CC BY
97
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА СОПРЕДЕЛЬНЫЕ СТРАНЫ
С.Р. Маркин
Кафедра политических наук Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 10а, Москва, Россия, 117198
В центре внимания представленной статьи находится влияние миграционной политики на приграничные и сопредельные с Россией страны. Анализируется факторная и политико-практическая актуальность использования Российской Федерацией миграционной политики в межгосударственных отношениях на фоне общих трендов в динамике изменений в мировой миграции.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, постсоветские страны.
Существенная разница в уровне жизни разных стран и глобализация изменили миграцию, разрушив традиционные социальные, географические и политические границы. Конечно, нужно считаться с тем, что роль и влияние миграции на социальную и политическую области в ближайшей перспективе, возможно, замедлится, если принять во внимание тот факт, что тенденцией современного этапа мирового демографического процесса становится все же ограничение взрывного роста и стабилизация населения Земли (См.: [18]) (рис. 1).
Годовой прирост, млн 100
1750 1800 1850 1900 1950 2000 2050
Рис. 1. Прирост населения мира: 1 — развитые страны; 2 — развивающиеся страны
2100 Г, годы
На рис. 1 показаны демографические тенденции с 1750 по 2100 гг., реальные и предполагаемые, в развитых и развивающихся странах.
Тем не менее, нет оснований полагать, что миграция из проблемы демографической и экономической не переросла ныне в политическую, стала политическим фактором. Оценки миграции, ее роль и последствия воздействия — в центре внимания экспертного сообщества, политиков, общественности, ученых и специалистов, различные точки зрения которых отражены в специальной исследовательской литературе (См.: [10. С. 39—58; 11. С. 448—456; 3. С. 99—105; 2; 5; 7; 8; 9; 13; 14]).
Однако еще мало изучается вопрос специфических свойств межгосударственных отношений, контактов и связей не только правительственных структур, но и бизнес-сообществ, общественных организаций, вытекающих из миграционной политики и ее функциональных возможностей.
Миграция и миграционная политика приобретает статус постоянного и действенного инструмента деловых встреч, переговоров, договоренностей между лидерами стран, высшими государственными чиновниками ведущих отраслей, своеобразной разменной монетой, а то и последним доводом в достижении интересов государств.
В контексте анализируемой проблематики в политологическом ключе выделим проблемное поле содержания, основных направлений, отдельных свойств и функций миграционной политики, характера ее применения и влияния в межгосударственных отношениях.
Не требуется дополнительных свидетельств и доказательств, чтобы принять как данность — миграция и ее проявления становятся «топовыми» темами политических новостей. Уровень и масштаб ее присутствия в социально-политическом пространстве теперь уже является основанием к пересмотру и переоценке еще недавно бывших популярными и, возможно, единственными политико-культурными и социальными программами, которыми пользовались развитые буржуазные правительства и общества.
Симптоматичным является в данном контексте развернувшаяся осенью 2010 г. политико-общественная дискуссия в ФРГ. Тон и политическую направленность ей задала канцлер Ангела Меркель, которая признала провал в построении мультикультурного общества в Германии, а представители оппозиционных партий в немецком Бундестаге потребовали признания официального статуса мусульманской общины (См.: [25; 26]).
Для понимания уровня стратегического мышления в подходах к миграции и миграционной политике существенна позиция политического руководства Германии, когда канцлер одновременно с заявлением о провале созидания мульти-культурного общества подчеркивает необходимость иммиграции в Германию, особенно квалифицированных специалистов. По ее словам, ежегодно на пенсию уходят 200 тыс. немцев, что создает нехватку рабочей силы в стране. При этом А. Меркель отмечет, что «к иммигрантам следует обращаться лишь тогда, когда приняты все необходимые меры для повышения квалификации и трудоустройства немецких граждан».
Некоторым позитивным диссонансом с долей скептицизма в реальном понимании ситуации на этом фоне в подходе к миграционной политике как средству межгосударственных отношений в области миграции может быть признание на рабочей встрече в Душанбе в октябре 2010 г. главой российского федерального ведомства К. Ромодановским, что, например, «у России и Таджикистана в плане трудовой миграции нет нерешенных вопросов» (См.: [23]).
Так ли это на самом деле? На высшем политическом уровне те же отношения между двумя странами получают иное толкование. Д.А. Медведев трактует их в следующем ключе: «У нас нет нерешенных проблем, есть только хорошие перспективы». Чтобы обеспечить хорошие перспективы, как теперь становится понятным, непростым путем переговоров и убедительных доводов надо было преодолеть серьезные противоречия по ряду вопросов между двумя государствами, где проблема мигрантов в РФ из Таджикистана была самым сильным аргументом.
Конкретные факты и доводы в пользу использования фактора миграции очевидны. Так, во время визита президента Таджикистана Эмомали Рахмона в 2009 г. была обозначена целая группа существенных проблем и вопросов, в решении которых заинтересована Россия, и значительная их часть напрямую увязана с миграцией из Таджикистана.
Обсуждение велось по следующим аспектам:
— желание Рахмона пересмотреть условия пребывания в Таджикистане российской военной базы. Это самая крупная наша база за пределами страны (на ней служат 7 тыс. человек). Срок соглашения, по которому база РФ может бесплатно находиться в Таджикистане, истекает в 2014 г. Но таджикские власти вдруг стали требовать от Москвы плату за аренду земли и недвижимости. Речь шла чуть ли не о $300 млн в год. Но, как сообщал потом министр обороны РФ Анатолий Сердюков, до 2014 г. речь о деньгах подниматься не будет. Этот вопрос А. Сердюков лично утрясал во время поездки в Таджикистан. Э. Рахмону оставалось лишь подчеркнуть важность российской базы для Таджикистана;
— камнем преткновения была Сангтудинская ГЭС-1. Эта гидроэлектростанция — крупнейший совместный проект Москвы и Душанбе. 31 июля 2009 г. в присутствии Д. Медведева и Э. Рахмона ГЭС торжественно запустили. Она строилась на российские деньги (доля РФ в уставном капитале — 75%). За то время, пока станция работает, Таджикистан уже успел задолжать России за электроэнергию $30 млн. Впрочем, и эту проблему удалось снять. По сообщению министра энергетики Сергея Шматко, уже утвержден график погашения долга;
— возмущение Москвы вызывала и начавшаяся в Таджикистане борьба с русским языком. Там принят закон, запрещающий русский язык на официальных мероприятиях. Начались проблемы в Таджикистане и у российских телеканалов. Там было прекращено вещание «РТР-Планеты» и «Первого канала. Всемирной сети». Э. Рахмону пришлось заявить, что он не покушается на русский язык: «Мы ясно отдаем себе отчет, что русский язык для нас был и остается окном в науку, средством общения с внешним миром, и растрата этого капитала была бы в ущерб себе! — заявил Рахмон. — Русский язык не нуждается в лоббировании! Он занимал
и будет занимать свое место без чьей-либо помощи». Договорились, что помимо филиала МГУ им. М.В. Ломоносова в Душанбе вскоре должны появиться филиалы Московского энергетического института и Московского института стали и сплавов.
Урегулирование такого рода вопросов и ответная положительная реакция руководства Таджикистана на запросы российских интересов стала своего рода любезностью, проявленной не иначе как под давлением возможных и очевидных ответных мер в случае отказа пойти на уступки России. Идентичной «любезностью» со стороны России стало обещание Д.А. Медведева создать в России «комфортные условия» для мигрантов из Таджикистана. Правила привлечения таджиков для работы в нашей стране, по словам Президента, должны стать «более понятными и прозрачными».
По данным ФМС России, на 20 октября 2010 г. на территории РФ находятся 737 тыс. граждан Таджикистана.
Как правило, иностранные граждане находятся на территории РФ законно, но вот трудовую деятельность осуществляют с нарушениями, то есть без разрешения на работу, без получения соответствующих разрешительных документов. Таджикские трудовые мигранты, работающие за рубежом, в России (в основном в Москве), перевели на родину в январе—сентябре 2010 г. года 1 млрд 665,4 млн долларов, что на 27,7% больше, чем за аналогичный период 2009 г. Это 42,8% от ВВП Таджикистана за этот период.
Даже из этих фрагментов фактов и событий можно заключить, что миграционная политика среди других превратилась в ведущую и самую проблемную политику. Ее значение возрастает по мере нарастания миграционных потоков и влияния миграции на решение экономических и социальных проблем, на состояние социальной и политической стабильности. Миграция и миграционная политика при определенных обстоятельствах становится важным аргументом в переговорном процессе между странами. Миграция и мигранты превращаются в серьезный довод для страны приема против страны-донора в решении спорных и проблемных вопросов в межгосударственных отношениях.
Характер и особенности использования миграционной политики в межгосударственных отношениях, как можно видеть по оценкам перспектив развития миграции и миграционных потоков, будут только усиливаться. К такому предположению склоняют данные о будущем миграции.
Специалисты национального разведывательного совета США в своих прогнозах на будущее до 2025 г. подчеркивают вероятность увеличения количества мигрантов, желающих перебраться из неблагополучных в относительно привилегированные страны. В своем докладе «Мир после кризиса. Глобальные тенденции — 2025: меняющийся мир» демографию они напрямую связывают с решением социальных и экономических проблем. По их мнению, успешная интеграция мигрантов в Европе могла бы увеличить масштаб производительных сил и предотвратить социальный кризис. Их понимание этой проблемы более чем категорично: если страны приема мигрантов не предпримут попыток решить демографические проблемы, это может привести к долгосрочному спаду [6. С. 11—15].
Миграционные потоки помимо транспортных, торговых и коммуникационных связей наполняют новым содержанием взаимосвязь и взаимозависимость в современном мире, позволяют видеть в мире глобальную систему. Если мы верно трактуем происходящее в современном мире в контексте миграционных потоков, то справедливым будет понять роль и значение, во-первых, миграционной политики государств и, во-вторых, характер и масштабы использования миграционной политики как средства влияния в странах и на страны, откуда устремился поток мигрантов, и обратное влияние.
После падения Советского Союза на постсоветском пространстве полностью изменилась конфигурация миграционных потоков. Население постсоветских республик получило полную свободу передвижения. Крупные волны миграции направляются в Германию, США и другие западные страны, а также в Израиль.
Помимо обширных эмиграционных потоков из России в саму страну хлынули потоки иммиграции.
Являясь эмиграционной страной, Россия также стала и принимающей страной для нескольких миллионов беженцев и рабочих.
Россия отныне стоит на втором месте в мире по количеству иммигрантов (1).
Часть мигрантов приезжает из дальнего зарубежья (Китая, Вьетнама, Афганистана и др.), однако большинство из них происходит из территорий, составлявших бывший СССР. Эти миграционные потоки, в частности, объясняются «возвращением» русского и русскоязычного населения, симптоматичным для «собирания наций» [15. С. 588] или «расслаивания населения» (unmixing of population) [16. Р. 370], которые следуют за исчезновением любой империи.
Безусловно, миграция из бывших советских республик не является новым явлением. Мобильность на советском пространстве была еще значительнее, чем после 1991 г. То, что меняется после распада СССР, — это переход от внутренней миграции к внешней миграции и переформировка миграционных потоков, в ходе которой Россия превратилась в основное место назначения для мигрантов из постсоветских стран.
Не готовая полноценно к статусу принимающей страны, Россия сталкивается с новыми вызовами. В начале 1990-х она проводит довольно либеральную политику в отношении миграционных потоков. Тогда российские власти старались управлять избыточными иммиграциями и решать правовые проблемы, связанные со статусом переселенцев из постсоветского пространства (беженцев, вынужденных переселенцев и др.).
Тем не менее, постепенно миграция на постсоветском пространстве, так же как и миграция из дальнего зарубежья, попала под пристальное внимание российских властей и стала регулироваться государством. Речь идет не просто об управлении данными потоками, но и об их регулировании в рамках связанной иммиграционной политики. Структурировался спор между сторонниками политики привлечения иммигрантов, исходящими из долгосрочных экономических, демографических и политических интересов России, и сторонниками ограничительной миграционной политики, более озабоченными социально-экономическими последствиями и кризисом идентичности, связанными с миграцией.
Частный вывод из изложенного материала может быть представлен следующим образом: миграционная политика в силу не только глобальных масштабов миграции приобретает силу и значение мощного фактора в структуре взаимоотношений между государствами. Региональное масштабирование фактора миграционной политики в межгосударственных отношениях — столь же очевидное и устойчивое явление современной политической жизни и политического процесса.
Следствием такого развития ситуации, помимо всего прочего, должна быть осознанная и просчитываемая программа, активные действия по реализации и использованию ресурсов миграции в структуре межгосударственных отношений. Страны, связанные между собой миграционными потоками, помимо традиционных отношений (экономических, политических, культурных), вынуждены и обязаны вступать в деловые отношения, чтобы регулировать нарастающие миграционные потоки.
Миграционная политика Российской Федерации все больше проявляет себя в качестве инструмента влияния и взаимодействия с сопредельными государствами, если брать только количество соглашений между РФ и другими государствами.
Обращает на себя внимание предметная область соглашений по вопросам миграции. Так, были заключены соглашения между РФ и Европейским Сообществом об упрощении выдачи виз гражданам РФ и Европейского Союза (25.05.2006), соглашение о сотрудничестве между Правительством Российской Федерации и Международной организацией по миграции (13.02.1992), соглашение о сотрудничестве между Правительством Российской Федерации и Международной организацией по миграции (13.02.1992), соглашение о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств о борьбе с незаконной миграцией (06.04.199), соглашение между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Государственным Комитетом Украины по делам национальностей и миграции о сотрудничестве в сфере миграции (18.07.2003), соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь об использовании миграционной карты единого образца (05.10.2004), о реадмиссии с Узбекистаном (04.07.2007), Исландией (23.09.2008), Въетнамом (27.10.2008), об образовании Совета руководителей миграционных органов государств — участников Содружества Независимых Государств (05.10.2007), соглашение о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией с Узбекистаном (04.07.2007), соглашение между Федеральной миграционной службой России и Министерством труда и социальной защиты Кыргызской Республики о механизме реализации соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (16.04.1998) и др.
Наиболее распространенным типом таких соглашений являются соглашения о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией. Соглашения о сотрудничестве в области миграции для Российской Федерации со странами СНГ и другими дружественными государствами являются пролонгацией целого комплекса фундаментальных принципов отношений между странами, договоров об основах межгосударственных отношений, дружбе и сотрудничестве, стратегическом партнер-
стве, о союзнических отношениях между Российской Федерацией и конкретным государством.
Российская Федерация вместе с другими государствами при подписании соглашений о сотрудничестве в области миграции взаимно осознает, что въезд на территорию государств, пребывание (проживание) и выезд с территории государств граждан государств сторон, граждан третьих государств и лиц без гражданства с нарушением законодательства государств сторон, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда (т.е. незаконная миграция), представляет серьезную угрозу общественной и национальной безопасности, экономической стабильности и способствует осложнению криминогенной обстановки на территориях государств.
Российская Федерация рассматривает сотрудничество в борьбе с незаконной миграцией как одно из важных направлений регулирования миграционных процессов на своей территории. Такая же формула видения проблемы принимается и со стороны другого государства, готового вступить в соглашение в области миграции. Тем самым выражаются намерения осуществлять совместные меры по предотвращению незаконной миграции. Основой такого рода понимания и видения процессов регулирования миграционных потоков, согласованных действий в области миграционной политики являются общепризнанные принципы и нормы международного права и законодательство государств — участников соглашений.
Во внимание принимаются также положения Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющего Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности. Таким образом, Российская Федерация создает правовую основу для двустороннего сотрудничества с другими государствами в борьбе с незаконной миграцией.
Сотрудничество РФ с сопредельными странами в борьбе с незаконной миграцией осуществляется по следующим направлениям:
а) пограничный и иммиграционный контроль;
б) учет лиц, незаконно пересекающих границы государств и незаконно пребывающих на их территориях;
в) взаимный обмен информационно-аналитическими материалами, периодическими изданиями, а также материалами по распространению опыта деятельности компетентных органов государств, занимающихся вопросами миграции, в том числе организацией пограничного и иммиграционного контроля;
г) подготовка и повышение квалификации сотрудников компетентных органов государств, занимающихся вопросами борьбы с незаконной миграцией, включая организацию семинаров и стажировок в этой области;
д) совместные научные исследования в области борьбы с незаконной миграцией;
е) обмен информацией, представляющей взаимный интерес:
— о выявленных каналах незаконной миграции;
— о действующих на территориях государств юридических и физических лиц, причастных к организации и осуществлению незаконной миграции;
— о пунктах отправления и назначения, маршрутах, перевозчиках и транспортных средствах, которые используются при организации и осуществлении незаконной миграции;
— о способах получения въездных виз и иных документов и их использования в целях незаконной миграции;
— о законодательстве государств в области миграции, в том числе о регулировании миграционных процессов, организации борьбы с незаконной миграцией, а также об изменениях в указанных областях законодательства государств;
— о практике и мерах, направленных на предупреждение незаконной миграции и связанных с ней преступных деяниях;
— об образцах документов, удостоверяющих личность и дающих право на пересечение государственной границы, изменениях форм и требованиях к документам для въезда, пребывания и выезда с территории государств;
— о международных договорах по вопросам миграции, заключенных с третьими государствами;
— о гражданах государства одной стороны, осуществляющих трудовую деятельность на территории государства другой стороны;
— об организациях-лицензиатах, осуществляющих деятельность по трудоустройству граждан государства одной стороны на территории государства другой стороны;
ж) иные взаимоприемлемые направления сотрудничества.
Можно предположить, что миграционная политика используется в качестве рычага давления на страну-клиента по миграционным процессам. При этом, на наш взгляд, недостаточно анализируется структура межгосударственных отношений, когда миграционная политика выступает условием либо предпосылкой к решению межгосударственных торговых, экономических, таможенных, финансовых и прочих связей. Не получили серьезного анализа случаи и примеры в межгосударственных отношениях, когда правительства стран приема мигрантов указывали на свое лояльное отношение к мигрантам в качестве аргумента в достижении своих целей в переговорном процессе. Столь же малоанализируемыми остаются прецеденты активных действий правительств, дипломатических представительств, специальных государственных служб и структур стран по выдворению мигрантов, когда страна, принимающая мигрантов, усматривает для себя угрозы безопасности и стабильности от мигрантов и ужесточает миграционное законодательство.
Заслуживают дополнительного изучения вопросы совместных действий государств и их соответствующих структур по разработке законодательных актов, выработке совместных решений в деле управления и регулирования миграционными потоками, по всем аспектам перемещения граждан одной страны по территории другой.
Миграционная политика становится инструментом по управлению и регулированию жизненно важными процессами, но общий эффект ее воздействия не столь однозначен. Проблемы управления миграционными потоками будоражат и политиков, и общество по причине нерешенности возникающих противоречий, вызванных давлением на социальную и политическую жизнь миграционного фактора.
Разочарование усугубляется недоиспользованием и недопониманием значения силы и ресурсов миграционной политики и теми возможностями, коими она потенциально наделена в структуре политического влияния и воздействия.
Объективно миграция естественным образом несет в себе потенции двух начал: организованности и хаотичности. И в том и другом состояниях миграция остается объектом политического воздействия, интегрированно представленного тем, что можно назвать и понимать как «миграционная политика».
Миграционная политика, являясь органическим элементом политики как таковой, на уровне теоретических суждений отражает идеальное состояние миграции. На уровне практицизма, в утилитарной модальности, «главный объект ее устремлений — субъективные (сообразно уровням субъективности) интересы» [4. С. 46—47].
Представленная методологическая основа анализа заявленной темы находит отражение в существующем понятийном аппарате. Так, в одном из определений на концептуально-теоретическом уровне подчеркнуто функциональное предназначение миграционной политики: «Миграционная политика — политика, регулирующая механическое движение населения в пространстве» (См.: [20]).
Известному ученому В. Тишкову принадлежит развернутое определение миграционной политики, в котором сочетается расшифровка содержания миграционной политики по ее утилитарным, практическим функциям и задачам: «Это, в первую очередь, политика по обеспечению притока населения в страну. Иными словами — политика по обеспечению миграции в страну, по ее регулированию и по адаптации мигрантов на новом месте жительства. Вот три составляющие миграционной политики в общемировом контексте. Должен сказать, что все мировое сообщество озабочено притоком мигрантов в целях демографического роста и удовлетворения потребностей рынка. Второй пункт, который обеспечивает миграционная политика, это регулирование иммиграции — меры во избежание всяких нарушений, нелегальных или нерегулярных мигрантов, как их называют сейчас во всем мире, поскольку нелегальный мигрант — это не очень точное название. И третий приоритет миграционной политики — это адаптация. До сегодняшнего дня осуществлялась политика не миграционная, а антимиграционная» (См.: [21]).
Не просто, но следует представить, что в обозримом будущем и при недостатке должной политической воли к пониманию миграционных процессов, в которые погружена Россия, а также прилегающие к ней страны, мы обязаны (но сможем ли?) эффективно воздействовать на процессы развития отношений между субъектами политики на межгосударственном уровне. Политикам следует детальнее
и внимательнее рассматривать системные предпосылки нынешнего переходного для нашей страны исторического периода как источник стрессов как для отдельного человека и всего населения страны, так и аналогичные проявления поведения и реакций населения и правящих элит соседних с нами стран. Стоит особо присматриваться к наличию критического состояния в умонастроениях, в обдуманных или спонтанных действиях самоорганизующихся обществ, населения и власти, вызванных помимо всего прочего фактором миграции.
Миграция и ее проблемы глубоко входят в сознание людей по различным поводам, и даже таким, как «эмиграция детей», в контексте территорий их проживания в зависимости от работы и обучения.
Хотели бы вы, чтобы ваши дети учились и работали за границей?
Трудно
Нет, 28%
63%
Хотели бы вы, чтобы ваши дети жили за границей постоянно?
Трудно
12%
35%
Нет,
53%
Рис. 2. Эмиграция детей Источник: www.migri.ru
На рис. 2 можно видеть данные исследований Левада-Центра о настроениях в российском обществе по отношению к желаниям взрослого населения относительно судьбы своих детей по вопросам, относящимся к миграции.
Достаточно будет заявить, что миграционный фактор для современной России — не простая для использования и достаточно сложная для понимания во многих смыслах и столь же многих проявлениях данность и реальность современного социально-политического состояния российского общества. Можно иметь некоторое удовлетворение от того, что всеми заинтересованными сторонами, их представителями на государственном уровне и уровне исследовательском и экспертном, везде подчеркивается глобальный характер миграции, охватившей и Россию, и все постсоветское пространство.
Необходимость дополнительной аргументации, осмысления проблематики и понимания происходящего в этой области тоже очевидны. Констатации здесь будет достаточно, чтобы признать следующее. Имеется серьезное приращение знаний и о миграции, и о миграционной политике.
Однако все же остаются малоизученные вопросы, которые по ряду причин оказались своего рода лакунами в исследовании миграции и характера извлече-
ния из нее пользы, хотя очевидность и самой проблемы, и ее актуального научно-теоретического и прикладного политического значения ясна и востребована. Мы обозначаем данную проблему как проблему использования Россией своей миграционной политики в качестве объемного и действенного фактора влияния и воздействия на политику в широком смысле, а не только на политику миграционную, в приграничных и сопредельных с нами странах.
Оснований для подобной постановки вопроса в исследовательском ключе и русле политической науки более чем достаточно.
Приведем нашу аргументацию, обозначив пока что лишь основные положения, которые послужат основанием для защиты нашей установочной исследовательской позиции.
Общая атмосфера проявления миграционного фактора, в которой действует Россия и которая влияет на ее политику по отношению со странами СНГ по линии миграционной политики, не оставляет места для простых приемов и способов действий. Не следует искушать себя иллюзией. Стоящие задачи (а) в области регулирования миграционных потоков как внутри страны, так и их внешнего течения; (б) упущенные возможности для России в благоприятный момент при еще относительной привлекательности России для мигрантов повлиять на расстановку сил в благоприятном для себе ключе остаются испытанием способности России быть достойной для себя и для других стран.
Россия включена, как и другие страны, в общий глобальный процесс, где миграция как явление пока что набирает силу, заявляя о себе по-разному и в отрицательном и в положительном значениях и смыслах. Миграция не только для США, Европейского Союза, но и для России — данность, с которой необходимо считаться.
Можно согласиться, правда, лишь отчасти (чтобы было основание для развития содержания и значения этого явления!) с таким толкованием современной миграции уже упомянутого В. Тишкова, который утверждает, что «это не только глобальный процесс, но и экономическое явление... Миграция — рациональное человеческое поведение, и это надо уважать. Сейчас во всем мире пересматривается подход к правам человека на свободную миграцию» (См.: [22]).
На наш взгляд, в какой мере миграция инкорпорирована в глобализацию, как масштабно и выразительно она подчеркивает особенности глобализации, в такой же мере она отражает противоположный процесс — упорную и небезуспешную борьбу с глобализацией со стороны локализации, наступление процессов фрагментации государственности, экономики, социально-культурных и поведенческих реакций.
В невероятном, порой иррациональном переплетении того и другого миграционные проблемы выходят на первое место как проблемы политические и предназначенные к решению только политическими методами.
Миграция задает параметры процессам формирования государственной власти, вводится в повестку дня на политических форумах, представляет серьезную часть политических предвыборных программ политических противников. Совре-
менные международные отношения, отношения межгосударственные испытывают на себе всю силу и глобализации, и ее антиподов, и миграция здесь выступает если не основным, то существенным, а по некоторым аспектам одним из динамичных и сильных факторов воздействия. Политический элемент присутствия и влияния в этом процессе со стороны миграции более чем существен. Так почему же российское государство, являясь самым активным субъектом такого процесса, не должно использовать миграцию в своих целях, влияя через миграционную политику адекватным образом и к нашей российской пользе на политику и предпочтения своих партнеров?
Следует заметить, что такой аспект взгляда на проблему сопоставимо уступает, например, проблеме оценки и роли природных ресурсов России в структуре глобальных перемен. Миграционный фактор в контексте глобализации для России столь же существенен и значим, как и природноресурсная компонента. Не случайно Зб. Бжезинский факт использования Россией своих нефтяных и газовых ресурсов, «чтобы занять прочные позиции энергетической супердержавы» [1. С 17], включает в число десяти главных поворотных точек в 1990—2006 гг., которые меняют мировую систему.
Миграция, как явление естественное, спонтанное и хаотичное, является источником миграционной политики, и на определенном этапе сама становится объектом политики. Исследователь А.Г. Иванов прагматично и кратко применительно к современности эти связи выразил следующим образом: «Миграционная политика есть потому, что существует миграция, а миграция есть в связи с миграционной политикой» [2. С. 49].
В идеале политика обладает силой регулирования и управления миграционными процессами. Разновидность политики — миграционная политика — наделена теми же свойствами, что и политика как универсальное явление. Если в широком смысле понятие «политика» подразумевает применение на практике искусства и науки управления государствами и/или другими политическими образованиями [12. С 453], то теми же свойствами обладает на практике и миграционная политика.
Масштабность воздействия и использования миграционной политики в качестве рычага и инструмента давления на сопредельные страны велика, если учесть и принять особенности динамики современной миграции, ее тенденции развития. В самых общих, но существенных чертах международная миграция демонстрирует следующую динамику изменений.
Миграционная политика Российской Федерации, тем не менее, не является однообразной в отношении мигрантов и в наши дни. С мигрантами из постсоветского пространства не обращаются так же, как с мигрантами из дальнего зарубежья.
В самом деле, имперский опыт имеет воздействие на определение любой иммиграционной политики. Иммиграционная политика в России, как и в других странах, связывается с вопросами политики, экономики, безопасности и идентичности, но она также включает в себя внешнеполитическое измерение, в частности, если
страны происхождения и принимающие страны имеют тесные связи, например, в рамках отношения постимперского или постколониального вида. Фактически существует тесная взаимосвязь между миграционной политикой и внешней политикой.
С одной стороны, межгосударственные отношения влияют на миграционную политику.
С другой стороны, миграционная политика отражается на межгосударственных отношениях. Поэтому миграционную политику можно рассматривать и как ресурс внешней политики.
Российская Федерация сегодня превратилась в одного из крупнейших потребителей трудовых ресурсов и полноправного участника международного рынка труда. Эффективное управление миграционными процессами в интересах устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, обеспечения ее общественной безопасности, прав и свобод человека и гражданина стало одним из основных приоритетов внутренней и внешней политики Российской Федерации.
Трансграничный характер современной миграции указывает на необходимость поиска решения стоящих задач, в том числе в рамках постоянного межгосударственного взаимодействия и диалога со всеми сторонами, вовлеченными в миграционные процессы. К сложной и запутанной системе отношений между государствами относится еще и столь же сложный и неоднозначный по результатам и последствиям миграционный процесс.
Для России и ее политического руководства не должно быть зазорным использовать к максимальной выгоде страны и общества все имеющиеся ресурсы. В этом основная роль и историческая миссия ее политического класса.
В современном историческом пространстве бытия Россия как государство имеет существенные естественные, объективные и, несколько меньше, субъективные преимущества перед своими политическими оппонентами или партнерами по части миграции как явления и миграционной политики как инструмента влияния.
В недалеком прошлом у России советского типа был мощный потенциал влияния и воздействия. Советский Союз занимал верховенствующее положение.
Россия, наследница Советского Союза, не обладает таким потенциалом, тем скрупулезней и дотошней ей необходимо заниматься выявлением хотя бы малейших возможностей поддержания своего ресурса влияния. Поэтому для безопасности и благополучия страны жизненно важен вопрос, осуществляет ли Россия свою политику, в том числе и миграционную политику, ответственно и эффективно. Поскольку Россия остается для многих стран, окружающих ее по периметру, привлекательной с точки зрения миграционной составляющей, объективно она приобретает ряд полномочий и обязана взять на себя по линии международной миграции определенные обязанности. Влияние России посредством фактора миграции, например, на страны СНГ следует рассматривать как выполнение Россией своей миссии. Назовем это программирующим лидерством, которое охва-
тывает примерно три направления. Данная модель лидерства применяется США в их евроатлантической стратегии, т.е. по отношению к ЕС.
Первый основополагающий элемент программирующего лидерства — вброс идей, или опережающее формулирование цели. Миграция в данном случае становится объектом регулирования и управления, в основе которого могут быть теоретические воззрения социального конструктивизма. Россия, используя свой потенциал, проводя в жизнь политику по модели программирующего лидерства, выступает генератором разнообразия идей по использованию к всеобщей пользе международной миграции. В этом смысл такого действия.
Второй важный элемент стратегии программирующего лидерства для России — не позволять вовлечь себя в чужую игру или в достижение чужих целей.
Третий элемент предлагаемой модели лидерского поведения России в выработке и применении миграционной политики на постсоветском пространстве — это поддержание ситуации, когда Россия не исключает искусственного создания условий, подталкивающих партнеров или оппонентов к инкорпорированию в политическое пространство предлагаемых лидером целей.
Как же на практике действует Россия и каковы условия этих действий в общих чертах? Россия с учетом своего стратегического и традиционного положения все же разделяет свою политику на политику по отношению к США, Западной Европе и политику по отношению к странам Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР).
На примере выстраивания стратегии внешней политики в сочетании с политикой миграционной в Дальневосточном федеральном округе можно видеть основные линии реализации программирующего лидерства России. По-прежнему стоит задача — укреплять роль России в объединениях Азиатско-Тихоокеанского региона, а именно: в АТЭС, ШОС, АСЕАН, БРИК. Здесь у России достаточно прочные позиции. Но от России ждут, конечно, более активных действий, и это потребует более скоординированной работы МИД РФ и других отраслевых ведомств.
Программирующее лидерство как инструмент продвижения своих планов и стратегий — настолько действенный и эффективный набор приемов и способов, что его вполне можно применять и по отношению к другой группе международных субъектов политики. И хотелось бы принимать предложения Президента России не только риторическими по форме, когда он заявляет: «Мы предложим наше видение того, как выстроить в регионе (АТР) полицентричную, внеблоко-вую архитектуру безопасности и сотрудничества» (См.: [24]).
В другом направлении видится иной путь все той же линии продвижения интересов России по части миграции. Российские официальные представители (См.: [19]) вынуждены убеждать свих коллег, например, в ЕС в том, что «Россия и ЕС не представляют миграционной опасности друг для друга». Подобного рода утверждения являются конкретной реакцией России на фактическое нежелание ЕС вступить с российскими гражданами в открытое сотрудничество, встать на путь прямых контактов без каких-либо ограничений.
Между государствами отношения и сотрудничество есть, между правящими элитами, частными лицами — тоже. Между народами — нет. Нет такого уровня отношений, который преодолевается через отмену виз и прочих процедур. Европейских чиновников понять можно, они опасаются при отмене виз для российских граждан роста нелегальной миграции и преступности. Как бы то ни было, нерешенная для России проблема отмены виз в Европу остается не только сугубо практической проблемой, но она оставляет место и для трактовки ее в научно-понятийном ракурсе.
Россия сама не может игнорировать эту проблему и более внимательно относиться к сопредельным странам. Среди них тоже следовало бы провести ревизию на предмет стран миграционно опасных и не несущих миграционной опасности либо каких-то промежуточных их моделей. Здесь должным образом следует лучше и серьезнее понимать логику современной миграции, ее потоков, тенденций и принципов самой миграционной политики, как мирового, так и странового уровней.
ПРИМЕЧАНИЕ
(1) С 12,1 млн иммигрантов в 2005 г. Россия является второй иммиграционной страной после США (38,4 млн) и опережает Германию (10,1 млн) [17. Р. 1].
ЛИТЕРАТУРА
Бжезинский З. Еще один шанс. Три президента и кризис американской сверхдержавы. — М., 2007.
Иванов А.Г. Миграционная политика ЕС и России: опыт политологического анализа: Дисс. ... канд. полит. наук. — М., 2009.
Иванова Е.А. Проблемы миграции в Москве и возможные пути их решения // Вестник РУДН. Серия «Политология». — 2010. — № 2. Ильин В.В. Политология. — М., 2001.
Лисицкий А.В. Миграционный процесс: состояние, тенденции развития, регулирование (политологический аспект): Дисс. ... канд. полит. наук. — М., 2008. Мир после кризиса. Глобальные тенденции — 2025: меняющийся мир. Доклад Национального разведывательного совета США. — М.: Изд-во «Европа», 2009. Намдаков А.З. Политические и социокультурные механизмы регулирования миграционных процессов: Дисс. ... канд. полит. наук. — Чита, 2007.
Небываева Е.И. Современные иммиграционные процессы в странах Евросоюза (политологический анализ на примере Германии и Франции). — М., 2009. Одарик О.А. Международная миграция и ее политические последствия для России: Дисс. ... канд. полит. наук. — М.: РАГС, 2006.
Пашенская Р.А. Миграция: политологическое измерение // Вестник КазНПУ им. Абая. Серия «Социологические и политические науки». — Алматы, 2009. — № 4. Пашенская Р.А. Проблемы стратегии регулирования иммиграции в мире и Европе: частные вопросы // Диалог Цивилизаций: Восток — Запад. Глобализация и мультикуль-турализм: Россия в современном мире: Материалы X научной конференции / Под. ред. Н.П. Нарбута. — М.: Изд-во РУДН, 2010. Политика: Толковый словарь. — М., 2001.
Прохорова А.Н. Миграционные процессы в Российской Федерации. Проблемы регионального управления: Дисс. ... канд. полит. наук. — М.: РАГС, 2005.
3
[
[
[
[
[14] Файзуллина А.Р. Миграционная политика в современной России: федеральный и региональный аспекты: Дисс. ... канд. полит. наук. — Уфа: Башкирский государственный университет, 2007.
[15] Чесноков А.С. Феномен политического развития и иммиграционная политика России // Киселев К.В. Политическая наука и политические процессы новых независимых государств. — Екатеринбург, 2006.
[16] De Tinguy A. La grande migration. — P.: Plon, 2004.
[17] Banque mondiale. Migrations et envois de fonds: les 10 premiers pays.
[18] Капица С. Демографическая революция и будущее человечества. URL: http://ivanstor. narod.ru/kapica/kapica.htm.
[19] Лавров С. Затягивание перехода к безвизовому режиму с ЕС неприлично. URL: http://top.rbc.ru/politics/13/09/2010/465220.shtml
[20] Сайт «Русский Архипелаг». URL: http://www.archipelag.ru/agenda/povestka/naturalization/ doklad/doklad2.1
[21 ] Тишков В. Угрозу национальной безопасности представляет не миграция, а наша миграционная политика. URL: http://www.kreml.org/interview/81904547
[22] URL: http://www.demographia.ru/articles_N/index.html?idR=5&idArt=190
[23] URL: http://www.fms.gov.ru/press/news/news_detail.php?ID=39132
[24] URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/8278
[25] URL: http://lenta.ru/news/2010/10/07/islam
[26] URL: http://lenta.ru/news/2010/10/17/merkel
THE MIGRATORY POLICY OF RUSSIA AND ITS INFLUENCE ON THE ADJACENT COUNTRIES
S.R. Markin
The Department of Political Science Peoples' Friendship University of Russia
Mikluho-Maklaya str., 10а, Moscow, Russia, 117198
In the center of attention of presented article is the influence of the migratory policy on the frontier and adjacent to Russia countries. The factorial and politico-practical urgency of use of migratory policy by the Russian Federation in interstate relations against the general trends in dynamics of changes in world migration is analyzed.
Key words: migration, migratory policy, post-Soviet countries.
