CC BY
55УДК 343 © Ганмягмар Болор-Эрдэнэ, 2018
Сравнительный анализ законодательства о профилактике преступлений в Монголии и России
Ганмягмар Болор-Эрдэнэ, Министерство юстиции и внутренних дел Монголии (г. Ховд, Республика Монголия).
E-mail: bolor_spy@yahoo.com
Анализируются система, структура и содержание правовых актов в сфере профилактики преступности России и Монголии, показаны сходство и различия в принципах борьбы с преступностью, средствах и полномочиях субъектов предупреждения преступлений. Отмечается, что для предупреждения посягательств, представляющих наибольшую опасность, законодатели идут по пути принятия отдельных законов, которые детализируют деятельность по предупреждению преступлений. Отмечена актуальность проблемы межведомственного взаимодействия в сфере обеспечения криминологической безопасности.
Ключевые слова: антикриминальное законодательство Монголии и России; субъекты профилактики; система профилактики преступлений; противодействие преступлениям повышенной опасности.
Comparative Analysis of Legislation with regard to Crime Prevention
in Mongolia and Russia
Ganmyagmar Bolor-Erdene, Ministry of Justice and Home Affairs of Mongolia (Mongolia, Khovd). E-mail: bolor_spy@yahoo.com
The system, structure and content of legal acts concerning crime prevention in Russia and Mongolia are under consideration. The article focuses on common features and differences in principles of fighting crime, means and powers of subjects of crime prevention. It is noted that to prevent the most dangerous encroachments legislators prefer to adopt the laws which detail crime prevention activities. The relevance of the problem of interdepartmental cooperation in the sphere of providing criminological safety is emphasized.
Keywords: anti-criminal legislation of Mongolia and Russia; subjects of prevention; system of crime prevention;
counteracting crimes of increased danger.
Современный подход к обеспечению внутренней безопасности стран, регионов, городов, отдельных объектов и граждан требует эффективных стратегий [1]. В сфере борьбы с преступностью в качестве таковой можно считать деятельность, направленную на предупреждение преступности [2, с. 24]. Предупреждение, будучи одним из элементов противодействия и борьбы с преступностью, охватывает сферу органов государственной и исполнительной власти, судов, должностных лиц, институтов гражданского общества, а также действия физических лиц, направленные на устранение причин и условий совершения преступлений, пресечение совершаемых уголовно-противоправных посягательств, включая влияние на лиц, готовящихся совершить преступление, а также потенциальных потерпевших. Деятельность уполномоченных субъектов предупреждения (об-
ладающих не только правами, но и обязанностями) может считаться профилактикой. Такой подход позволяет очертить круг тех, кто должен организовать соответствующую работу, отвечать за достижение требуемых результатов, располагать, распределять и использовать соответствующие ресурсы, взаимодействуя с иными субъектами (юридическими и физическими лицами), заинтересованными в обеспечении криминологической безопасности.
Очевидно, что достижение большинства целей, на которые ориентирована правоохранительная сфера, может осуществляться в рамках действующего законодательства, что позволяет гарантировать соблюдение прав как потерпевших, так и преступников. Предупреждение преступлений не может осуществляться в «незаполненном» правовом пространстве. Это не значит, что каждый нормативный
правовой акт следует рассматривать как источник, например, предупредительного законодательства. Полагаем, к таковым можно отнести лишь те, которые непосредственно регламентируют отношения, связанные с предотвращением и пресечением уголовно-противоправных посягательств, с устранением их причин и условий, включая воздействие на лиц, готовящихся совершить преступление, а также на потенциальных потерпевших.
Нормативные правовые акты Монголии, регламентирующие профилактику преступлений, представляют собой многоуровневую систему, включающую ряд базовых элементов:
— международные правовые акты, которые ратифицированы Монголией как субъектом международного права;
— Конституцию страны и другие законы;
— ведомственные нормативные правовые акты республиканских правоохранительных органов;
— программные (плановые) документы в сфере борьбы с преступностью, принимаемые правительством страны;
— правовые акты, имеющие прецедентный статус (решения высших судебных органов страны);
— региональные и локальные нормативные акты, включая должностные регламенты, позволяющие персонифицировать полномочия отдельных должностных лиц.
Говоря о международных правовых актах в сфере профилактики преступлений, отметим, что Монголия традиционно ратифицирует соответствующие конвенции, принятые Организацией Объединенных Наций, с незначительным количеством оговорок. В этой части ее правовое пространство почти идентично российскому. Различия связаны с территориальными особенностями Монголии — она является азиатской страной, поэтому здесь не действуют европейские конвенции, хотя многие их положения можно найти в национальных законах, что позволяет более полно урегулировать широкий спектр отношений в рассматриваемой сфере.
Давая оценку республиканскому законодательству Монголии, укажем, что основную нагрузку по урегулированию соответствующей деятельности несут законы страны, в первую очередь, ее Конституция '. Являясь базовым документом, которым должен руководствоваться каждый из субъектов профилактики на территории Республики Монголия, она содержит ряд важнейших положений, устанавливающих границы соответствующей деятельности:
— согласно ст. 11 Конституции Монголии обеспечение национальной безопасности, общественного порядка является обязанностью государствен-
ной власти. Невыполнение соответствующих обязательств может повлечь различные виды ответственности — от дисциплинарной до уголовной;
— значительную часть своих прав и свобод граждане Монголии реализуют в процессе общественной деятельности при взаимодействии с другими людьми, поэтому важное значение для определения ориентиров правоохранительной деятельности имеют положения Конституции Монголии о недопустимости каких-либо форм дискриминации (ч. 2 ст. 14), а также о гарантированных гражданам правах и свободах (ст. 16);
— согласно ст. 17 Конституции Монголии каждый гражданин обязан почтительно относиться и соблюдать Конституцию, другие законы государства, уважать честь, достоинство, права, законные интересы других лиц, а в соответствии со ст. 19 государство несет перед своими гражданами обязательства по защите прав и свобод человека, по обеспечению экономических, социальных и юридических гарантий, ведет борьбу с нарушениями прав и свобод человека;
— при использовании прав и свобод никто не имеет права наносить урон национальной безопасности, ущемлять права и свободы других людей, нарушать общественный порядок;
— Конституцией определены полномочия Президента и Правительства страны в части обеспечения криминологической безопасности (Президент в пределах своих полномочий издает указы, согласующиеся с законами, а Правительство Монголии в соответствии со ст. 38 Конституции контролирует исполнение Конституции и других законов по всей стране, обеспечивает национальную безопасность, принимает меры по защите прав и свобод человека, обеспечению общественного порядка и борьбе с преступностью).
Перечисленные положения Конституции Монголии во многом совпадают с конституционными нормами России, что создает благоприятные условия для международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью и обмена правоохранительным опытом, не ущемляя национальные интересы каждой из стран, а также права и свободы граждан.
К числу иных законов страны, которые обеспечивают правовой режим профилактики преступлений, следует отнести нормативные правовые акты, позволяющие идентифицировать формы противоправного поведения и содержащие различного рода санкции за нарушения требований антикриминального законодательства. Это как кодифицированные, так и некодифицированные акты. Отметим, что в 2017 г. в Монголии вступили в действие новые
1 URL: http://www.legalinfo.mn/law/details/50 (дата обращения: 06.06.2017).
кодексы, в том числе Уголовный кодекс. По ряду позиций Уголовный кодекс Монголии можно признать более прогрессивным по сравнению с Уголовным кодексом Российской Федерации, так как он лучше детализирует права граждан на защиту от преступных посягательств, стимулирует отказ от преступного поведения и пр.
Важнейшим общим законодательным актом, обеспечивающим профилактику преступлений на территории Монголии, следует считать Закон о предупреждении преступлений, согласно ст. 5 которого основными направлениями предупреждения преступлений являются:
— сбор информации о преступности, исследование и анализ, определение причин и условий;
— устранение причин преступности, разработка мер социального, экономического и правового характера;
— осуществление административного контроля в соответствии с законом;
— привлечение к работе по предупреждению преступности физических и юридических лиц;
— информирование граждан, их стимулирование и обучение 2.
В законе раскрыты содержание предупреждения преступлений, принципы данной деятельности, основные направления предупреждения преступлений. Все меры предупреждения преступлений (согласно ст. 6) подразделяются на три вида: общие, специальные и индивидуальные меры. В законе определены полномочия всех субъектов предупреждения преступлений (юстиции, прокуратуры, полиции, судов, органов исполнительной власти на всех уровнях и т. д.). Важным является положение ст. 7, устанавливающее необходимость ежегодного отражения в бюджетах затрат на предупреждение преступлений.
По времени принятия названного закона Монголия на десять лет опередила Россию, где аналогичный закон появился лишь в июне 2016 г. (Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»). Будет ли российский закон более эффективным по сравнению с монгольским, покажет время, но создание в России системы мониторинга реализации указанного закона (это предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. № 1564) вселяет надежду на выполнение соответствующими субъектами требований законодателя к работе в сфере предупреждения преступлений в полном объеме. Общим для законов о предупреждении преступле-
ний двух стран является то, что ответственность за профилактику преступлений возложена на местные органы власти и управления. В Монголии эта идея отражена в ст. 30.1 Закона о местной власти от 15 декабря 2006 г., в соответствии с которой местная власть должна обеспечить безопасность населения на основе его резолюции, а главы аймаков и столицы — обеспечить защиту своей территории, регулировать охрану общественного порядка, национальную безопасность и координировать деятельность правоохранительных органов.
Важную роль призваны играть акты, посвященные профилактике отдельных форм преступного поведения, они есть как в Монголии, так и в России. Их списочное сравнение потребует несколько страниц, поскольку насчитывает несколько десятков. В Монголии подобных документов, принятых на республиканском уровне, гораздо меньше. Близкие по названию законы во многом совпадают и по целевому назначению, структуре и базовым положениям. Характерно, что в каждой из стран практика принятия таких законов одинакова: дополнительному (специальному) регулированию подвергается, с одной стороны, профилактика наиболее опасных видов преступных проявлений (терроризм, экстремизм, коррупция, отмывание доходов, полученных преступным путем), с другой стороны, преступлений, совершаемых определенными категориями граждан: несовершеннолетними, лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и др.
Трудно переоценить значимость документов, определяющих правовые основы функционирования отдельных субъектов правоохранительной деятельности. В Монголии — законы о государственной службе, о местной власти, о судах, прокуратуре, полиции. В России такого рода законов гораздо больше, их наличие в каждой из стран объяснимо: профилактика преступлений требует консолидации усилий множества субъектов как по «вертикали», так и по «горизонтали». Соответствующие документы различаются по структуре, содержанию, полномочиям, которыми обладают субъекты правоохранительной деятельности, при этом основные направления их работы почти полностью совпадают.
Основную нагрузку в сфере профилактики преступлений в Монголии несет полиция. Закон о полиции Монголии 3 обязывает полицейских:
— прибывать незамедлительно на место совершения преступления, пресекать противоправные деяния, устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности, документировать обстоятельства совершения преступления, обеспечи-
2 URL: http://www.legalinfo.mn/law/details/225 (дата обращения: 06.06.2017).
3 URL: http://www.legalinfo.mn/law/details/12469 (дата обращения: 06.06.2017).
вать сохранность следов преступления, административного правонарушения, происшествия (п. 9.2.1);
— обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках и других общественных местах (п. 9.2.3);
— осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, обеспечения собственной безопасности (п. 9.2.4);
— участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму и обеспечению правового режима контртеррористической операции, а также по обеспечению защиты от террористических посягательств мест массового пребывания граждан, в проведении экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов (п. 11.1.3);
— осуществлять государственную защиту потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц (п. 11.1.5);
— пресекать массовые беспорядки, обеспечивая правовой режим общественного порядка (п. 11.1.6);
— взаимодействовать в сферах деятельности полиции с соответствующими органами других государств и международными организациями, основываясь на международных договорах, а также на учредительных актах и правилах международных организаций (п. 13.4.5).
В России на полицейских возложен еще больший спектр задач, который определен Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» 4. Результаты их работы освещаются в научной литературе, в средствах массовой информации, Интернете, а также на официальном сайте МВД России.
Координатором профилактической деятельности по большинству направлений в России выступает прокуратура. В соответствии с п. 18.1.7 Закона о прокуратуре Монголии от 4 июля 2007 г. на органы прокуратуры возложены только надзорные функции: надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; защита общественной безопасности; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и за-
ключенных под стражу. В России ответственность за большинство упущений в организации профилактической деятельности, например на территориальном и муниципальном уровнях, должны нести соответствующие прокуроры, в Монголии лица, замещающие аналогичные должности, такой ответственности подвергаться не могут. Если оценивать масштабы наказания российских прокуроров за низкий уровень профилактической работы, можно предположить, что деятельность прокуратуры в рассматриваемой сфере успешна.
Самостоятельную группу нормативных правовых актов в России и Монголии образуют документы, изданные различными республиканскими министерствами (ведомствами). Они создают ориентиры для профилактики преступлений в Монголии: порядок приема заявлений и сообщений, порядок учета преступлений, критерии эффективности деятельности полиции в сфере профилактики преступлений. Их анализ может стать предметом специального исследования.
Среди организационно-управленческих документов, которые позволяют обеспечить предупреждение преступлений в общественных местах в городах Монголии, важнейшим является Национальная программа предупреждения преступности. Предыдущая программа действовала в период с 2014 г. по 2016 г. Она была нацелена на распространение информации, адаптированной для разных категорий населения, обучение граждан и пропаганду правомерного поведения, повышение осведомленности общественности на основе широкого использования современных информационных технологий, а также на координацию работы образовательных организаций, общественных и неправительственных организаций, физических и юридических лиц. Программа предполагала комплексное финансирование, для ее реализации привлекались средства национального и местных бюджетов, которые целевым образом выделены для реализации Закона о предупреждении преступлений, а также средства граждан, юридических лиц и пожертвования. В настоящее время разрабатывается очередная национальная программа.
Еще один документ, который позволяет скоординировать усилия правоохранительных органов, — это программа «Общественно-полицейское сотрудничество», утвержденная указанием Правительства Монголии от 22 марта 2015 г. 5 (ранее действовала программа 2011 г.). Причина принятия программы — недостаточное информирование населения о деятельности полиции, недопонимание значимости деятельности полиции, а также недостаточное сотрудничество
4 Рос. газета. 2011. 8 февр.
5 URL: http://www.legalinfo.mn/annex/details/6816?lawid=11150 (дата обращения: 06.06.2017).
граждан с полицией. Кроме того, необходимость принятия программы была обусловлена потребностями в повышении эффективности предупреждения преступности, функционирования правоохранительных органов, в укреплении сообщества полиции, развитии сотрудничества полиции с гражданами, в усилении борьбы с преступностью.
Программа была направлена на расширение участия общественности в предупреждении преступности и правонарушений, повышение уровня правовых знаний граждан, на создание условий для снижения уровня преступности и предотвращения злоупотребления со стороны полицейских. В рамках достижения этих целей были получены конкретные результаты:
— снизился уровень преступности и количество конфликтов между полицией и гражданами;
— возросла правовая активность граждан, в том числе инициатива в охране общественного порядка;
— вырос уровень доверия к полиции;
— сотрудничество с многими гражданами стало постоянным;
— граждане стали участвовать в обсуждении вопросов совершенствования деятельности полиции;
— полицейские прошли повышение квалификации по программам работы с населением;
— инициативные группы граждан при сотрудничестве с местной полицией улучшили показатели по предупреждению преступлений в городах.
Главным результатом реализации программы стала открытость в работе полицейских подразделений, лучшая информированность граждан о результатах служебной деятельности, готовность поддержать работу полицейских и оказать им помощь.
В России также действует ряд федеральных, региональных и муниципальных программ, которые прямо или косвенно связаны с профилактикой преступлений. Среди федеральных программ можно выделить «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах», «Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2014-2018 годы», «Создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру „112"». Реализация этих программ осуществляется с учетом положений Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который обязывает разрабатывать любого рода программы на основе предварительного анализа и составления необходимых прогнозов развития страны и регионов.
Таким образом, в Монголии и России сложилась и развивается разветвленная многоуровневая система правового регулирования профилактики преступлений. Она включает международные нормативные правовые акты и документы, принятые органами власти и управления различных уровней. Россия опережает Монголию по числу принятых нормативных правовых актов как на федеральном уровне, так и на ведомственном. Различны в странах и полномочия основных субъектов профилактической деятельности. Прежде всего это касается прокуратуры, на которую в России возложены надзорные функции, ей же отведена роль координатора соответствующей работы. В России действует также больше программ, обеспечивающих практическую реализацию принятых законов.
Список литературы
1. Лапин А. А. Стратегия обеспечения криминологической безопасности личности, общества, государства и ее реализация органами внутренних дел : монография / под ред. С. Я. Лебедева. М., 2012.
2. Теоретические основы предупреждения преступности на современном этапе развития российского общества : монография / под общ. ред. Р. В. Журбина. М., 2016.
