CC BY
161
УДК 342
ББК 67 © Н.М. Чепурнова, М.А. Барсова, 2018
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЯ В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Наталья Михайловна Чепурнова,
заведующий кафедрой государствоведения, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Институт государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации (119606, Москва, проспект Вернадского, д. 84)
E-mail: chepurnovana@mail.ru;
Мария Александровна Барсова, соискатель
Институт государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации (119606, Москва, проспект Вернадского, д. 84)
E-mail: chepurnovana@mail.ru
Аннотация. Рассматриваются проблемы законодательного обеспечения реализации установленного статьей 33 Конституции России 1993 года права граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления, отмечаются проблемы отсутствия достаточной законодательной регламентации сущности, понятия, круга субъектов и процедуры рассмотрения коллективных обращений, обосновывается повышенная социальная значимость коллективных обращений и необходимость введения новых процедур их рассмотрения, указывается, что коллективные обращения являются эффективной формой участия институтов гражданского общества в механизме государственного управления, осуществления общественного контроля и обеспечения законности и правопорядка в сфере публичного управления Российской Федерации.
Ключевые слова: Конституция России 1993 года, право, граждане Коллективные обращения, процедуры, рассмотрение, социальная значимость, гражданское общество, механизм государственного управления, обеспечение законности, общественный контроль.
THE CONSTITUTIONAL RIGHT OF CITIZENS TO APPLY IN THE MECHANISM OF PUBLIC ADMINISTRATION AND RULE OF LAW IN THE RUSSIAN FEDERATION
Natalia M. Chepurnova,
Head of the Department of Government, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Institute of Public Administration and Management Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (119606, Moscow, Prospekt Vernadskogo, d. 84);
Maria A. Barsova, Applicant
Institute of Public Administration and Management Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (119606, Moscow, Prospekt Vernadskogo, d. 84)
Abstract. Deals with the problems of legislative support for the realization of the rights of citizens to apply to state and local government bodies, established by Article 33 of the 1993 Constitution of Russia, notes the lack of sufficient legislative regulation of the essence, concept, the circle of subjects and the procedure for examining collective appeals, the increased social significance of collective appeals and the need to introduce new procedures for their consideration, it is pointed out that collective appeals are an effective form of participation of civil society institutions in the mechanism of public administration, implementation of public control and ensuring law and order in the sphere of public administration of the Russian Federation.
Keywords: Russian Constitution, 1993, law, citizens Collective appeals, procedures, consideration, social significance, civil society, mechanism of state administration, law enforcement, public control.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Чепурнова Н.М., Барсова М.А. Конституционное право граждан на обращения в механизме государственного управления и обеспечения законности в Российской Федерации. Вестник экономической безопасности. 2018;(3):68-73.
Правовой институт обращений граждан в органы государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц является достаточно
эффективным способом обеспечения обратной связи многонационального народа России, как носителя государственной власти и обладателя госу-
дарственным суверенитетом (ст. 3 Конституции РФ 1993 г.) [9]. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года этот институт претерпел изменения, это обусловлено изменением структуры и социальных приоритетов государственной власти, отнесением права на обращение к системе политических прав, к группе правомочий граждан принимать участие в управлении делами государства. В предшествующий период конституционно-правовой регламентации прав и свобод граждан данные правомочия не относились к числу основных регламентированных конституционно и рассматривалось в контексте административно-правовых процедур их рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан, ка способ административно-правовой защиты прав и свобод граждан в сфере государственного управления [10].
Такой подход к обращениям, придание им политической конституционно-правовой природы, актуализировал создание правовых механизмов их реализации и изменение их сущности и содержания, конституционно-правовой модели их обеспечения и их место в механизме обеспечения законности в государственном управлении.
Конституционно-правовая природа обращений изменила их сущностное содержание, Конституция Российской Федерации в статье 33 предоставляет гражданам возможность направить коллективное или индивидуальное обращение в органы публичной власти или организации, выполняющие публично-значимые функции. При такой регламентации право на обращение стало не только индивидуальной, но и коллективной формой участия в управлении делами государства, контроля за деятельность органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц и коллективной защиты нарушенных прав.
К сожалению, приходится констатировать, что законодательно не определены все виды и процедуры рассмотрения обращений граждан и не установлен механизм реализации данного конституционного права. Коллективные обращения как объект законодательного регулирования общественных отношений в сфере реализации права на обращение субъектов получили свое закрепление только в 2012 году [11]. Однако внесенные дополнения не регламентировали отдельно процедуры
подачи и рассмотрения обращений объединений граждан, юридических лиц, распространив на них порядок рассмотрения, установленный законом для индивидуальных обращений граждан, данный порядок рассмотрения существует до настоящего времени.
Такой подход к определению порядка рассмотрения коллективных обращений можно оценить как не выполнение установленного статьей 2 Конституции Российской Федерации в качестве основы конституционного строя положения о том, что права и свободы человека и гражданина, являются высшей ценностью обеспечение и защита прав и свобод — обязанность государства.
Несмотря на индивидуальный характер конституционного установления целого ряда прав и свобод, многие из них имеют коллективный характер их реализации. К таким правам можно отнести: экономические (например, право на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью, право на забастовку, как форма коллективной защиты трудовых прав); экологические (право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии) и целый ряд иных социальных и экономических прав.
Проблемой реализации права на обращение является отсутствие необходимой управленческой культуры государственных и муниципальных служащих и должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, которыми, к сожалению, обращение не рассматривается как имиджевая ситуация, требующая активного внимания и положительного решения, устранения недостатков в их деятельности и восстановления нарушенного права обратившегося с жалобой гражданина. Достаточно часто обращения, особенно жалобы, расцениваются должностными лицами как покушение на их самостоятельность в решении вопросов и остаются без удовлетворения, порождая для граждан необходимость обращения в внутригосударственные и международные судебные органы. Так по состоянию на 2017 год Российская Федерация занимала 2-е место среди стран — членов Совета Европы по числу жалоб, которые рассматривались Европейским судом по правам человека, и 1-е по количеству нарушений Европейской конвенции о
правах человека. Эти данные получили отражение в докладе о работе суда за 2017 год. Так, например, в 2017 году ЕСПЧ вынес 1 068 решений, из них 305 (29%) — по жалобам из Российской Федерации. Нарушение хотя бы одной из статей конвенции суд признал в 293 случаях. Всего же в производстве ЕСПЧ на 1 января 2018 г. находилось 7 747 дел из России, больше только у Румынии — 9 920 [12]. Такое количество обращений в Европейский суд по правам человека, дает основания говорить о недостатках в административно-правовом и судебном механизме рассмотрения жалоб и защиты нарушенных прав граждан России. Это обусловливает необходимость совершенствования законодательства, в том числе законодательства об обращениях граждан в Российской Федерации. Статистика свидетельствует о наличии формализма в разрешении поставленных по существу для государственных органов вопросов и необходимости формирования профессиональной культуры и законодательно установленной ответственности должностных лиц органов государства и местного самоуправления, реформированию института обращений в целом. Это позволит наполнить реальным содержанием конституционное право на обращения, создать эффективный механизм его реализации и правовые модели рассмотрения различных форм обращений от индивидуальных и коллективных субъектов, положительным образом отразится на престиже и лигитимности государственной власти и повысит уровень доверия граждан государству
Правовые основы установленных статьей 33 Конституции Российской Федерации правомочий граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, созданы нормами Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [13] (далее — Закон № 59-ФЗ). В соответствии с п. 1 ст. 4 данного закона обращение гражданина представляет собой «направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалобу, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган
местного самоуправления». Следует отметить, что данная формулировка, раскрывающая сущностное содержание видов обращений, не в полной мере соответствует конституционным положениям и не охватывает все их виды и круг субъектов. Формулировка в законе «обращение граждан» не устанавливает полного перечня субъектов обращений, поскольку не указывает коллективных субъектов: организации, учреждения, предприятия, объединения, а также адресатов обращения, поскольку публично-значимые действия осуществляют не только властные структуры, но и иные в порядке делегирования им полномочий.
Публичная значимость индивидуальных и коллективных обращений обусловлена тем, что они являются инструментом реализации гражданской инициативы в механизме влияния на власть и формой общественного контроля за функционированием институтов власти и обеспечения законности в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, иных структур, реализующих публично-значимые полномочия и их должностных лиц, индикатором нарушений и ущемлений прав граждан. В этой связи законодательное регулирование порядка реализации данного политического права граждан требует внесения дополнений и изменений.
Обращения объединений граждан и юридических лиц в силу их коллективной природы, обусловливают их повышенную социальную значимость, в связи с этим представляется недостаточным предусмотренное законом распространение порядка рассмотрения индивидуальных обращений на коллективные. Необходимо расширение спектра возможностей для объединений граждан довести до властных структур характер обращения, предусмотреть возможность приглашения представителей объединений на заседания коллегиальных органов власти и местного самоуправления их комитетов и комиссий при рассмотрении обращений, позволит исключить формализм при принятии решения, активизирует инициативу граждан и функционирование институтов гражданского общества.
В научной литературе обращения граждан обоснованно рассматриваются как один из способов диалога общества и власти и обратной связи
в механизме государственного, способствующий улучшению информационного обеспечения деятельности государственного аппарата и повышению доверия общества к властным институтам [7, с. 90]. Отмечается, что право на обращение является универсальным правом, т.к. может соотноситься с любым другим правом или свободой, при этом оно является юридическим инструментом в реализации гражданином своих прав и свобод [8, с. 160]. Институт обращений позволяет гражданину реализовать право на внесудебную защиту нарушенных прав и свобод, способствует свободному выражению мнения, дает возможность участвовать в управлении делами государства и общества. Указанный спектр возможностей и сфер реализации права на обращения придает комплексный характер данному правовому институту, состоящему из норм конституционного и административного права, имеющих материальный и процессуальный характер.
Обращения граждан по видам его их реализации представляют собой предложения, заявления или жалобы, а также устное обращение содержащее критический анализ и оценку деятельности органов власти, просьбы о принятии, отмене или изменении нормативных правовых актов и иных решений органов власти и их должностных лиц, рекомендации об улучшении деятельности институтов публичной власти, просьбы о защите или восстановлении прав, свобод и законных интересов в случае их нарушения. Сущность обращений заключается в том, что они являются формой участия граждан в управлении делами государства и способом выражения своего мнения. Статистика свидетельствует об активном использовании такой формы как жалобы и обращения о защите нарушенных прав и свобод. Так в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации количество поданных жалоб в 2017 году существенно выше аналогичных периодов 2016 и 2015 гг., например, в июне 2017 года было рассмотрено 19 408 обращений, тогда как в июне 2016 года их было 11 068. Такая же динамика роста была и в последующие периоды 2017 года [14].
Анализируя статистику, следует отметить ее значение как показатель эффективности или наоборот неэффективности функционирования институ-
тов публичной власти. Профессором Барцицем И.Н. обоснованно отмечается, что власть осуществляется при условии действия внешних и внутренних ограничений, определенных законодательством, и обладает конкретными возможностями, которые характеризуются показателями процесса и показателями результативности [3, с. 3]. Обращения граждан являются таким показателем результативности деятельности органов публичной власти и их должностных лиц.
Эффективность коллективных обращений как организационно-правовой формы участия граждан в управлении делами государства во многом зависит от предоставленных Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ возможностей и видов коллективных обращений. Перечень видов коллективных обращений законодательно может быть дополнен такими обращениями как ходатайство, запрос, петиция и рядом других, уже используемых в социальных сетях на основе информационных технологий. Следует также отметить имеющиеся инициативные примеры расширения видов обращений в отдельных сферах и органах государственной власти. Так, например, согласно «Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [15] (наряду с предложениями, заявлениями и жалобами) могут подаваться запросы информации о деятельности Совета Федерации. Подобного рода запросы предусмотрены административными регламентами и в других органах власти. Следует отметить, что в литературе уже на протяжении ряда лет обсуждается необходимость расширения видов обращений, определяются их сущность и содержание, однако эта инициатива ученых, к сожалению, не получила поддержку законодателей и виды обращений не изменились с советского периода их регламентации, как впрочем, и регламентация порядка рассмотрения [2, с. 136; 4, с. 15—16; 6, с. 8].
Текст Закона № 59-ФЗ не содержит определение понятия «коллективного обращения», законодательно закреплена только возможность подачи обращений группой лиц. В этой связи возникает необходимость определения сущности коллективных обращений. В научной литературе отсутствуют единые подходы к определению данного понятия, исходя
из содержания отмечается, что коллективные обращения могут подаваться по наиболее важным вопросам, затрагивающим права и свободы граждан, содержащие требования издания органами правовых актов либо внесения в них изменений и (или) дополнений [1]. Представляется, что такой подход определения сущности коллективных обращений, исходя из их содержания в виде законодательной или правотворческой инициативы, не позволяет в полной мере определить их сущность, тем более, что ограничение их только требованием издания правовых актов либо их изменений существенно ограничивает спектр вопросов, предлагаемых к рассмотрению в коллективных обращениях, и такое ограничение законодательно не установленно. Представляется, что ключевым критерием определения коллективных обращений должен быть круг субъектов обращения, а не их содержание, как уже было отмечено. Коллективное обращение может подаваться по вопросам защиты прав, свобод и законных интересов, как непосредственно субъектов обращения, так и других лиц, участников объединения, юридического лица или иного коллективного образования граждан. Как показывает практика, коллективные обращения, как правило, связаны с вопросами общественного, политического и правового характера.
В литературе в качестве критерия классификации обращений предлагается определить причины, послужившие основанием для их подачи [5, с. 13]. На основании этого критерия выделяются обращения, направленные на повышение эффективности государственного управления, устранение пробелов в правовом регулировании и недостатков при осуществлении публичной власти, на реализацию субъективного или коллективного права, получение информации, государственной услуги, по оценке эффективности или проведению реформирования государственного или муниципального управления, по иным государственно и общественно значимым вопросам.
Проведенное исследование отдельных аспектов правового регулирования и сложившейся практики рассмотрения обращений граждан позволяет сделать вывод о недостаточности правовой регламентации порядка рассмотрения обращений граждан в России, что не позволяет в полной мере реализо-
вать установленное статьей 33 Конституции право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. На протяжении 10 лет после принятия Конституции России 2013 года отсутствовала законодательная регламентация коллективных обращений в органы государственной власти и местного самоуправления. Внесение Федеральным законом от 07.05.2013 № 80-ФЗ дополнений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», определили коллективные обращения, как подпадающие под правовое регулирование данным законом. Однако, определение полного круга субъектов коллективных обращений и отсутствие особой процедуры их рассмотрения не позволяет в полной мере обеспечить реализацию конституционного права граждан на обращение, дающего возможность на участие в управлении делами государства и создающим механизм обратной связи между народом, как носителем государственной власти (ст. 3 Конституции РФ) и институтами публичной власти.
Современное состояние взаимоотношений органов государственной власти местного самоуправления, народа и институтов гражданского общества требует создания дополнительных механизмов участия граждан в управлении делами государства, обеспечения легитимности государственной власти. Одним из таких инструментов в механизме народовластия является конституционный институт обращений граждан, совершенствование форм и процедур рассмотрения коллективных обращений.
Литература
1. АрининА.Н. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О гарантиях прав граждан Российской Федерации на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации» // URL:http://www. info.ru/ (дата обращения: 19.07.2017 г.).
2. Артюшина О.Н., Лялюшкина О.А. К вопросу о видах обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления // Гуманитарные исследования. 2016. № 3 (59).
3. Барциц И.Н. Показатели эффективности государственного управления (субъективный взгляд на международные стандарты) // Представительная власть. 2008. № 1.
4. Миронов М.А. России нужен Закон о петициях // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6.
5. Надыгина Е.В. Инновационные подходы к преподаванию дисциплины «Обращения граждан в Российской Федерации»: учебное пособие. Н.Новгород.
6. Новиков А.В. Обращения граждан (Административно-процедурные правовые аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2006.
7. Попов И.Е. Институт права граждан на обращения в органы власти: проблемы понятия и принципиальные особенности // Вестник ЮжноУральского государственного университета. Серия: Право. 2009. № 17.
8. Широбоков С.А. Конституционное право граждан на обращение в системе правового регулирования взаимодействия граждан и органов государственной власти и управления // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2016. № 2.
9. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // официальный интернет-
портале правовой информации http://www.pravo. gov.ru, 01.08.2014.
10. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-УП «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» // Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 17, ст. 144.
11. Федеральный закон от 07.05.2013 № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ, 13.05.2013, № 19, ст. 2307.
12. Россия стала лидером по числу нарушений прав человека:URL:http://osurgut.com/news/ detailview/20771 (дата обращения: 02.02.2018).
13. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 08.05.2006. № 19. ст. 2060.
14. Официальный сайт Государственной Думы РФ // URL:https://priemnaya.parliament.gov.ru/ru/ stat_page/all/ (дата обращения 18.07.2017 г.).
15. Инструкция по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утв. распоряжением СФ ФС РФ от 23.06.2011 № 189рп-СФ) (ред. от 16.04.2015) // Парламентская газета. № 34. 15-21.07.2011.
Правовое обеспечение организации работы с кадрами в органах внутренних дел: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / [Е.В. Климкина и др.]; под ред. К.К. Гасанова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. 127 с.
Рассмотрены направления работы с кадрами органов внутренних дел, требования к ее организации, а также технологии, применяемые в работе с личным составом в ОВД. Особое внимание уделяется организационно-правовой характеристике субъектов, осуществляющих работу с кадрами в органах внутренних дел.
Для курсантов и слушателей образовательных организаций МВД России, а также практических работников подразделений по работе с личным составом ОВД.
