CC BY
549
ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МОНОПОЛИСТИЧЕСКИХ ОБРАЗОВАНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Я. Ю. РАДЮКОВА
В данной статье определены специфические особенности монополистических образований в России, выявлены проблемы государственного регулирования естественных и государственных монополий. Предложены направления совершенствования государственного регулирования монополистических образований.
Ключевые слова: естественная монополия, государственная монополия, антимонопольная политика, государственное регулирование, тарифообразование.
В условиях современного общества проблема монополизации российской экономики выходит на первое место. Одной из важнейших задач государственного регулирования деятельности монополистических образований в данном контексте является формирование и дальнейшее регулирование как на государственном, так и региональном уровне. Основным направлением государственной политики в этой области должно стать достижение оптимальной доли монополистических образований в экономике России.
Специфика российского монополизма в современных условиях характеризуется одновременным существованием в нем элементов инерции и позитивных изменений.
Инерционный характер монополистических отношений российской экономике во многом определяется ошибками предшествующего периода реформирования. Формальное разгосударствление и либерализация российской экономики были предприняты без серьезной трансформации экономических основ монопольных структур, когда имела место внешняя искусственная трансформация бывших отраслевых министерств в концерны и холдинги без учета положительного зарубежного опыта. Приватизация не привела к коренному изменению мотивации хозяйственной деятельности, к изменению поведенческой стратегии хозяйственных субъектов на рынке [4].
Специфика развития монополий в России обусловлена, прежде всего, тем, что российский монополизм формировался принципиально иначе, нежели за рубежом, где происходили процессы концентрации и централизации капитала. Разви-
тие российских монополистических образований явилось результатом перераспределения государственной собственности, ее перевода в частную посредством реализации государственной приватизационной политики. Отечественные монополии можно рассматривать в качестве результата деятельности государственного аппарата, стремившегося к перераспределению как частной, так и государственной собственности в интересах близких к власти узких групп граждан.
Специфика российского монополизма также проявляется в его зачастую неэкономическом характере (монополии существуют и в виде негласных, неформальных альянсов коррумпированной власти и теневого бизнеса), который обусловлен высоким уровнем политической коррупции и монополизированной экономической власти. Более того, сохранение административной, политической и экономической власти в руках узких социальных групп и политических кругов закрепляется институционально.
Следует отметить, что в условиях гражданского общества естественные монополии во многом обеспечивают реализацию стратегических интересов государства, обеспечивают требования национальной безопасности России, конкурентоспособности на мировых рынках, а также являются жизнеобеспечивающими отраслями экономики.
Кроме того, монополистические образования выполняют важнейшую социальную (публичную) функцию, характеризующую сферы естественной и государственной монополии. В связи с этим особо значимой функцией государственного регулирования тарифообразования является учет
государством социального аспекта, т. е. независимо от экономических предпосылок государство должно ориентироваться на возможности населения по оплате услуг естественных монополий. В кризисных же ситуациях государство может пойти на еще более радикальные меры и целенаправленно занижать тарифы с целью сглаживания последствий кризисов [1].
К сожалению, на сегодняшний день отсутствует единая государственная политика в сфере регулирования монополистических образований (как естественных монополий, так и государственных).
Например, согласно Программе социальноэкономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.) [3] государственная политика была ориентирована на сокращение нерыночного сектора экономики, в первую очередь, это было связанно с некоторыми негативными последствиями деятельности монополистических образований. К таким последствиям можно отнести: неэффективное распределение ресурсов; отсутствие стимулов для экономии материальных и финансовых ресурсов; ослабевание мотивации к энергосбережению, внедрение новых технологий, привлечение инвестиций в модернизацию производства.
В процессе становления и развития антимонопольного законодательства не учитывалась специфика российского производства, что проявлялось в крупном высококонцентрированном и высокоцентрализованном производстве и управлении.
Кроме того, проводимая политика деконцентрации привела к разрушению целого ряда системообразующих предприятий и отраслей в промышленности как единых имущественных, производственно-технологических и организационно-управленческих комплексов, однако она не привела к автоматическому возникновению конкуренции и не сумела воспрепятствовать реставрации монополизма в новых формах и с новыми возможностями [4].
Проводимая сегодня структурная реформа монополистических образований направлена на повышение эффективности их деятельности, а также наилучшего использования потенциала предприятий-монополистов, что ведет к повышению их конкурентоспособности как на отечественных, так и на международных рынках.
Реформа естественных монополий, проводимая на основе Указа Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монопо-
лий», проводится для решения как текущих, так и долгосрочных задач и направлена на:
- совершенствование системы регулирования, в том числе ценового в сферах естественных монополий, дерегулирование видов деятельности, не относящихся к сферам естественных монополий, и формирование рынков этих видов деятельности на основе конкуренции;
- выделение, исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами, самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;
- организацию контроля за финансовыми потоками субъектов естественных монополий;
- поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей при одновременной адресной поддержке социально не защищенных групп населения [2];
- придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками, публичности цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил «доступа к сети» на недискриминационной основе;
- совершенствование нормативной базы регулирования в сферах естественных монополий;
- формирование организационно-правовой базы регулирования деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне, координацию деятельности и разграничение компетенции между федеральными и территориальными органами по регулированию в сферах естественных монополий;
- определение особенностей дальнейшей приватизации в сферах естественных монополий [1].
В современной России приоритетными становятся модернизационно-инновационные цели, которые нашли отражение в Стратегии-2020 и Концепции-2020. Для реализации намеченных целей требуется наличие эффективных конкурентных механизмов функционирования экономики. В результате, вопросы государственной поддержки конкуренции стали первоочередными с точки зрения экономического и институционального обеспечения реформ.
Таким образом, государство должно четко сформулировать стратегические цели и задачи функционирования монополистических образований, выработать основные направления государственного регулирования естественных и государственных монополий, включающих правовое, организационное, научно-методическое и финан-
совое обеспечение деятельности государственных антимонопольных органов, определение четких критериев оценки их работы и оптимизацию распределения между ними регулирующих функций.
Необходимо отметить, что с учетом специфики современного состояния российской экономики реструктуризация существующих монопольных структур вряд ли осуществима и целесообразна, а следовательно, наряду с выделением реальной конкурентной среды российского рынка, важно сформировать и вектор развития монополистических образований.
Одним из наиболее социально-значимых и важных сегментов для развития экономики страны выступают естественные монополии, модер-низационный вектор развития которых будет предопределять успешность и дальнейшие перспективы российской экономики. Прежде всего, необходима трансформация инвестиционного процесса по пути ухода от его тарифозависимости, поскольку на современном этапе основой инвестиционных потоков является именно повышение тарифов на услуги естественных монополий.
Основой решения этой проблемы может стать построение механизма льготного инвестиционного кредитования посредством обеспечения государственных гарантий, механизмов ускоренной целевой амортизации, а также возмещения части затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемых для реализации инвестиционных проектов, в том числе в ряде исследований предлагается создать Г осударственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд [1].
Кроме того, важным направлением регулирования деятельности естественных монополий выступает обеспечение прозрачности механизма тарифообразования, для реализации которого необходимо принятие законодательных мер по гарантированному предоставлению необходимой для оптимального определения ставки тарифа информации.
Основными задачами государственного регулирования тарифов естественных монополий должны быть:
- обеспечение баланса интересов потребителей (в виде доступных цен) и регулируемых предприятий (в виде финансовых результатов, привлекательных для кредиторов и инвесторов);
- регулирование тарифообразования на основе принципа управления рентабельностью;
- стимулирование предприятий отраслей естественных монополий к сокращению издержек и излишней занятости, улучшению качества обслуживания, повышению эффективности инвестиций и т. д.;
- управление развитием экономики в регионах [1].
Для реализации модернизационно-иннова-ционных целей развития российской экономики государственное регулирование в сфере естественных монополий должно решать два спектра задач (поскольку именно от эффективности государственного регулирования естественных монополий, в первую очередь, в сфере тарифообразования зависит степень сбалансированности всей социально-экономической системы страны):
1) обеспечение возможности развития инфраструктурных отраслей, необходимые для обеспечения и сохранения высоких темпов экономического роста в стране;
2) сохранение тарифов на услуги естественных монополий на оптимальном для населения и экономики уровне, поскольку их неконтролируемое повышение может привести к замедлению или даже прекращению экономического роста в стране вследствие снижения конкурентоспособности отдельных отраслей экономики и промышленности, а также снижению потребительского спроса со стороны населения.
Решение этих задач должно способствовать построению такой системы тарифообразования, которая должна обеспечивать баланс инвестиционных потребностей в развитии монополистических образований и интересов общества в части учета возможностей его членов по оплате растущих тарифов. Сохранение подобного баланса требует не только принятия текущих мер, но и разработки механизмов и процедур, предоставляющих возможности для компенсации потребителям потерь, понесенных в результате необоснованного завышения цен естественными монополиями.
В обобщенном виде вся совокупность проблем и возможных направлений их решения может быть представлена следующим образом:
1. Несовершенство государственного регулирования деятельности монополистических образований (отсутствие четкой государственной политики регулирования деятельности монополистических образований, деструктуризация естественных монополий, пересечение сфер антимонопольного контроля и государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий, отсутствие понятия локальной естественной монополии в законодательстве, неурегулированность правового положения локальных естественных монополий). Основными направлениями решения данных проблем являются:
- формулирование стратегических целей и задач, касающихся приоритетов и принципов регулирования монопольных субъектов;
- разработка единой государственной стратегии в области регулирования деятельности монополистических образований;
- проведение независимой экспертизы относительно целесообразности деструктуризации естественных монополий;
- перераспределение полномочий в сфере государственного контроля и надзора между Федеральной антимонопольной службой России, Федеральной службой по тарифам России, Федеральной налоговой службой России;
- законодательное закрепление понятия «локальная естественная монополия», а также разработка перечня видов деятельности локальных естественных монополий;
- разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере регулирования деятельности локальных естественных монополий.
2. Отсутствие эффективного механизма тарифообразования (игнорирование во многих случаях интересов естественных монополий, перекрестное субсидирование, бесконтрольное завышение цен на нерегулируемые услуги, базирование тарифообразования на индексе инфляции, а не на издержках, дефицит инвестиционных ресурсов и высокая доля устаревших мощностей на железнодорожном транспорте в результате заниженного уровня тарифов по отношению к экономически обоснованным издержкам, отсутствие права у потребителя обжаловать установленный административным путем размер тарифа, отсутствие механизма управления рентабельностью, неразвитость функции субъектов естественных монополий по поддержке сектора малого бизнеса, неудовлетворительное состояние инфраструктуры субъектов естественных монополий, недостаточность инвестиций для развития естественных монополий). К основным направлениям решения данных проблем можно отнести:
- предоставление субъектам естественных монополий полномочий по утверждению инвестиционных программ, финансируемых за счет собственных средств (например, утверждение таких программ Советом директоров по согласованию с правлением компании);
- мероприятия по поэтапной ликвидации прекращения перекрестного субсидирования (межотраслевого, межтерриториального и других
видов) при одновременной адресной поддержке социально не защищенных групп населения и отраслей экономики;
- прозрачность тарифообразования;
- дифференциация тарифов по субъектам РФ с целью обеспечения равномерного их развития;
- тарифообразование на основе издержек;
- организация совместных компаний крупных операторов и грузоотправителей, специализирующихся на однотипных видах грузов (нефтепродукты, уголь, металл, руда и минеральные удобрения) или ориентированных на определенные маршруты (перевозки);
- установление механизма льготного инвестиционного кредитования: государственные гарантии или прямое финансирование из федерального бюджета на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым для реализации инвестиционных проектов;
- создание специализированных грузовых перевозочных компаний с преимущественным участием ОАО «Российские железные дороги»;
- создание механизма компенсации потребителям потерь, понесенных в результате необоснованного завышения цен естественными монополиями;
- открытость и доступность информации для управления рентабельностью органами государственного управления;
- управление режимами электро- и теплопо-требления;
- стимулирование увеличения или снижения спроса на энергию отдельных потребителей или их групп и, соответственно, регулирование экономической активности данных субъектов;
- заключение между субъектами естественных монополий системного трехстороннего соглашения о принятии для расчетов между ними взаимосогласованной системы тарифов и цен, основанной на компромиссном соотношении уровней рентабельности их продукции;
- дифференциация налогообложения;
- перераспределение государственного заказа в интересах среднего и малого бизнеса;
- признание энергетического и транспортного машиностроения стратегическими отраслями экономики;
- привлечение международного капитала только в виде совместных предприятий с обязательной передачей технологий и локализацией производства комплектующих;
- разработка гибкой системы инвестирования сферы государственных и естественных монополий;
№ 2 (018), 2010
- разработка механизма льготного инвестиционного кредитования, в частности, государственные гарантии, механизмы ускоренной целевой амортизации, а также возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым для реализации инвестиционных проектов.
3. Неопределенность социально-экономической роли государственных монополий (отсутствие единого законодательства в сфере регулирования государственных монополий, отсутствие правового понятия «государственная монополия», ориентация действующей государственной политики на сокращение нерыночного сектора экономики без учета целей экономического развития и национальной безопасности, непродуманная реструктуризация государственных монополий). Для решения данных проблем необходимо:
- определить правовой режим государственной монополии;
- законодательно закрепить понятие «государственная монополия»;
- определить место государственной монополии в экономической системе для стимулирования экономического роста и повышения экономической безопасности страны;
- установить государственную монополию в сферах деятельности, где введение конкуренции нецелесообразно из соображений защиты конституционного строя, национальной безопасности, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья населения;
- установить частичную государственную монополию на производство и реализацию определенных товаров и услуг (производство и продажу этилового спирта, оборот рыбы ценных пород и черной икры, игорный бизнес и т. п.).
Таким образом, в современной России вопросы регулирования деятельности монополистических образований выступают одним из наиболее актуальных и важных направлений совершенст-
вования государственной политики с целью обеспечения модернизации национального хозяйства. Предложенные в статье мероприятия позволят установить баланс интересов монополистических образований, потребителей их продукции и государства.
Литература
1. Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике: в 5 т. / под общ. ред. С. С. Сулакшина. М., 2008. Т. 2.
2. Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий: указ Президента Российской Федерации № 426 от 28 апреля 1997 г.
3. Об утверждении Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.) и плана действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.): распоряжение Правительства РФ № 38-р от 19 января 2006 г. // СЗ РФ от 30 января 2006 г. № 5. Ст. 589.
4. Стратегические ориентиры экономического развития России: Науч. Доклад. СПб., 2010.
* * *
PROBLEMS AND LINES OF GOVERNMENT REGULATION OF MONOPOLISTIC-FOUNDATION ACTIVITIES IN PRESENT-DAY RUSSIA
Ya. Yu. Radyukova
In this paper, specific features of the Russian monopolistic foundations are defined. Problems of the government regulation of natural and state monopolies are revealed. Lines of improvement of the monopolistic foundation government regulation are proposed.
Key words: natural monopoly, state monopoly, antimonopoly policy, government regulation, tariff formation.
