CC BY
132
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МОНОПОЛИСТИЧЕСКИХ ОБРАЗОВАНИЙ ПРИМЕНИТЕЛЬНО
К РОССИЙСКИМ УСЛОВИЯМ
Я. Ю. РАДЮКОВА
В статье рассмотрены основные особенности государственного регулирования деятельности монополистических образований за рубежом, а также раскрыты возможности применения международного опыта регулирования монополистической деятельности в России.
Ключевые слова: естественная монополия, монополистические образования, государственное регулирование, антимонопольная политика.
Регуляционно-организационный механизм воздействия на экономику государственное регулирование монополистических образований имеет богатую историю как в России, так и за рубежом.
Например, в зарубежных странах происходят естественные процессы, подготавливающие материальные и организационные основы для повышения конструктивной роли государственного регулирования экономики и всех социально-экономических процессов, как минимум, выходящих за пределы «интереса» рыночных целей.
В зарубежных странах давно разработаны и применяются специальные методики для вычисления монополистов и определения основных характеристик рынков, на которых они действуют.
Примечательно, что в странах с развитой рыночной экономикой система государственного регулирования монополистических образований сформировалась еще до появления антимонопольного права. Так, в США судебная практика регулирований монополистической деятельности относится к середине XIX в., однако органы регулирования естественных монополий возникли в начале века (Федеральная комиссия по торговле - 1914 г.).
Следует отметить, что в зависимости от уровня развития экономики, преобладающих в обществе взглядов различаются степень и формы государственного регулирования деятельности монополистических образований. В результате в различных зарубежных странах применяют разные способы регулирования монополистических образований. Всю совокупность этих способов можно разделить на три группы:
- создание специальных полномочных органов регулирования, в компетенцию которых
входит контроль за деятельностью фирм, в первую очередь частных;
- непосредственное управление предприятиями, находящимися в государственной (муниципальной) собственности, со стороны государства как собственника;
- конкурсный доступ на рынок (или регулирование через договорные отношения).
Однако данные варианты государственного регулирования целесообразнее отнести к средствам, так как сформулированная цель регулирования монополистических образований подразумевает выбор способов достижения данной цели и осуществление воздействия субъекта регулирования (государства) на объект регулирования. Таким образом, в качестве методов достижения целей регулирования следует рассматривать методы прямого и косвенного регулирования монополистических образований. При этом существует одно общее для всех стран правило выбора прямых или косвенных методов регулирования деятельности монополистических образований: использование косвенных методов (в том числе ценовое и тарифное регулирование) при равновесном состоянии хозяйствующего субъекта и косвенных методов при несбалансированности экономической системы.
Перечисленные выше три основных средства регулирования могут быть использованы в различной форме. Так, создание специальных полномочных органов характерно для американской системы государственного регулирования монополистической деятельности. Следует отметить, что данный способ государственного регулирования используется в США только в отношении частных компаний. Основой государственного регулирова-
ния монополистических образований (как правило, естественных монополий) в США считают конституционную обязанность государства обеспечить защиту благосостояния, безопасности и здоровья граждан. Точно такие же обязанности возложены и на органы местной власти. Учитывая данное обстоятельство и то, что естественные монополии характерны, в первую очередь, для региональных рынков, система государственного регулирования монополистических образований в США формировалась «снизу» на уровне отдельных штатов, постепенно охватывая все новые и новые штаты.
Основы системы регулирования, базирующиеся на судебных разбирательствах прецедентных случаев и на обобщении этой практики, строились в США, начиная с 70-х гг. XIX столетия. Судами рассматривались и разрешались такие вопросы, как: лицензирование деятельности естественных монополий; раздел спорных территорий между обслуживающими фирмами; определение необходимого минимума обслуживания; дискриминация отдельных потребителей по ценам и качеству обслуживания; пресечение злоупотреблений со стороны покупателей («кражи услуг»); определение приемлемого уровня тарифов, вопросы определения базы расчетов, разработка концепции разумного уровня инвестиций.
В результате возникла необходимость создания специального государственного органа, который мог бы заменить суд при решении подобного рода вопросов. Первым прецедентом, узаконившим превентивные регулирующие меры в истории США, считается решение властей штата Иллинойс о введении регулирования цен и стандартов услуг зерноэлеваторов. После чего последовали множественные решения судов о регулировании деятельности железных дорог, электроэнергетики, телефонной связи, газо-, водоснабжения и канализации, строительства дорог и т. д. С рассмотрением новых случаев законодательная база постепенно увеличивалась.
Уже к 20-м гг. ХХ в. во всех штатах США были созданы государственные органы регулирования деятельности монополистических образований. На сегодняшний день такими органами являются Pablic Service Commision.
Таким образом, из вышеизложенного видно, что формирование перечня монополистических образований, подлежащих государственному регулированию, происходило в соответствии с потребностями судебной практики. При этом гибкость правовой системы, ее прецедентный характер позволили корректировать этот список в зависимости от реальной ситуации, складывающейся на рынке.
В современных условиях к основным принципам государственного регулирования монополистических образований в США можно отнести:
- независимость регулирующего органа;
- полномочность регулирующего органа, т. е. его право выносить решения, обязательные для исполнения субъектом монополистического образования.
Примечательно, что каждая Pablic Service Commision действует на основании устава, утвержденного сенатом этого штата, в котором оговорены ее цели, задачи, функции и полномочия. В большинстве штатов США члены Комиссии назначаются губернатором штата и утверждаются на должность сенатом. В других - избираются на прямых выборах. Количество членов Комиссии обычно 5-7 чел. Следует отметить, что работа в Комиссии считается очень престижной, а срок бессменной работы не должен превышать 5-6 лет.
Финансирование деятельности Комиссий осуществляется из доходов регулируемых компаний на основании решения сената (назначается верхний предел процента доходов компаний), при этом исключен какой-либо контакт по вопросам финансирования Комиссии и субъектов монополистических образований. Фактически это означает целевое налогообложение, причем такой налог косвенным образом распределяется между всеми имеющими отношение к этой сфере деятельности лицами. Процедура финансирования предусматривает осуществление постоянного контроля со стороны сената - предварительную оценку общего бюджета Комиссии, пересчет его по фактическим данным и утверждение сената.
В функции местных Комиссий входят:
- сертификация и техническое лицензирование, а также согласование по вопросам доступа компаний на регулируемые рынки;
- принятие решений по вопросам изменений цен на основе полученных ходатайств фирм либо о приостановке действующих тарифов;
- анализ финансового состояния компаний;
- установление стандартов обслуживания с учетом требований обеспечения безопасности и контроля за их исполнением;
- рассмотрение спорных случаев потребителей и компаний-монополистов;
- планирование деятельности монополистических образований на перспективу;
- участие в работе ассоциации регулирующих органов.
Примечательно, что в США функции Комиссии значительно шире, чем в России (как правило, они сводятся к ценовому регулированию).
Существующая на сегодняшний день система государственного регулирования деятельности монополистических образований в США построена по принципу четкого разделения сфер влияния и спектра полномочий:
- федеральная энергетическая комиссия регулирует сферу оптовой торговли и передачи энергии на дальние расстояния, при этом к полномочиям местных комиссий относятся производство и конечное распределение энергии. Примечательно, что установление тарифов на электроэнергию, отпускаемую конечным потребителям, в США осуществляют регулировочные комиссии штатов, а на оптовые поставки - федеральная регулировочная комиссия. Региональные комиссии контролируют деятельность крупных интегрированных энергетических компаний, осуществляющих на определенной территории весь цикл электроэнергетического производства, владеющих 75 % генерирующих мощностей или обеспечивающих электроэнергией 75 % потребителей в регионе. При этом основой электроэнергетики Великобритании является национальная сетевая компания (НСК), которая по сей день остается естественной монополией. Регулировочная комиссия Великобритании (государственный орган) проводит работу по повышению эффективности использования основных электрических сетей, принадлежащих НСК. Основным законодательным документом, определяющим деятельность по развитию сети и порядок подключения к ней, является Сетевой кодекс, обязательный для всех субъектов сети. Регулировочные комиссии устанавливают цену за передачу по сети. В разных районах она может отличаться и зависит от множества факторов, таких как системные ограничения, дефицитность района и т. п. Потери электроэнергии компенсируются за счет РЭК.
Для регулирования взаимоотношений между энергетическими компаниями, а также между энергетическими компаниями и потребителями электроэнергии создана регулировочная комиссия. Комиссия осуществляет выборочный контроль за ценами на биржевом рынке электроэнергии, а также за тарифами на передачу, применяемыми НСК. Тарифы на электроэнергию, с одной стороны, регулируются государством в виде предельных тарифов, с другой стороны, формируются на рынке (в пуле) с учетом реального спроса и предложения. Большая часть энергии продается именно на рынке, который регулирует:
- федеральная энергетическая комиссия в области природного газа регулирует сферу оптовой продажи газа, а местные комиссии - контролируют процесс распределения газа потребителям;
- федеральная комиссия по связи устанавливает необходимые технические стандарты дальней телефонной связи, радиосвязи и доступа к кабельным сетям, местные комиссии регулируют деятельность соответствующих телефонных сетей;
- устанавливаются обязательные для всех монополистических образований природоохранные нормы и нормы безопасности в области водоснабжения и канализации на федеральном уровне, в то время как местные комиссии регулируют деятельность соответствующих компаний.
Кроме того, следует отметить, что в полномочия органов государственного регулирования монополистических образований входит оптовая торговля ресурсами и их передача на дальние расстояния. Принципиально важно, что тарифы и стандарты составляют единый комплекс. Обеспечение качества услуг рассматривается как неотъемлемая часть процесса пересмотра тарифов. Обеспечение безопасности также тесно связано с ценообразованием, оно является значительной статьей издержек компаний, особенно газовых и электрических.
На практике в США отказались от ценообразования монополистических образований на основе предельных издержек. Доминировавшей до недавнего времени практикой их регулирования было ограничение нормы прибыли, осуществляемое на основе надбавки на издержки. Компаниям разрешалось получать чистый посленалоговый доход в известных пределах. Государство устанавливает цену на уровне средних издержек, которую называют ценой, обеспечивающей справедливую прибыль. Хотя такая цена ведет к сокращению объема предоставляемых благ в сравнении с оптимальным случаем, потребители получают, тем не менее, больше, чем в случае нерегулируемой монополии. При такой системе все аспекты деятельности компаний - тарифы, инвестиции, прибыльность - подлежат детальному правовому регулированию со стороны государственных органов (в США - соответствующей Федеральной комиссии, органов штатов, графств и муниципалитетов).
Структура тарифа разрабатывается так, чтобы избежать нечестной и несправедливой дискриминации. Поэтому тариф должен устанавливаться по каждому виду продажи или характеру услуги, что обычно требует разбивки по ним общих издержек на основе какого-либо принципа, например, объемов производства, размеров продаж, величины прямых издержек, получаемых прибылей и т. п.
Процедура определения тарифа состоит из трех этапов: выявление текущих издержек, инвестиций и задание нормы прибыли на инвестиции.
Определение текущих издержек в большинстве штатов происходит по единой системе счетоводства, обязательной для всех компаний. Комиссии следят за тем, чтобы у компаний не было излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам, установления высокой заработной платы или отказа от поиска поставщиков более дешевых товаров и услуг.
Оценка инвестиций - один из самых сложных аспектов в данной модели регулирования, так как капитальные вложения можно оценивать по-разному. На практике отдается предпочтение оценке капитала в ценах приобретения. Амортизация осуществляется на основе предписанных регулирующей комиссией нормативов. Кроме того, в базу включается только та часть инвестиций, которая была признана оправданной.
Допустимая прибыль определяется на основе экспертных суждений. Ее нижней границей служит цена капитала, а верхней - доход на инвестиции с той же степенью риска в предприятиях конкурентных отраслей.
В последние годы в США наметился отход от данной модели регулирования. В чистом виде она редко применяется сейчас и в других странах.
Тем не менее, регулирование нормы прибыли в США все еще сохраняется [2].
Традиционно наименьший объем государственного воздействия на рыночные отношения относится к Соединенным Штатам Америки. В других странах степень государственного вмешательства в процессы ценообразования больше.
Следует отметить, что в США накоплен наибольший опыт в использовании регулирования монополистических образований через специальные полномочные органы. Однако в последние десятилетия (с начала 80-х гг. ХХ в.) некоторые страны, такие как Великобритания, Новая Зеландия, Мексика, Аргентина, Япония стали прибегать к данному средству регулирования после приватизации некоторых монополистических образований. Например, Великобритания приступила к государственному регулированию монополистических образований через специальные органы в 1984 г., это было связано с приватизацией телефонной компании British Telecom. Однако создание системы государственного регулирования монополистических образований являлось необходимым условием перед разгосударствлением собственности монополистических образований во всех зарубежных странах.
При этом следует отметить, что регулирование монополистической деятельности посредством специальных органов имеет ряд недостатков:
- большие затраты со стороны общества на содержание регулирующих органов;
- потеря независимости и объективности со стороны регулирующих органов из-за регулярного их взаимодействия с монополистическими компаниями;
- недостаточный объем полномочий органов регулирования, это не позволяет осуществить реструктуризацию отрасли;
- создание дополнительных барьеров со стороны регулирующих органов для входа в отрасль.
Таким образом, система регулирования монополистических образований в США нуждается в контроле со стороны антимонопольных органов.
Другим средством государственного регулирования монополистических образований за рубежом является регулирование через отношения собственности. До недавнего времени во всем мире, так же как и в России, естественные монополии находились в руках государства (за исключением США). Это связано с их жизнеобеспечивающей и оборонной функциями. Поэтому многие государства прибегают к национализации такого рода предприятий, а также управлению ценами и тарифами на предоставляемые услуги монополистическими образованиями. Помимо этого, государственные органы управления устанавливают объем и направления предоставления услуг. Таким образом, если монополистическое образование является государственным, то отпадает необходимость в создании специализированного органа управления. По этому пути в свое время проходили такие страны, как Великобритания, Франция, Италия и др. В результате предприятия жизнеобеспечивающих и оборонных отраслей были полностью монополизированы государством. При этом государство взяло в свои руки те отрасли, которые были невыгодны частному капиталу, а осуществляя их реконструкцию, создали условия для экономического роста в стране.
Следует отметить еще один факт, что начиная с 1980-х гг. во всем мире наметилась тенденция сокращения государственного участия в монополизированных отраслях. До сих пор остается ряд компаний, которые приватизировать и расчленять не собираются (например, «Газ де Франс», «Элек-трисити де Френс» (Франция), «Рургаз» (Германия), «ЭНИ» (Италия)) [1].
Однако данному методу регулирования присущ ряд недостатков:
- смешивание экономических и политических целей со стороны органов власти;
- перераспределение денежных средств между компаниями, это в ряде случаев способствует необоснованному росту тарифов.
К третьему средству государственного регулирования монополистических образований в странах с развитой рыночной экономикой относится организация конкурсных торгов. Их победитель приобретает исключительное право производства в масштабах страны или на локальном рынке [3].
При достаточном числе участников конкурса за рынок и отсутствии сговора соперничество между ними может привести к устранению монопольных цен. Достоинства такой формы контроля над монополистическими образованиями - во-первых, в простоте и эффективности механизма раскрытия частной информации компаний-произво-дителей; во-вторых, в подчинении их деятельности запросам потребителей, а не регулирующего органа; в-третьих, в сокращении роли последнего до минимума.
На сегодняшний день конкурсные торги существуют в 37 странах. Основная идея проведения конкурсных торгов состоит в том, чтобы периодически пересматривать привилегии монополий, проводя публичные аукционы на право обслуживания. Одним из важнейших конкурсных критериев становится цена, по которой фирма-конкурсант обязуется обслуживать потребителей в период своей деятельности. Победитель конкурса получает возможность осуществлять деятельность на правах аренды или концессии. Более распространена аренда, при которой сами сети либо принадлежат государству (муниципалитету), либо создаются за его счет, при этом за государством сохраняется функция поддержания производственных мощностей в рабочем состоянии, их модернизация и контроль за использованием, а от победителя не требуется больших финансовых затрат, сопряженных с выкупом основного капитала. При концессии частная фирма сама осуществляет инвестиции в развитие и поддержание сети. Контракты заключаются на различные сроки, которые, как правило, тем продолжительнее, чем больше средств компания вкладывает в производство. Концессии типичны для организации водоснабжения, железнодорожных перевозок, телефонной связи. Повторные конкурсы обычно не ведут к замене арендаторов. Так, во Франции контракты на водоснабжение постоянно возобновляются с одними и теми же компаниями-операторами.
Однако применение данного способа государственного регулирования монополистической деятельности целесообразно лишь в ряде случаев:
- четко определены условия и объемы предоставления услуг;
- имеется несколько фирм, претендующих на выполнение контракта;
- контракт может регулярно возобновляться или перезаключаться.
В случае невыполнения данных условий деятельность монополистического образования может выйти из-под государственного контроля.
Таким образом, современные тенденции в российской экономике с учетом международного опыта позволяют сделать вывод о необходимости государственного регулирования монополистических образований. В результате государство будет являться своего рода гарантом выхода экономики на нормальную траекторию развития. При этом именно развитие, а не стабилизация положения выступает созидательной предпосылкой мобилизационного процесса и выведения общества на новый, более высокий, по сравнению с традиционным, уровень цивилизации.
В этой ситуации обобщение зарубежного опыта регулирования монополистической деятельности должно оказать огромную помощь в этой сфере. При этом залогом успешного использования чужого опыта является критическое переосмысление, выражающееся, в частности в адаптации к специфическим условиям новой среды и задачам современной экономической политики.
Литература
1. Байков Н. Инвестиции в отраслях топливноэнергетического комплекса и естественные монополии // МЭиМО. 1998. № 1. С. 130-134.
2. Малинникова Е. В. Зарубежный опыт регулирования естественных монополий // Экономический журнал ВШЭ. 1998. Т. 22. № 3. С. 342-354.
3. Студенцов В. Государство и естественные монополии // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 9. С. 86-97.
* * *
THE INTERNATIONAL EXPERIENCE OF STATE REGULATION OF MONOPOLISTIC FORMATIONS WITH REFERENCE TO THE RUSSIAN CONDITIONS
Ya. Yu. Radjukova
In article the basic features of state regulation of activity of monopolistic formations abroad are considered; and the international experience of monopolistic regulation and their possible use in Russia are described.
Key words: natural monopoly, monopolistically formations, state regulation, antimonopoly policy.
