CC BY
91New initiatives russian migration policy. The migration infrastructure Ukrainskaja Ju. (Russian Federation)
Новые инициативы российской миграционной политики. Миграционная инфраструктура Украинская Ю. А. (Российская Федерация)
Украинская Юлия Александровна / Ukrainskaja Julija - магистрант, кафедра мировой экономики и международных экономических отношений,
Донской государственный технический университет, г. Ростов-на-Дону
Аннотация: в данной статье рассматривается основные направления миграционной политики, способы эффективного регулирования трудовой миграции, описаны основные элементы миграционной инфраструктуры и пути ее развития. Выявлены причины задержки исполнения закона об обязательной легализации трудовых мигрантов.
Abstract: this article examines the main directions of migration policy, the ways of effective regulation of labor migration; describes the main elements of migration infrastructure and the ways of it’s development. There were identified the causes of delay in execution of the law on the mandatory legalization of labor migrants.
Ключевые слова: трудовой мигрант, миграционная политика, миграционное законодательство,
легализация трудовой миграции, разрешение на работу, трудоустройство, миграционная инфраструктура. Keywords: a migrant worker, migration policy, migration legislation, legalization of labor migration, work permit, employment, the migration infrastructure.
331.556.4
Трудовая миграция является одной из важнейших проблем народонаселения и рассматривается не только как простое механическое передвижение людей, а как сложный общественный процесс, затрагивающий многие стороны социально-экономической и политической жизни. Современное рассмотрение проблемы миграции актуально по следующим обстоятельствам. Общественные перемены последнего десятилетия кардинально изменили политическую и социальную ситуацию на постсоветском пространстве, и миллионы людей стали вынужденными мигрантами. В отличие от развитых стран, переживших миграционный бум и не связанных с постоянной иммиграцией, Россия столкнулась с интенсивными миграционными потоками в условиях, когда ее экономическая база оказалась в кризисном состоянии. Последствия миграции проявляются в различных сферах: политической, социальной, экономической, культурно-психологической и других. Более того, эти последствия имеют как позитивный, так и негативный характер, становясь, тем самым, источником конфликтов. Все это определяет актуальность изучения проблем политико-правового регулирования трудовой миграции, выявление новых взглядов и инициатив по регулированию нелегальной миграции. В статье затрагивается идея миграционной инфраструктуры, ее основные элементы и задачи.
Принципиальный поворот в российской миграционной политике, произошедший в связи с изменением миграционного законодательства, повлек за собой кардинальное изменение ориентиров российской миграционной политики.
Во-первых, четко обозначилась группа стран, на граждан которых Россия намерена ориентироваться как на своих «предпочтительных» миграционных партнеров. Это бывшие советские республики, имеющие безвизовый режим въезда с Россией — Украина, Беларусь, Азербайджан, Армения, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан, Узбекистан. Россия, являясь очевидным лидером на постсоветском пространстве, выполняет свой моральный долг перед бывшими союзными республиками, отдавая им предпочтение перед мигрантами из других стран.
Во-вторых, легализация мигрантов в настоящее время является основным направлением миграционной политики России. Несмотря на то, что в законодательстве не был достаточно проработан механизм включения в легальное миграционное поле тех мигрантов, которые уже находились на территории Российской Федерации, новые правила, направленные на выведение из тени миграционных потоков из стран СНГ, создают благоприятную атмосферу легализации — не как единовременной кампании, но как формирующейся тенденции правового регулирования миграционных потоков [2].
В-третьих, приоритетом государственной миграционной политики является регулирование трудовой миграции. Выдвижение на первый план этого направления миграционной политики объективно предопределено перспективами развития рынка труда России и неизбежным дефицитом трудовых ресурсов в связи со сложившейся возрастной структурой населения и тенденций демографического развития [5, с. 224-243]. Формирование единого рынка труда постсоветских государств отвечает интересам всех стран региона: как стран, принимающих трудовых мигрантов, так и стран их выезда. В последнее время недооценка важности регулирования трудовой миграции в общем миграционном потоке, захлестнувшем Россию, привела к массовому увеличению масштабов незаконной миграции и нелегального трудоустройства, потере государственного контроля над миграционной ситуацией и рынком труда, росту антимигрантских настроений в обществе, ущемлению прав мигрантов.
В-четвертых, в арсенале средств борьбы с нелегальной миграцией появились новые инструменты, а центр этой борьбы сместился с самих мигрантов на работодателей, нарушающих миграционное и трудовое законодательство. Расширив каналы законного въезда, пребывания и трудоустройства и упростив процедуры получения необходимых документов, миграционные службы приобрели законное право жестко наказывать тех, кто, несмотря на это, продолжает применять незаконные практики трудоустройства.
В-пятых, новое миграционное законодательство «выбивает почву» из-под ног недобросовестных чиновников и «посредников», которые в последние годы фактически загубили процесс управления международной миграцией.
В-шестых, либерализация миграционного законодательства повышает миграционную привлекательность России, что важно в условиях нарастания (как в мире в целом, так и на постсоветском пространстве) конкурентной борьбы за человеческие ресурсы [4, с. 114-141]. Сейчас уже не только Россия, которая в 1990е гг. была бесспорным центром притяжения мигрантов в постсоветской Евразии, но и Казахстан являются странами назначения для мигрантов из Центральной Азии [9, с. 188-211]. А мигранты с Украины и из Молдовы «протоптали тропинки» на рынки труда европейских, прежде всего южноевропейских, стран, куда их привлекают более высокие заработки, и где ими уже созданы устойчивые миграционные социальные сети. Таким образом, формирование новых ориентиров миграционной политики России имеет внутреннюю логику и отвечает политическим, экономическим и демографическим интересам страны.
Год, прошедший после введения новых законов, показал, что современное миграционное законодательство, увеличив численность легально работающих в России трудовых мигрантов из стран СНГ, не привело к тому сокращению масштабов нелегальной занятости, которого можно было бы ожидать. Число незаконных мигрантов в России по-прежнему измеряется миллионами. Разумеется, выдача двух миллионов новых разрешений на работу — это положительный результат того, что процедура их получения стала проще, и мигранты готовы к легализации своего статуса. Однако правоохранительные органы по-прежнему выявляют многочисленные случаи незаконного найма иностранных работников [6, с. 195-205]. Почему мигранты не торопятся легализовать свою трудовую деятельность? Да и те из них, что получили разрешения на работу, далеко не все трудоустроились по закону, о чем говорит вдвое меньшее число полученных уведомлений от работодателей. Значит, даже имея на руках разрешение, мигранты часто работают с нарушением закона, не платят налоги и не оформляют трудовой договор. Что мешает выполнению этих законов? Почему «расширение легальных каналов трудовой миграции», к которому настойчиво призывают эксперты во всем мире, не приводит к ожидаемому сокращению незаконной миграции? «Мониторинг практики реализации нового миграционного законодательства России» совместно МОМ, ОБСЕ и ФМС РФ, позволяет отчасти разрешить эти вопросы. Исследованием были охвачены мигранты, работодатели, представители посреднических структур, территориальных органов ФМС и эксперты-аналитики. Более 70 % опрошенных мигрантов указали, что они столкнулись с определенными трудностями при получении разрешения на работу (большие очереди, долгое оформление разрешений и т. д.). Конечно, можно было предположить, что поначалу работа территориальных органов ФМС, выдающих разрешения, не будет проходить идеально гладко. Но важно другое. Мигранты, не стесняясь, говорили, что разрешения на работу вообще не нужны («и так можно работать»). Фактически это означает, что, по их мнению, можно работать, не оформляя никак свои отношения с принимающим государством и работодателем, т. е. нелегально [10, с. 80]. Это укоренилось в представлении мигрантов, приезжавших на работу в Россию в последнее десятилетие, когда незаконное трудоустройство в теневом секторе российской экономики стало не просто массовой практикой, а средством повышения своей конкурентоспособности для работодателей путем найма дешевых и бесправных мигрантов.
Однако есть и другая сторона этой проблемы. Хотя многие опросы мигрантов показали, что они предпочли бы законное трудоустройство [11, с. 161-195], на деле получается, что, когда возможности для легализации своего статуса и вхождение в правовое поле трудовых отношений стали реальными, большинство не спешат этим воспользоваться. Во-первых, это объясняется тем, о чем было сказано выше: многие работодатели стараются избегать нанимать иностранных работников легально и заключать с ними трудовые договоры. Во-вторых, самих работников сдерживает система подоходного налогообложения, существующая в России. В течение первых 6 месяцев работы иностранных граждан ставка подоходного налога с физических лиц для них составляет 30 % и только через полгода снижается до 13 %, как и для российских граждан. Недавно произошло некое смягчение правил взимания подоходного налога с иностранных граждан, но ставка в 30 % осталась прежней. Для краткосрочных и сезонных сельскохозяйственных рабочих это, видимо, непосильное бремя. В-третьих, новому миграционному законодательству оказывают сопротивление теневые неформальные «поставщики» мигрантов, которые не заинтересованы в их легализации. Многие мигранты, особенно приезжающие из сельских районов Узбекистана, Таджикистана и Кыргызстана, не имеют никакого представления о том, что они должны сделать, прибыв на территорию России [8, с. 72]. Этим пользуются теневые посредники, «перехватывающие» мигрантов на вокзалах, автобусных станциях, в аэропортах и переправляющие их работодателям. Фактически мигранты из-за своей неинформированности попадают в рабскую зависимость и незаконное положение, даже не успев воспользоваться имеющимся у них правом легального трудоустройства.
Для того, чтобы мигранты, прибывающие в Россию с целью трудоустройства, могли быстро найти работу, соответствующую своей специальности и квалификации, а вакансии, существующие на российском рынке труда, могли быть заполнены максимально быстро и эффективно, необходима инфраструктура трудовой миграции, иными словами, комплекс взаимосвязанных структур, выполняющих задачи: с одной стороны, обеспечивающих наиболее эффективное функционирование российского рынка труда путем создания условий для привлечения иностранных работников, а с другой стороны, гарантирующих трудовым мигрантам информационную, правовую и социальную поддержку во время пребывания в России.
Инфраструктура трудовой миграции обязана обеспечить «встречу» работодателя и иностранного работника таким образом, чтобы интересы обеих сторон были соблюдены с максимальной результативностью. Миграционная инфраструктура включает несколько основных элементов:
- правовая инфраструктура (взаимосвязанное законодательство в области миграции, налогообложения, трудового права, здравоохранения и т. д. в части регулирования прав трудовых мигрантов, включая двусторонние и многосторонние межгосударственные соглашения в области трудовой миграции);
- институциональная инфраструктура (комплекс государственных и частных институтов, обеспечивающих процесс трудовой миграции,— территориальные миграционные службы, государственные службы занятости, частные рекрутинговые агентства, кадровые агентства, а также неправительственные организации, обеспечивающие поддержку и защиту прав трудовых мигрантов);
- информационная инфраструктура, направленная на создание информационного поля для мигрантов через специализированные информационно-консультационные службы с привлечением мигрантских ассоциаций, диаспор и пр.
В настоящее время именно создание миграционной инфраструктуры является приоритетной задачей миграционной политики России. Приезжая в Россию, инженеры, строители, нефтяники, электрики, монтажники из стран СНГ чаще всего не знают, где конкретно они будут работать [8, с. 29]. Учитывая дефицит специалистов данных профессий, они, скорее всего, найдут работу по специальности. Но нередки случаи, когда иностранные граждане оказываются вынужденными работать не по специальности, что означает недопустимую растрату человеческого капитала.
Совершенствование системы управления трудовой миграцией идет по пути реализации совместных инновационных инициатив российского государства и бизнеса: создания миграционных трудовых бирж, миграционных «терминалов», миграционных «мостов», заключения прямых договоров между регионами России и странами происхождения мигрантов и т. д. [6, с. 195-205]. Данные структуры помогут работодателям и работникам быстрее и с меньшими потерями найти друг друга. Одним из перспективных путей формирования необходимого баланса трудовых ресурсов является организованное привлечение (оргнабор) иностранной рабочей силы в соответствии с потребностями российских предприятий. Оргнабор может осуществляться через государственные структуры, через двусторонние соглашения, через посредничество частных агентств занятости, а также через прямые соглашения между предприятиями/регионами России и странами происхождения мигрантов. Основным преимуществом оргнабора является возможность привлечения иностранной рабочей силы требуемой конкретной специальности и высокой квалификации. Помимо этого, еще находясь в своей стране, будущий трудовой мигрант сможет ясно представлять себе, где, кем и на каких условиях он будет работать в России. Такая форма организации трудовой миграции предусматривает взаимодействие стран привлечения и стран происхождения мигрантов на уровне государственных и частных посреднических структур.
Развитие инфраструктуры трудовой миграции в России означает для российских работодателей возможность множественных вариантов привлечения иностранных работников необходимой специальности и квалификации — через организованный набор, общую базу данных, двусторонние соглашения, миграционные терминалы и биржи и т. д. [10, с. 80]. Инфраструктура международной трудовой миграции является неотъемлемой частью инфраструктуры национального рынка труда, однако выходит за его рамки. Поскольку международная миграция - процесс транснациональный по своей структуре, в управлении им обязаны участвовать как страны, принимающие мигрантов, в данном случае Россия, так и страны происхождения мигрантов. В последнее время Молдова, Узбекистан, Таджикистан и Кыргызстан проявляют активное стремление к упорядочению миграционных потоков, связывающих их с Россией, легализации мигрантов, обеспечению их трудовыми и социальными правами, предоставлению каналов легального перевода денежных средств, заработанных мигрантами, на родину. Страны происхождения мигрантов играют важную роль в создании правовой, институциональной и информационной инфраструктуры международной трудовой миграции [4, с. 114-141]. Благодаря этому в последние годы активизировалась практика заключения двусторонних межгосударственных соглашений о трудовой миграции.
Правительство внесло в Госдуму законопроекты, направленные на стимулирование трудовой миграции населения. Предложенные меры должны повысить привлекательность переезда сотрудников в те территории, где наблюдается наибольшая потребность в рабочей силе. Документы вносят поправки в Закон «О занятости населения в РФ» и Налоговый кодекс. «Ситуация, сложившаяся на рынке труда, характеризуется территориальной диспропорцией спроса и предложения и наличием отдельных территорий с высокой напряженностью на рынке труда, а также территорий, испытывающих острую потребность в трудовых ресурсах», - говорится в пояснительной записке. Отчасти недостаток рабочих рук восполняется за счет привлечения иностранных работников на вакансии, где могли бы трудиться россияне. Причем в одном
регионе может наблюдаться дефицит рабочей силы на определенные профессии, а в другом - переизбыток. Перераспределение рабочих ресурсов в соответствии с потребностями рынка труда выгодно для всех: предприятий, работников и государства, которое получит снижение уровня безработицы и повышение собираемости налогов.
Сейчас внутренняя трудовая миграция преимущественно направлена в Москву, Санкт-Петербург и Московскую область. Потребность же в рабочих руках наблюдается в других регионах. Актуальным является привлечение трудовых ресурсов на приграничные территории, на Дальний Восток и в Сибирь. Также центрами притяжения рабочей силы должны стать регионы, в которых реализуются значимые инвестиционные проекты, формируются инновационные кластеры, ОЭЗ.
Порядок и критерии отбора инвестпроектов, для реализации которых планируется привлекать трудовые ресурсы, установят нормативными правовыми актами регионов. «В законопроекте особый акцент делается на развитие региональных программ привлечения трудовых ресурсов», - отмечает Игорь Вялов, адвокат, партнер адвокатского бюро «Шабарин и партнеры» [12]. Основанием для начала разработки таких программ является наличие в регионе работодателей, реализующих крупные инвестпроекты, и заявивших о потребности в сотрудниках, которую невозможно удовлетворить силами региона. Для того чтобы потенциальные работники могли узнать о вакансиях вне своего региона, планируется совершенствовать Информационно-аналитическую систему общероссийской базы вакансий «Работа в России», на которой будут размещены все вакансии работодателей, получивших поддержку государства на привлечение рабочей силы. Также предусмотрены налоговые льготы для работодателей, привлекающих рабочих из других регионов. Предлагается освободить их от обложения НДФЛ компенсационных и иных выплат (за исключением выплат на возмещение стоимости проживания). Кроме того, регионы имеют право регулировать ставки ряда налогов и использовать их в виде поощрения работодателей. «Дополнительные налоговые льготы (снижение налоговых ставок по отдельным налогам) также могут быть предоставлены работодателям для стимулирования привлечения рабочей силы из других регионов», - говорит Екатерина Леоненкова, руководитель налоговой практики юридической группы «Яковлев и Партнеры» [13].
Перечень мер поддержки в отношении переезжающих для трудоустройства сотрудников определяется индивидуально. В каждом случае этот список устанавливается на основе базового регионального перечня мер и закрепляется соглашением между регионом и работодателем. Самим сотрудникам для комфортного переезда на новое место жительства необходимы подъемные средства, компенсация аренды жилья. Не на последнем месте находятся вопросы регистрации по месту пребывания и получения медицинской помощи. Если речь идет о семейных сотрудниках, то меры поддержки должны предусматривать помощь в переезде всей семьи и возможность устроить ребенка в школу и детский сад. «Практика кадровой релокации уже давно существует для топ-менеджеров, для узких специалистов и редких профессионалов. В этом случае приглашающая компания берет на себя заботы о переезде сотрудника и его семьи. Этой категории профессионалов не нужны дополнительные программы, практика их привлечения уже давно сложилась», -считает Анна Имас, генеральный директор JOB.RU [14].
Совокупный размер поддержки, предоставляемой работодателю, составит 225 тыс. руб. на человека. Из них 150 тыс. руб. за счет федерального бюджета и 75 тыс. руб. из средств субъекта РФ. «Субсидирование является одним из способов налогового регулирования в части облегчения налоговой нагрузки тех или иных субъектов. Безусловно, этот механизм необходим и важен для стимулирования развития регионов», -говорит Артем Денисов, управляющий партнер ЮК «Генезис» [15]. Эксперты отмечают, что и сами предприятия могут софинансировать переезд сотрудников, так как заинтересованы в привлечении рабочих.
Правительство России сделало важный шаг в направлении создания единого рынка труда СНГ. Более того, новым миграционным законодательством предпринята попытка превратить российскую миграционную политику из пассивной в активную, т. е. из политики, реагирующей на происходящие миграционные процессы, в политику, формирующую эти процессы в интересах социально-экономического и демографического развития государства [11, с. 161-195]. Так сложилось, что открытая миграционная политика России отвечает одновременно экономическим интересам стран-партнеров; именно поэтому она была одобрена и поддержана странами СНГ.
Следующим шагом на пути к формированию общего рынка труда является сотрудничество между странами региона при создании эффективной миграционной инфраструктуры. Все чаще и Россия, и другие государства СНГ приходят к выводу, что международная миграция должна восприниматься не как проблема, которую нужно решать, а как ресурс, который нужно использовать. Именно при таком подходе позитивный потенциал миграции будет работать на регион, на участвующие в миграции страны, на общество и на самих мигрантов.
Литература
1. Вишневский А. Г. Альтернативы миграционной стратегии // Избранные демографические труды: в 2 т. Т. 2. Экономическая демография. Анализ демографических процессов. М.: Наука, 2013.
2. Выхованец О. Политика иммиграции и натурализации в России: состояние дел и направления развития: аналит. докл.; фонд «Наследие Евразии»; Центр стратег, исслед. Приволж. федер. округа. М., 2014.
3. Денисенко М. Б., Хараева О. А., Чудиновских О. С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада; 2013.
4. Зайончковский Ж. А., Молодикова И., Мукомель В. Почему России необходима иммиграционная политика // Методология и методы изучения миграционных процессов / М., 2014. С. 114-141.
5. ИвахнюкИ. В. Международная трудовая миграция / МГУ, 2013. С. 224-243.
6. Ивахнюк И. В. Политика России в области международной миграции: цели, ориентиры, приоритеты // 2012. С. 195-205.
7. Мукомель В. И. Миграционная политика России: постсоветские контексты; Институт социологии РАН. М.: Диполь-Т, 2012.
8. Нужны ли мигранты российскому обществу? / под ред. В. И. Мукомеля, Э. А. Фонд «Либеральная миссия», 2013.
9. Садовская Е. Ю. Международные трудовые миграции, денежные переводы и развитие в республиках Центральной Азии: процесс регионализации или глобализации? 2012. С. 188-211.
10. Садовская Е. Ю. Международная трудовая миграция и денежные переводы в республиках Центральной Азии: стратегия выживания или стратегия развития? // Международная миграция: экономика и политика. Науч. сер. «Международная миграция населения: Россия и современный мир» 2013. С. 80.
11. Тюрюканова Е. В. Мигранты на неформальном рынке труда в Москве; Проблема незаконной миграции в России: реалии и поиск решений 2014. 161.
12. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ng.ru/economics/2013-04-04/1_job.html.
13. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://matec.rU/page/1/865/comments/.
14. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.rg.ru/2014/10/07/kadri.html.
15. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.genesis-law.ru/novosti/novosti_493.html.
