CC BY
131
roC'
ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОРЯДКА ПОДАЧИ И РАССМОТРЕНИЯ КОЛЛЕКТИВНЫХ ОБРАЩЕНИЙ
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2017.4.4
Скачкова Татьяна Анатольевна, магистрант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, e-mail: sta.duma@icloud.com.
В настоящей статье рассматриваются вопросы правового регулирования порядка подачи и рассмотрения коллективных обращений. Выявлены пробелы законодательства, связанные с отсутствием нормативного закрепления определения коллективного обращения, а также особенностей их подачи и рассмотрения. Проанализированы вопросы коллективных обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, а также влияния информационных технологий на развитие данного института. Отмечена низкая эффективность правового института коллективного обращения, которая выражается в отсутствии активных действий со стороны представителей государственной или муниципальной власти. Сформулировано определение коллективного обращения, а также предложены пути совершенствования законодательства и разрешения выявленных проблем.
обращение гражданина, коллективное обращение, индивидуальное обращение, обращение организации, коллективная жалоба, критерии подачи коллективных обращений, сроки рассмотрения коллективных обращений.
Публичная власть призвана защищать и обслуживать граждан, поэтому данный инструмент обязан подчиняться обществу и находиться под его контролем. Для этого был разработан такой механизм влияния на власть как индивидуальные и коллективные обращения, которые являются инструментом гражданской инициативы. Посредством данного механизма повышается ответственность государственных и муниципальных органов, а также их должностных лиц. Обращения граждан являются одной из форм общественного контроля и индикатором нарушений и ущемлений прав граждан. Так, в случае повышения количества жалоб и заявлений
Аннотация.
Ключевые слова:
в соответствующие органы можно говорить об увеличении числа случаев нарушения или ущемления прав. Если жалобу по одному и тому же вопросу подаёт один гражданин, то не во всех случаях такие жалобы могут быть обоснованные. В случае подачи коллективных обращений ситуация меняется, т.к. сила правовых последствий такого обращения повышается. Если индивидуальная жалоба преследует реализацию индивидуального интереса гражданина в защите своих прав и свобод, то коллективное обращение направлено на изменение или ликвидацию недостатков с целью принесения пользы обществу в целом1.
Коллективно обращение может быть подано в форме предложения, заявления или жалобы. Согласно ст. 4 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»2 (далее - ФЗ № 59-ФЗ) предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества; заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Общественный интерес в большей степени выражают коллективные предложения. Вместе с тем самым распространённым видом коллективного обращения является коллективная жалоба, которая в большинстве случаев подаётся в рамках оспаривания решений, действий (бездействий) органов публичной власти.
Статистика показывает, что количество поданных жалоб в 2017 году существенно выше аналогичных периодов 2016 и 2015 годов. Так, например, в Государственной Думе ФС РФ в июне 2017 г. было рассмотрено 19408 обращений вместо 11068 в июне 2016 г. Такая же динамика прослеживается и в остальных месяцах 2017 года3. Вместе с тем коллективные обращения в целом не получают широкого распространения, т.к. в настоящее время отсутствует чёткий механизм реализации данного права граждан.
Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и кол-
1 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: в 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2007. С. 423-424.
2 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
3 Статистика обращений в Государственную Думу // Приёмная Государственной Думы. ГАС «Законотворчество». URL: https://priemnaya.parliament.gov.ru/ru/stat_page/all/.
лективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. При этом реализация формы коллективных обращений имеет существенные затруднения. В действующем законодательстве не урегулирована процедура рассмотрения коллективных обращений граждан. Общественной значимости коллективных обращений не придаётся никакого значения, и данные обращения рассматриваются в универсальном порядке, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными или иными федеральными законами.
Федеральный закон № 59-ФЗ в ст. 2 «Право граждан на обращение» расширил сферу правового регулирования, указав, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам. Таким образом, был введён коллективный субъект права, но, к сожалению, не была законодательно прописана сама процедура рассмотрения коллективных обращений граждан, отличная от рассмотрения индивидуального обращения гражданина.
Стоит отметить, что законодательно не закреплено определение коллективного обращения граждан. Отдельные авторы считают, что коллективные обращения могут подаваться по наиболее важным вопросам, затрагивающим права и свободы гражданина, содержащие требования издания органами правовых актов либо внесения в них изменений и (или) дополнений1. На наш взгляд, такое определение коллективного обращения существенно сужает круг вопросов, по которым граждане вправе подавать коллективные обращения. Получается, что коллективным обращение может быть только по вопросам законодательной инициативы и исключает возможность подачи петиции иностранными лицами и лицами без гражданства. Согласно ч. 2 ст. 45 Конституции РФ каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом. Гражданская законодательная инициатива представляет собой одну из форм коллективных обращений граждан, которая связана с подачей обращения только гражданами РФ с целью принятия нормативных правовых актов или дополнений к ним2. Право коллективного обращения включает в себя все формы коллективных обращений, в том числе подаваемых иностранными лицами и лицами без гражданства.
1 См., например: Аринин А.Н. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О гарантиях прав граждан Российской Федерации на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации» // СПС «Консультант плюс».
2 См.: Скрябина М.В. Коллективные обращения в Российской Федерации // Юридическая мысль. 2006. № 5. С. 35.
Индивидуальное обращение представляет собой волеизъявление одного гражданина, которое может быть выражено в устной или письменной форме, направленное одному адресату вне зависимости от количества лиц, в отношении которых предполагается наступление юридически значимых последствий. Коллективность обращения зависит от субъекта волеизъявления, которым при коллективном обращении выступает некоторое объединение граждан.
Термин «гражданин» в ФЗ № 59-ФЗ употребляется в широком смысле и включает в себя лиц, не имеющих гражданства, а также иностранных граждан. Это следует из ч. 3 ст. 62 Конституции РФ и ст. 4 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», согласно которой иностранные граждане пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом1. Кроме того, в Российской Федерации действует принцип всеобщности, который означает, что любое физическое лицо обладает правом обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением случаев, установленных законом и нормами международного права2. Данные случаи в основном распространяются на политические права.
Для формулирования наиболее полного определения коллективного обращения необходимо ответить на следующие вопросы: 1) кто является субъектом права на коллективные обращения; 2) по каким вопросам подаётся коллективное обращение; 3) когда обращение признаётся коллективным; 4) каков порядок подачи коллективного обращения и сроков ответа на него.
Разрешая первый вопрос, необходимо определиться какие обращения могут быть поданы только гражданами РФ, а какие могут подаваться независимо от гражданства. Добиваться отмены, внесения изменений или дополнений в нормативные правовые акты могут только граждане РФ. По всем остальным вопросам коллективные обращения могут быть поданы и иностранными гражданами, и лицами без гражданства. Таким образом, граждане РФ обладают правом подачи коллективного обращения нормативного содержания.
Коллективное обращение подаётся по вопросам защиты прав, свобод и законных интересов как непосредственно своих, так и других лиц. В рамках подачи коллективного обращения можно выступать в защиту других лиц. Кроме того, стоит отметить, что коллективные обращения, как правило, связаны с разрешением вопросов общественного, политического и правового характера. Объектом коллективного обращения выступает коллективный общественный интерес, которого необходимо достичь путём принятия государственным (муниципальным) органом или его должностны-
1 Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 17.04.2017) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
2 Алистратов Ю.Н. Право петиций в Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1997. С. 39.
ми лицами решения, удовлетворяющего требования, указанные в коллективном обращении.
Стоит определиться, когда коллективное обращение считается коллективным, а не индивидуальным. На наш взгляд, это зависит от уровня подачи обращения и от его предмета. Необходимо внести изменения в ФЗ № 59-ФЗ с целью установления критериев подачи коллективных обращений исходя из уровня публичной власти и численности населения соответствующего муниципального образования или субъекта. Если в обращении речь идет о требовании отменить или дополнить какой-либо нормативный правовый акт, то, в зависимости от иерархии данного нормативного правового акта, необходимо брать процентное соотношение к населению, учитывая только граждан. Если вопрос не касается нормативно-правового регулирования, то, по нашему мнению, коллективным может считаться обращение, подписанное двумя и более лицами. А.В. Савоськин утверждает, что коллективное обращение - это волеизъявление двух или более граждан по одному предмету, сформулированное в едином документе или на личном приеме группой граждан1. Обращаясь к этимологии термина «коллектив», который означает объединение людей, созданное на основе общих целей, стремлений, задач, считаем, что объединением может считаться группа из двух или более лиц.
Коллективным обращением является либо обращение, которое сформулировано и подписано группой лиц, либо высказанное в ходе проведения публичного мероприятия. Форма обращения в таком случае не имеет значения. Важным является сам факт волеизъявления. Так, коллективное обращение может быть подано посредством сети «Интернет».
В ФЗ № 59-ФЗ, который регулирует порядок рассмотрения обращений граждан, не предусмотрено сроков принятия решения по поступившему коллективному обращению. Первоначально обращение должно быть принято и зарегистрировано компетентным органом. Данный срок по общему правилу должен составлять три дня. В настоящее время не урегулированы вопросы регистрации электронных обращений, поданных с использованием электронной почты того или иного органа государственной власти или местного самоуправления. Вместе с тем активно используются сервисы официальных сайтов федеральных органов власти. При помощи специальных систем обращение может быть подано непосредственно через официальный сайт. Считаем необходимым продвигать данные информационные технологии на уровне субъектов РФ и местном уровне. Любое обращение, направленное с соблюдением требований ФЗ № 59-ФЗ, должно регистрироваться и рассматриваться в установленные законом сроки. Рассмотрение коллективного обращения должно происходить в течение тридцати дней с момент
1 Савоськин А.В. Проблемы нормативного регулирования обращений граждан, групп граждан и организаций // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2014. № 4 (29). С. 44.
регистрации заявления с возможностью продления срока до трех месяцев. Компетентный орган должен принять решение либо об удовлетворении коллективной жалобы и отмене (изменении) решения органа власти, либо об отказе в удовлетворении коллективной жалобы с обоснованием отказа.
Ввиду того, что правовая природа коллективного обращения существенным образом отличается от индивидуальных обращений граждан, по нашему мнению, порядок подачи и рассмотрения коллективных обращений должен быть выделен в отдельное производство. Согласимся с мнением Л.А. Нудненко, что основной особенностью производства может стать создание временно образуемой комиссии, которая рассматривала бы поступившие коллективные обращения1.
На современном этапе важную роль играет использование информационных технологий, в том числе сети «Интернет» с целью общественного контроля, а также в рамках подачи коллективных обращений. Законодательство в настоящее время не регулирует процедуру учёта подписей граждан в рамках коллективного обращения. Как правило, инициаторы сбора подписей размещают текст обращений, под которым пользователям предлагают подписаться, оставив фамилию, имя и адрес электронной почты2. На наш взгляд, информация о подписавшемся лице должна позволять идентифицировать подписавшегося, поэтому должна прилагаться анкета с указанием не только фамилии, имени и отчества, но и даты рождения.
Ещё одной проблемой реализации права на коллективное обращение является низкая эффективность данного правового института, которая выражается в отсутствии активных действий со стороны представителей государственной или муниципальной власти. Так, на коллективное обращение об отставке Д.А. Медведева, которое собрало более 200000 голосов пресс-секретарь Дмитрий Песков сообщил: «Нет, мы ещё не знаем об этом, не думаю, что требует какой-то реакции»3. Конечно, каждое коллективное обращение должно быть оценено объективно с точки зрения закона, однако, по нашему мнению, рассмотрение такого рода обращений требует подробного отчёта о проделанной работе с указанием обоснования невозможности принятия решения, требуемого в коллективном обращении. Отсутствие реальных действий со стороны органа государственной власти или местного самоуправления, которому было адресовано коллективное обращение должно вести к ответственности руководителя за игнорирование поданного обращения.
1 См.: Нудненко Л.А. Концепция Федерального закона «О петициях граждан Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 6. С. 13-17.
2 Карасев Д.В. Коллективные обращения граждан как форма участия общественности в деятельности органов публичной власти в России // Основы экономики, управления и права. 2013. № 5 (11). С. 23.
3 Никулин В. Петицию за отставку премьера Медведева подписали больше 200 тысяч россиян // Информационный портал «Блокнот». URL: http://bloknot.ru/obshhestvo/petitsiyu-za-otstavku-prem-era-medvedeva-podpisali-bol-she-200-ty-syach-rossiyan-472969.html.
ФЗ № 59-ФЗ также не регулирует порядок подачи обращений организаций, хотя, по нашему мнению, они схожи с коллективными, но при этом имеют особенный статус и должны быть выделены в вышеуказанном законе специальным разделом. Все юридические лица независимо от статуса имеют право на обращение. Особенностью обращений организаций является определение лица, уполномоченного направлять предложения, заявления и жалобы. Это может быть либо руководитель организации, либо представитель, имеющий на то законодательно оформленные полномочия или уполномоченное непосредственно самой организацией лицо. Таким образом, выступать от имени организации, в том числе в рамках подачи обращения, может только специально уполномоченное лицо. Действующее законодательство не предусматривает особенностей подачи и рассмотрения обращений организаций. Вместе с тем среди таких особенностей стоит выделить требования к оформлению обращения. Полномочия лица, который подписывает обращение, должны подтверждаться документально.
Таким образом, индивидуальное обращение представляет собой обращение, которое сформулировано и подано одним гражданином; коллективное обращение - это обращение, сформулированное двумя и более гражданами по одному предмету, выраженное в письменной или электронной форме либо в устной форме на личном приёме; обращение организации представляет собой волеизъявления объединений граждан или юридического лица, которое изложено в письменной или электронной форме либо в устной форме на личном приёме специально уполномоченным на то лицом. В последнем случае подачи обращения термин «организация» должен пониматься в узком значении и не включать в себя государственные органы или органы местного самоуправления. Сформулированные определения должны быть закреплены законодательно с целью исключения произвольного толкования и злоупотреблений правом.
Обобщая вышеизложенное, стоит сделать вывод, что отсутствие четко урегулированного порядка подачи коллективной жалобы затрудняет механизм реализации предусмотренного Конституцией права на коллективные обращения в Российской Федерации, а также не позволяет данному правовому институту развиваться. Такой порядок должен быть отражен в отдельном разделе «Порядок подачи и рассмотрения коллективных обращений» в ФЗ № 59-ФЗ. Меры, которые направлены на повышение эффективности рассмотрения и принятия решений по коллективным обращениям однозначно будут способствовать развитию институтов гражданского общества, а значит позволят приблизиться к построению настоящего правового государства.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 17.04.2017) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
4. Авакьян С. А. Конституционное право России: в 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2007.
5. Аринин А. Н. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О гарантиях прав граждан Российской Федерации на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации» // СПС «Консультант плюс».
6. Скрябина М. В. Коллективные обращения в Российской Федерации // Юридическая мысль. 2006. № 5. С. 32-38.
7. Алистратов Ю. Н. Право петиций в Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1997.
8. Савоськин А. В. Проблемы нормативного регулирования обращений граждан, групп граждан и организаций // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2014. № 4 (29). С. 42-48.
9. Никулин В. Петицию за отставку премьера Медведева подписали больше 200 тысяч россиян // Информационный портал «Блокнот». URL: http:// bloknot.ru/obshhestvo/petitsiyu-za-otstavku-prem-era-medvedeva-podpisali-bol-she-200-ty-syach-rossiyan-472969.html.
10. Нудненко Л. А. Концепция Федерального закона «О петициях граждан Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 6. С. 13-17.
11. КарасевД. В. Коллективные обращения граждан как форма участия общественности в деятельности органов публичной власти в России // Основы экономики, управления и права. 2013. № 5 (11). С. 22-24.
12. Статистика обращений в Государственную Думу // Приёмная Государственной Думы. ГАС «Законотворчество». URL: https://priemnaya. parliament.gov.ru/ru/stat_page/all/.
