Научная статья на тему 'Международные стандарты реализации права граждан на обращение в органы публичной власти'

Международные стандарты реализации права граждан на обращение в органы публичной власти Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
2922
363
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
международно-правовые стандарты / органы публичной власти / права человека

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Скрябина М. В.

В статье обосновывается тезис об отнесении данного права к одному из международно-правовых стандартов в области прав человека.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The article considers the right to complain as one of the international standards in the sphere of human rights.

Текст научной работы на тему «Международные стандарты реализации права граждан на обращение в органы публичной власти»

М. В. Скрябина

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ В ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Работа представлена кафедрой конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России.

Научный руководитель — доктор юридических наук, профессор Ю. В. Ячменев

В статье обосновывается тезис об отнесении данного права к одному из ме^дународно-право-вых стандартов в области прав человека.

The article considers the right to complain as one of the international standards in the sphere of human rights.

В процессе формирования демократического правового государства Россия должна ориентироваться на универсальные и региональные стандарты в сфере прав человека, которые устанавливают «планку, ниже которой государство не может опускаться»1 .

В правовой литературе нет единства мнений относительно понятия «международные стандарты прав человека». О. И. Тиунов пишет, что под международными стандартами в области прав человека следует понимать «правила, выраженные в виде общепризнанных принципов и норм международного права в сфере прав человека»2. Ю. М. Колосов и В. И. Кузнецов определяют понятие международные стандарты в области прав человека как «международноправовые обязательства, развивающие и конкретизирующие принцип уважения прав человека»3. И. И. Лукашук считает, что «международные стандарты в области прав человека - это общепризнанные нормы, закрепляющие основные и производные права человека, отражающие исторически достигнутый уровень цивилизованности общества на международном и внутригосударственном уровне»4.

Международные стандарты реализации права на обращения в органы публичной власти5, в свою очередь, являются структурным элементом международных стандартов в области прав человека. Сам по себе термин «стандарт» означает «типовой вид, образец, которому должно удовлетворять что-нибудь по своим признакам, свойствам, качествам»6. Следовательно, под международными стандартами реализации права на обращения в органы публичной власти следует понимать совокупность требований, предъявляемых международным сообществом к внутреннему законодательству страны, регулирующему право на обращение в органы публичной власти. Право на обращение - это неотъемлемое право каж-

дого непосредственно обращаться, устно или письменно, индивидуально или коллективно в органы публичной власти, в целях защиты и реализации своих прав, свобод и законных интересов. Из данного определения вытекает, что право на обращение в органы публичной власти, с одной стороны, выступает средством защиты за нарушенные права, свободы и законные интересы, а с другой - способом реализации других прав (например, права на свободное выражение своего мнения, права на доступ к информации, а также права на участие в управлении делами государства). Поэтому право обращаться в органы публичной власти является атрибутивным свойством свободной личности.

В своей истории право граждан на обращения прошло длительный путь развития и сформировалось в развитых странах мира в один из основополагающих элементов правового статуса человека и гражданина.

Родиной конституционного права на обращение в органы публичной власти является Великобритания, на территории которой оно было впервые закреплено юридически в виде права на петиции. В «Билле

о правах» 1689 г. предусматривалось «неограниченное право подданных обращаться с ходатайствами к королю», причем всякое задержание и преследование за такое ходатайство признавалось незаконным7.

Провозглашенное в ходе английской революции XVII в., право петиции не могло не быть воспринято законодательством Великой французской революции XVIII в. Конституция Франции от 3 сентября 1791 г. наделила каждого в качестве права естественного и гражданского «свободой обращаться к установленным органам власти с петициями, подписанными отдельными гражданами»8.

Первая из десяти поправок, принятых к Конституции США 1787 г., устанавливает

«... право обращаться к Правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Зарождение института народной законодательной инициативы в праве США связано с принятием в 1715 г. закона штата Массачусетс, закрепившего право народной правотворческой инициативы на местном уровне. В 1898 г. подобная по содержанию поправка была внесена в Конституцию штата Дакота. В настоящее время институт народной правотворческой инициативы на региональном уровне закреплен Конституциями 24 штатов США9.

Сегодня право на обращение в органы публичной власти закреплено в Конституциях разных странах мира (ФРГ, Япония, Швейцария, Румыния, Италия и др.). Именно осознание значимости данного права граждан привело к закреплению его в национальном законодательстве различных государств, а также в международных и региональных документах.

Важнейшими международными документами, так или иначе закрепляющими право на обращение в органы публичной власти, являются Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт «О гражданских и политических правах» и Международный пакт «О экономических, социальных и культурных правах» от 16 декабря 1966 г.11 Всеобщая деклара-ция прав человека закрепляет за каждым человеком «равное право на защиту» (ст. 7), а также «право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами» (ст. 8), ст. 19 провозглашает, что «каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их». Эти положения Всеобщей декларации дублируются и в ряде статей Международного пакта «О гражданских и политических правах» 1966 г.11 Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах (он вступил в силу для России 1 января 1992 г.) предусматривает механизм защиты индивидуальных прав. Российские граждане получили возможность подавать индивидуаль-

ные сообщения (жалобы) в Комитет по правам человека. Комитет по правам человека начал свою работу в 1977 г., а для России - в 1992 г., теперь же он преобразован в Совет по правам человека, который выполняет те же функции (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 3 апреля 2006 г. № 60/251)12. Решения Совета носят рекомендательный, а не обязательный для государства характер. Тем не менее подавляющее большин -ство решений Комитета государствами выполняется13.

Наряду со сложившейся системой универсального сотрудничества в области прав человека в рамках ООН такая деятельность осуществляется и на основе региональных соглашений, которые также содержат механизмы рассмотрения индивидуальных жалоб.

Главным документом, который лежит в основе всей европейской системы защиты прав человека, является Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее Конвенция). Она была принята в 1950 г. и вступила в силу в 1953 г., для России - в 1998 г. Конвенция ставила перед собой цель установить минимальные стандарты, но с тем, чтобы добиться их реального соблюдения и создать механизмы, которые являются очень важными для защиты прав человека14.

Право на обращение получило в Конвенции закрепление в качестве только процессуальной нормы (ст. 34), т. е. предусматривающей в случае нарушения провозглашенных в Конвенции материальных норм (т. е. норм, предоставляющих определенные права и свободы, в том числе права на свободу выражения мнения (ст. 10) и права на эффективные средства правовой защиты (ст. 13)), возможность и порядок обращения за их защитой в специально созданный орган - Европейский Суд по правам человека15.

Однако не каждая жалоба, поданная в Европейский Суд по правам человека, будет рассмотрена, для этого необходимо соблюсти ряд существенных условий, закреп-

ленных в ст. 35 Конвенции: 1) предметом жалобы могут быть только права, гарантируемые Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и Протоколами к ней. Предметом жалоб, направляемых в Суд, должны быть события, за которые несет ответственность публичная власть (органы законодательной, исполнительной, судебной власти и пр.) Российской Федерации. Суд не принимает к рассмотрению жалобы, направленные против частных лиц или организаций; 2) суд рассматривает петиции (обращения), направленные в его адрес, от любого лица, неправительственной организации или других лиц; 3) жалоба должна быть подана не позднее шести месяцев со дня окончательного рассмотрения вопроса компетентным государственным орга-ном; 4) рассматриваются только те нарушения Конвенции, которые произошли после ее ратификации государством — ответчиком по делу; 5) для признания жалобы приемлемой к рассмотрению в Европейском Суде обратившийся с нею должен исчерпать все внутригосударственные средства правовой защиты16.

Решения суда обязательны для госу-дарств-участников, и за их осуществлением наблюдает Комитет Министров Совета Европы. Кроме того, Кабинет Министров следит не только за исполнением решений Суда, но и старается устранить причины, вызвавшие нарушения, т. е. стимулирует изменение практики.

Таким образом, механизм, созданный в виде Суда и Комитета Министров, - это по существу наднациональная судебная власть, которая применяет право.

Необходимой деятельностью нашего государства по приведению в соответствие с международными и европейскими стандартами права на обращения в органы публичной власти должно стать закрепление в Конституции РФ или отдельном Федераль-

ном Законе, во-первых, возможности использования права на обращения в органы публичной власти каждым человекам, независимо от гражданства; во-вторых, закрепление только за гражданами РФ права обращаться в высшие органы законодательной власти с требованием принятия, отмены или изменения законов, т. е. права народной законодательной инициативы. Однако на сегодняшний день российское общество не готово в полной мере реализовать право народной правотворческой инициативы на федеральном уровне. Уровень правосознания граждан не достаточно высок, это может привести к злоупотреблению данным правом, поэтому представляется возможным первоначально закрепить право народной инициативы на региональном уровне (т. е. на уровне субъектов РФ) и уже затем после анализа подобного опыта экстраполировать его на федеральный уровень.

Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на отсутствие прямого закрепления в международных документах права на обращение в органы публичной власти, в качестве материального права оно вытекает из анализа других основных прав и свобод человека, таких как право на защиту и свободное выражения своего мнения, кроме того, оно закреплено в виде процессуального права обращаться за защитой нарушенных прав в компетентные органы (Совет по правам человека при Генеральной Ассамблее ООН, а также в Европейский Суд по правам человека Совета Европы). Следовательно, указанный анализ международных и региональных нормативно-правовых актов подтверждает необходимость признания права на обращения в органы публичной власти самостоятельным элементом международных и европейских стандартов в области основных прав и свобод человека и гражданина.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Права человека / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1999. С. 134.

2 Тиунов О. И. Международное гуманитарное право. М., 1999. С. 175.

3 Международное право / Под ред. Ю. М. Колосова, В. И. Кузнецова. М., 2000. С. 16.

4 Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М., 2005. С. 261.

5 Под органами публичной власти в данной статье подразумеваются государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица этих органов, а также международные органы, правомочные принимать обращения граждан.

6 Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под. ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1988. С. 622.

7 Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: В 2-х томах. Т. 2. Современное государство и право / Отв. ред. Н. А. Крашенинникова. М., 2003. С. 39.

8 Там же. С. 98.

9 Зиммерман Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Америки: опыт и проблемы // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1991. № 5. С. 52-53.

10 Горшкова С. А. Указ. соч. С. 13.

11 Права человека: Сб. международных документов / Сост. Г. М. Мелков. М., 1998. С. 13-15.

12 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 3 апреля 2006 г. № 60/251 Совет по правам человека // Московский журнал международного права. 2006. № 3. С. 24-32.

13 Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2005. С. 307-309.

14 По материалам www.terralegis.org. Автор: Гендзехадзе Е. Б. (сотрудник аппарата Конституционного Суда РФ). Европейская система защиты прав человека. 22 марта 2000 г.

15 Сальвиа М. Европейская конвенция по правам человека / Отв. ред. А. И. Ковлер; Пер. с итальянского И. В. Соболевой. СПб., 2004. С. 103.

16 Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. I. С. XI.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.