CC BY
98
Е.Ю. ТИТУШКИНА,
доцент кафедры уголовной политики, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
E.Yu. TITUSHKINA, Associate Professor at the Department of Anti-Crime Policy, Candidate of Law, Associate Professor (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 343.85
новый этап формирования «профилактического права»
New Evolution stage of «preventative Law»
В статье рассматриваются некоторые нормы Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», его связь с достижениями криминологической науки.
Профилактика преступлений и правонарушений, субъекты профилактики, виктимологиче-ская профилактика, ответственность.
The author analyzes key clauses of the Federal Law № 182 enacted 23.06.2016 «On Foundations of the System of Crime Prevention in the Russian Federation». The analysis is centered on how these clauses agree with the latest in criminology.
Prevention of criminal offences, executors of crime prevention, victimological crime prevention, responsibility.
Л I I июня 2016 г. произошло событие, значение 1V/ которого трудно переоценить, — «в целях восстановления отечественного опыта профилактики правонарушений и упорядочения правового регулирования общественных отношений, возникающих в этой сфере, определения и разграничения полномочий органов госвласти и местного самоуправления» [9] Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее — Закон) [2]. О необходимости принятия базового закона в области предупреждения преступлений еще более сорока лет назад говорил профессор А.Г. Лекарь [6], являвшийся на тот момент одним из разработчиков основ законодательства Союза ССР о предупреждении преступности, которые так и не были приняты.
В конце 90-х гг. прошлого века в Академии управления МВД России была предпринята очередная попытка разработки проекта закона «Об основах государственной системы
предупреждения преступлений». В его создании принимали участие такие ученые, как профессора Г.М. Миньковский, П.Ф. Гришанин, В.Д. Малков, В.П. Ревин, В.А. Плешаков, доценты А.Ф. Токарев и Ю.К. Лукьянов. Правительством Российской Федерации проект закона был внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ, однако получил замечания, учесть которые было невозможно, поскольку они друг другу противоречили. В результате проект был отозван.
В 2010 г. в МВД России по поручению Правительства Российской Федерации была создана рабочая группа по подготовке очередного проекта закона, который носил название «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». В состав группы входили представители Академии управления МВД России. За период работы над указанным законом он претерпел существенные видоизменения. Если изначально это был достаточно внушительный документ, поскольку разработчики пытались, взяв за основу Федеральный закон «Об основах системы про-
ы <
M
о а С
ы S iC
и ы
У
s
I—
о <
о ^
о н
ы
о X
< I
23
Ы <
М
о а С
ы S ЬЙ
и ы
ST S 1—
о <
о ^
о н
ы
0
1
< I
24
филактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [1] и Закон Республики Беларусь «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» [3], выстроить систему субъектов профилактики с четким определением их полномочий, то в итоге акцент был перенесен на содержание профилактической деятельности.
В первом чтении законопроект был принят еще в марте 2014 г., и вот, наконец, пройдя все этапы законотворческой процедуры, 23 июня 2016 г. он был подписан Президентом Российской Федерации и 22 сентября, по истечении девяноста дней после официального опубликования, вступил в силу.
В связи с этим событием, о необходимости которого столько лет говорили криминологи [10], хотелось бы отметить как сильные, так и слабые стороны этого закона.
Самым положительным моментом, безусловно, является само принятие закона, который четко обозначает виды субъектов профилактики правонарушений [2, ст. 5]. Уход от конкретного перечисления субъектов профилактики позволил избежать ситуации, при которой вновь созданный орган исполнительной власти оставался бы за рамками обязанности профилактики правонарушений до внесения соответствующего изменения в данный закон. Согласно нынешней формулировке любой федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления является субъектом профилактики правонарушений. Это правильно: каждый субъект должен быть заинтересован в правомерном поведении, в минимизации нарушений закона и, имея какую-либо возможность воздействовать на причины и (или) условия преступности в целом и определенных видов преступлений в частности, обязан осуществлять профилактическую деятельность. По нашему мнению, недопустимо ограничивать перечень субъектов профилактики только органами исполнительной власти правоохранительной направленности, правительственными комиссиями этого же профиля, а тем более — считать органы МВД России главным функциональным и связующим звеном профилактики (такое мнение звучало на совещании-семинаре с руководителями подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в г. Омске в августе 2016 г.). Субъектом предупреждения преступлений должен быть любой орган, имеющий в своем арсенале средства воздействия хотя бы на одну причину преступности или условие совершения конкретных видов преступлений. Не случайно Президент Российской Федерации В.В. Путин,
выступая на расширенном заседании коллегии МВД России 15 марта 2016 г., отметил: «Без решения всего спектра проблем, существующих в сфере профилактики преступлений, трудно рассчитывать на качественное оздоровление криминальной ситуации в стране. Надо четко определить компетенцию всех субъектов профилактической деятельности: полиции, региональной, местной власти, — сделать все необходимое, чтобы ускорить принятие Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» [5]. Теперь, когда закон принят, у государства появляется механизм для решения именно всего спектра проблем, поскольку органами исполнительной власти являются и Министерство образования и науки, и Министерство здравоохранения, и Министерство экономического развития, и Министерство финансов, и прочие. Мы солидарны с мнением о том, что «вопрос профилактики примерно на двадцать процентов решается правоохранительными органами. Все остальное — это работа образовательных, спортивных учреждений, органов социальной защиты, здравоохранения, общественных организаций и многих других» [4]. Находясь на переднем крае борьбы с преступностью, органы внутренних дел обладают значительными возможностями в выявлении ее причин и условий, однако не имеют рычагов воздействия на большинство из них, в частности тех, которые коренятся в диспропорциях экономического развития, противоречиях в сферах социального обеспечения, идеологии и т. п. Безусловно, органы внутренних дел, устанавливая причины и условия, способствующие совершению преступлений, должны доносить соответствующую информацию до тех субъектов профилактической деятельности, которые имеют механизмы воздействия на детерминанты преступности.
Закон закрепил понятие специальных мер профилактики правонарушений, к которым относятся меры административного, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно -исполнительного и оперативно-разыскного характера, осуществляемые в целях предупреждения правонарушений. Субъектами, применяющими эти меры, согласно Закону, являются должностные лица органов прокуратуры Российской Федерации, следственных органов Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов уголовно-исполнительной системы и иных государственных органов, если такое право им предоставлено законодательством Российской Федерации [2, ст. 6]. Представляется, что данная норма является нормой, определяющей роль правоохранительных органов, в том числе органов внутренних
дел, в профилактике правонарушений. В этом — безусловная заслуга Закона! При этом хотелось бы отметить, что на проектной стадии предлагалось закрепить понятие специальной профилактики, поскольку указанная деятельность специфична по кругу субъектов, объектам профилактического воздействия, формам и содержанию применяемых профилактических мер, т. е., по нашему мнению, обладает всеми необходимым признаками для выделения в самостоятельный вид профилактики.
Проекты закона предполагали закрепление и четвертого вида профилактики — виктимоло-гической. Однако законодатель почему-то стыдливо отказался от этого термина, ограничившись закреплением такого направления профилактики правонарушений, как выявление «лиц, пострадавших от правонарушений или подверженных риску стать таковыми, и лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации» [2, ст. 6], а среди форм профилактического воздействия — помощь лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми, суть которой — оказание правовой, социальной, психологической, медицинской и иной поддержки этим лицам, которая осуществляется с их согласия в целях минимизации последствий правонарушений либо снижения риска стать пострадавшими от правонарушений [2, ст.ст. 17, 27]. Таким образом, в Законе нашло отражение то, что в криминологической науке называется индивидуальной виктимологической профилактикой, причем преимущественно в отношении пострадавших de jure. За его пределами остались общесоциальный уровень — решение социально-экономических и культурно-воспитательных задач, направленных на устранение или нейтрализацию причин и условий, способствующих криминальной виктимизации общества, на снижение степени виктимности граждан, и специальный уровень — осуществляемые государственными органами, общественными объединениями и отдельными гражданами мероприятия, имеющие специальной целью предупреждение преступлений путем недопущения реализации виктимных свойств и качеств групп населения [8]. Это несколько снижает профилактические возможности в отношении потерпевших de fakto и de futurum (классификация предложена Н.Э. Мартыненко) [7].
В ходе принятия Закона не удалось избежать еще одной проблемы — отсутствия в нем норм, касающихся ответственности за правонарушения в рассматриваемой сфере. Как известно, правовая норма состоит из трех элементов: гипотезы, диспозиции и санкции. Для того чтобы норма могла эффективно применяться, необходимо наличие всех трех элементов. В качестве гипотезы в данном За-
коне можно рассматривать ст. 16 («Основания для осуществления профилактики правонарушений»), в качестве диспозиции — ст.ст. 8—14, 17—27 и ряд других, а вот санкций в законе мы не обнаружим. Сам термин «ответственность» упоминается дважды — среди принципов находим «ответственность субъектов профилактики и их должностных лиц за обеспечение прав и законных интересов человека и гражданина» [2, ст. 4] и ссылку на ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации в случае «невыполнения требования, изложенного в официальном предостережении о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения» [2, ст. 20]. И то и другое совершенно справедливо. В первом случае — поскольку профилактические меры порой являются вмешательством в частную жизнь человека, и здесь очень важно не переступить грань между общественными интересами и личными правами, свободами. Во втором — в силу правонарушающего поведения. Однако нигде не говорится о непринятии или ненадлежащем осуществлении мер профилактики самими субъектами профилактики, что, по нашему мнению, должно являться самым серьезным правонарушением в рассматриваемой сфере. В связи с этим полагаем, что в Закон необходимо ввести статью, в которой четко были бы установлены виды правонарушений, к которым бланкетной отсылкой к действующему законодательству следует отнести, помимо уже названного, представление заведомо неверных сведений и данных о результатах применения мер профилактики правонарушений; организацию и (или) применение мер профилактики правонарушений неправомочными на то органами, организациями и общественными объединениями; прямое или косвенное вмешательство в работу правоохранительных органов в области индивидуальной профилактики правонарушений в целях оказания влияния на ход и результаты проведения индивидуальной профилактики правонарушений. Конечно, это потребует внесения изменений и в Кодекс об административных правонарушениях, что является необходимым в свете обеспечения эффективности предупредительной деятельности.
Сказанным не исчерпываются вопросы, возникшие в связи с принятием Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», но преимущества, которые предоставляет его принятие, позволяют говорить о новом важном этапе в формировании правовых основ профилактики преступлений и иных правонарушений.
ы <
м о а С
ы S ЬЙ
и ы
ST S
I—
о <
о ^
о н
ы
о X
< I
25
Ы <
М
о а С
ы S ЬЙ
и ы
ST S 1—
о <
о ^
о н
ы
0
1
< I
26
Список литературы:
1. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.
2. Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации: Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 26 (ч. 1). Ст. 3851.
3. Об основах деятельности по профилактике правонарушений: Закон Республики Беларусь от 10 ноября 2008 г. № 453-3 // СПС КонсультантПлюс.
4. Авдейко А.Г., Москвин Г.К. О некоторых проблемах правового обеспечения организации в Российской Федерации государственной системы профилактики правонарушений // Административное и муниципальное право. 2008. № 9.
5. Выступление В. Путина на расширенном заседании коллегии МВД России 15 марта 2016 г. URL: http://www.kremlin.ru/events/
president/news/51515 (дата обращения: 30.08.2016).
6. Лекарь А.Г. Проблемы правового регулирования деятельности по предотвращению преступлений // Труды высшей школы МООП РСФСР. 1966. № 6.
7. Мартыненко Н.Э. Уголовно-правовая охрана потерпевшего: монография. М., 2015.
8. Организация деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений: учебник / под общ. ред М.В. Назаркина, Е.Ю. Титушкиной. М., 2013.
9. Сухаренко А. Профилактику приведут в порядок // Эл. журнал «Юрист». 2016. № 27. URL: http://consultant.ru/cons/cgi/online.cgi (дата обращения: 30.06.2016).
10. Шестаков Д.А. Предупреждение преступлений и меры безопасности в праве предупреждения преступности // Библиотека уголовного права и криминологии. 2014. № 1.
Тел.: 8 (499) 745-81-29
