97 p. (in Russian)
Hunzicker E. [Investigation within the Framework of Working Investigational Groups]. Voprosy bor'by s prestupnost'iu za rubezhom [Issues of Combating Crime Abroad], no. 24. Moscow, Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, 1993, pp. 56-60. (in Russian)
Kompleksnoe izuchenie sistemy vozdeistviia na prestupnost' [Integrated Study of System for Influencing Delinquency]. Ed. by P. P. Osipov. Leningrad, Leningrad University Press, 1978, pp. 135-145. 148 p. (in Russian)
Kriminologiia: kurs lektsii [Criminology: lectures]. Eds. V. N. Burlakov et al. St. Petersburg, Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation High School, 1995. 424 p. (in Russian)
Kudryavtsev V. N. Strategiibor'bysprestupnost'iu [Strategies in Combating Crime]. Moscow, 2003. 153 p. (in Russian)
Luneyev V. V. K proektu zakona "O preduprezhdenii prestupnosti" [On Draft Law "On Prevention of Crime"]. Gosudarstvo i pravo [State and Law], 1996, no. 11, pp. 38-48. (in Russian)
Milyukov S. F. Glubinnye istoki krizisa rossiiskoi sem'i: ego kriminologicheskie i ugolovno-pravovye posledstviia [Deep Roots of Russian Family Crisis: Criminological and
3akqh q npoqhhakthke npabohapywehhm: hctophfl, hactqflmee, bygymee byphakqb b. h., nonyghhkqb b. h.
Criminal Law Related Implications]. Kriminologiia: vchera, segodnia, zavtra [Criminology: Yesterday, Today, Tomorrow]. 2016, n 1, pp. 17-20. (in Russian)
Orekhov V. V. Sotsial'noe planirovanie i voprosy bor'by s prestupnost'iu [Social Planning and Issues of Combating Crime]. Leningrad, Leningrad University Press, 1972. 133 p. (in Russian)
ProektZakona RF "O preduprezhdeniinasiliia vsem'e" [DraftLaw "On Prevention of Family Violence"]. Available at: http://www.duma.gov.ru/systems/law/?number=99113775-2+&sort=date (accessed: 17.02.2017). (in Russian)
Proekt Zakona RF "Ob osnovakh sistemy profilaktiki pravonarushenii v Rossiiskoi Federatsii" [Draft Law "On the Basics of System for Prevention of Offences in Russian Federation"]. Rossiiskaia Gazeta, 2011, 16 August. (in Russian)
Shestakov D. A. Eshche raz o prave bezopasnosti v sviazi s pravom protivodeistviia [Once Again on Security Law in Connection with Law on Resistance Against Crime]. Kriminologiia: vchera, segodnia, zavtra [Criminology: Yesterday, Today, Tomorrow], 2014, no. 1, pp. 10-24. (in Russian)
Shestakov D.A. Kriminologicheskoe zakonodatel'stvo i pravo protivodeistviia prestupnosti [Criminological Legislation and Law on Resistance Against Crime]. Kriminologiia: vchera, segodnia, zavtra [Criminology: Yesterday, Today, Tomorrow], 2013, no. 1, pp. 43-59. (in Russian)
Shestakov D. A. Semeinaia kriminologiia: sem'ia — konflikt — prestuplenie [Family Criminology: Family-Conflict-Crime]. St. Petersburg, St. Petersburg University Press, 1996. 264 p. (in Russian)
Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoi imperii. T. 14. Ustav o preduprezhdenii i pre-sechenii prestuplenii. Izd. 1890 g. [Laws of Russian Empire, Vol. 14. Statute on Prevention and Suppression of Crimes. Year 1890]. St. Petersburg, 1890. (in Russian)
Sovremennye problemy istrategiia bor'bys prestupnost' [Contemporary Problems and Strategies in Combating Crime)]. Eds. V. N. Burlakov, B. V. Volzhenkin. St. Petersburg, St. Petersburg Univ. Press, 2005. 592 p. (in Russian)
Zakon RF ot 26 iiunia 1999 g. "Ob osnovakh sistemy profilaktiki beznadzornosti i pravonarushenii nesovershennoletnikh" [Law "On the Basics of System for Prevention of Child Neglect and Crimes" 26 June 1999]. Collection of Statutes of the Russian Federation. 1999, no. 26, art. 36. (in Russian)
