CC BY
429
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (50) 2011
Конституционное и административное право
УДК 351.74
А. А. Беженцев*
Историческое развитие государственных органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в советский период
В научном исследовании воспроизведены ключевые вехи становления и развития государственной системы по противодействию антиобщественным действиям и правонарушениям несовершеннолетних, основные положения ювенального права, отражены звенья цепи профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав.
Ключевые слова: административные правонарушения несовершеннолетних, историческое развитие системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, этапы развития законодательства о несовершеннолетних, комиссии для несовершеннолетних, детские комнаты милиции.
A.A. Bezhentsev*. The historical development of public bodies and agencies for preventing child neglect and juvenile delinquency in Soviet period. The key landmarks of formation and development of state system of preventive anti-social activity and juvenile delinquency in this scientific research are reproduced, the main principal propositions of juvenile law, the links of chain of prevention of child neglect and juvenile delinquency and protection of their rights are reflected.
Keywords: j uvenile delinquency, historical development of system of preventive juvenile delinquency, stages of evolution of laws about juveniles, child rooms of militia.
Особое внимание предупреждению административных правонарушений и преступлений, в частности несовершеннолетних, уделялось в социалистическом обществе. Этот процесс связан с целой системой мероприятий, осуществлявшихся на различных уровнях и в различных социальных сферах. В общесоциальном плане предупреждение преступлений — составная часть целого комплекса экономических, политических, идеологических, правовых, организационных и прочих мероприятий по совершенствованию социалистического государства. После революции 1917 г. в Советском государстве к числу таковых относятся: постоянное повышение материального благосостояния трудящихся, дальнейшая демократизация управления и повышение общественной активности масс, рост образования и культуры, формирование коммунистической нравственности, преодоление влияния буржуазной идеологии.
Итак, правотворческая деятельность советского социалистического государства начинается с опубликования 24 ноября 1917 г. Декрета Совета Народных Комиссаров «О суде», где говорилось: «... местные суды решают дела именем Российской Республики и руководствуются в своих решениях и приговорах законами свергнутых правительств лишь по стольку, поскольку таковые не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию...». Так начинался этап по созданию социалистического законодательства.
До 1922 г. включительно законодательство РСФСР не было кодифицировано, а нормы права, устанавливающие ответственность за совершение отдельных видов преступлений, содержались в декретах, а иногда и в подзаконных актах. Так, ст. 1 Декрета Совета Народных Комиссаров «О комиссиях для несовершеннолетних» от 14 января 1918 г.1 указывала, что «суды и тюремное заключение для малолетних и несовершеннолетних упраздняются», а в соответствии со ст. 2 «дела о несовершеннолетних обоего пола до 17 лет, замеченных в деяниях общественно-опасных, подлежат ведению комиссии о несовершеннолетних», которые могли применить к ним одну из двух мер: либо
* Беженцев Александр Анатольевич, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Адрес места работы: 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Санкт-Петербургский университет МВД России, кафедра административной деятельности органов внутренних дел. Рабочий телефон: (812) 730-25-81. Электронная почта: adovd@mail.ru.
* Bezhentsev Alexander Anatolievich. Senior lecturer chair of administrative activity agencies of the internal affairs Saint-Petersburg university Ministry of the internal affairs of Russian Federation, candidate of juridical science.
Статья поступила в редакцию 17 февраля 2011 года.
освободить от уголовной ответственности несовершеннолетнего правонарушителя, либо направить его в «одно из убежищ: детский дом, коммуну, приют или приемник Народного Комиссариата общественного презрения соответственно характера деяния»2.
Вступление в юридическую силу Декрета Совета Народных Комиссаров «О комиссиях для несовершеннолетних» заложило основу правовой регламентации советского социалистического строя по вопросам уголовной ответственности несовершеннолетних и применения к не достигшим совершеннолетия правонарушителям принудительных мер воспитательного воздействия. В состав указанных комиссий наряду с представителями органов социального обеспечения и просвещения входили представители общественности и врачи, что предполагало принятие к этой категории правонарушителей не только мер общественного, но и в необходимых случаях медицинского характера. При этом был установлен безусловный возраст начала уголовной ответственности — семнадцать лет.
Политика в сегменте административного и уголовного права этого периода во многом определялась идеологической составляющей государства. Так, в программе Коммунистической партии, принятой VIII съездом РКП (б) 23 марта 1919 г., провозглашалось, что «РКП (б) должна стремиться к тому, чтобы система наказаний для несовершеннолетних была окончательно заменена системой мер воспитательного характера»3. Этим было провозглашено усиление воспитательного воздействия на не достигших совершеннолетия лиц взамен применения к ним мер наказания, связанных с реальным лишением свободы.
4 февраля 1919 г. издается декрет об учреждении Совета защитников детей. «Принимая во внимание тяжелые условия жизни в стране и лежащую на революционной власти обязанность сберечь в опасное переходное время подрастающее поколение, Совет Народных Комиссаров РСФСР настоящим декретом утверждал особый Совет защиты детей». 5 марта 1920 г. по губерниям было разослано постановление Народного комиссариата образования, в котором указывалось на необходимость создания специальной детской милиции, скорейшей организации бесплатного питания беспризорников, их лечения, организации приемников, потому что все это «должно заменить крайне вредное помещение детей в общие участки милиции».
Гражданская война, эпидемии и голод 1917—1918 гг. привели к возникновению массовой беспризорности среди детей. В этой связи требовалось изъятие данных несовершеннолетних с улиц и создание нормальных условий для их существования. Для этих целей в декабре 1919 г. в Петрограде Народным комиссариатом просвещения было организовано новое учреждение для временного содержания беспризорных и склонных к правонарушениям несовершеннолетним — Центральный карантинно-распределительный детский пункт (ЦКРДП), призванный оказывать первую как доврачебную, так и социальную помощь нуждающимся детям.
Одним из ключевых моментов в развитии уголовно-правовой мысли и уголовного законодательства явилось принятие Народным комиссариатом юстиции «Руководящих начал по уголовному праву РСФСР» в 1919 г., ст. 13 которых устанавливала, что несовершеннолетние в возрасте до 14 лет не подлежат суду и наказанию. В отношении указанной возрастной категории могут быть применены только воспитательные меры. Аналогичные меры применялись и к лицам переходного возраста, т.е. от 14 до 18 лет, «действующим без разумения, если в отношении них возможно медикопедагогическое воздействие. Однако в отношении данной категории несовершеннолетних, действующих «с разумением», суду предоставлялось право применять меры уголовного наказания.
При модернизации этого положения 4 марта 1920 г. принимается Декрет СНК РСФСР «О делах несовершеннолетних, обвиняемых в общественно опасных действиях»4. Этим Декретом повышается возраст не достигших совершеннолетия лиц до 18 лет, дела по которым подлежали рассмотрению на заседаниях комиссий по делам несовершеннолетних, образованных Декретом Совета Народных Комиссаров от 14 января 1918 г.5 При этом происходит расширение применяемых мер медико-педагогического воздействия. Об этом свидетельствует принятая в 1920 г. Инструкция, утвержденная Постановлением Наркомпроса, Наркомздрава и Наркомюста, согласно которой к подросткам-правонарушителям комиссиями могли быть применены различные меры. В первую группу включались: собеседование, замечание, разъяснение, т.е. речь шла только о сугубо воспитательных мерах, целью которых являлось разъяснение подростку противоправности его поведения, недопустимости совершения аналогичных поступков в будущем. Ко второй группе относились такие меры, как внушение, оставление на свободе под присмотром родителей или родственников, определение на работу; помещение в школу, отправка на родину. Третью группу составляли следующие меры: помещение в детский дом, в лечебницы для трудновоспитуемых, специальные психиатрические лечебницы, в дома для морально-дефектных подростков6.
Далее отметим, что при невозможности применения к лицу, не достигшему совершеннолетия, педагогических, психологических, воспитательных и медицинских мер воздействия, дело передавали для разбирательства по существу в народный суд. Народному комиссариату юстиции предписывалось содержать таких несовершеннолетних в местах лишения свободы отдельно от взрослых, а комиссии по делам несовершеннолетних при обнаружении деструктивного влияния на таких лиц совершеннолетних, при условии, что это способствовало совершению противоправного деяния, должны были незамедлительно сообщить об этом народному суду. Таким образом, все протоколы о совершении несовершеннолетними старше четырнадцатилетнего возраста тяжких и особо тяжких преступлений должны были в течение суток с момента доставления и задержания направляться в адрес народного судьи.
По закону ему необходимо было в течение трех суток со дня получения протокола провести все следственные мероприятия по определению роли лица, не достигшего совершеннолетнего возраста, в тяжком противоправном деянии, и внести в комиссию по делам несовершеннолетних подробный
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (50) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (50) 2011
доклад7. Необходимо отметить, что до заслушивания в комиссии доклада народного судьи члены комиссии не могли вмешиваться в его действия, что, безусловно, способствовало полному, всестороннему и объективному рассмотрению дела о преступлении несовершеннолетнего.
Декретом от 2 декабря 1920 г. органы опеки и попечительства были переданы из системы Наркомата социального обеспечения в систему Наркомата просвещения. Изменились и их задачи. В 1920 г. на основании совместного решения Наркомат юстиции и Наркомат просвещения приступили к созданию «реформаториев» для несовершеннолетних правонарушителей, к которым применялись меры судебного наказания. Одновременно с этим осуществлялась реорганизация закрытых учреждений для несовершеннолетних, начавшаяся еще в 1918 г. В зависимости от особенностей режима и контингента воспитанников они именовались колониями, детскими и трудовыми домами, институтами социального воспитания, коммунами. В начале 20-х гг. трудовые коммуны создавались системе органов государственной власти.
Кроме того, важную роль в тот период играли всероссийские съезды: январь 1918 г.: I Всероссийский съезд по охране детства; май 1920 г.: Всероссийский съезд по борьбе с детской беспризорностью; 1923 г.: II Всероссийский съезд социально-правовой охраны детей и подростков и детских домов. Рекомендации этих съездов легли в основу многих решений, направленных на создание государственной системы органов и учреждений, в функции которой, кроме прочего, входила профилактика детской безнадзорности и административных правонарушений.
Следующим шагом по обеспечению прав детей было издание Президиумом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов РСФСР 27 января 1921 г. постановления, согласно которому при Всероссийском Центральном Исполнительном Комитете Советов образовывалась Комиссия по улучшению жизни детей. В комиссию входили представители наркоматов просвещения, здравоохранения, продовольствия, рабоче-крестьянской инспекции. При Народном комиссариате образования была создана Детская чрезвычайная комиссия (ДЧК), которая разрабатывала концепцию работы по борьбе с голодом (создание столовых, приемников, эвакуация детей)8.
Таким образом, можно констатировать, что до 1922 г. уголовное законодательство РСФСР не было кодифицировано, а нормы уголовного права, предусматривающие ответственность за совершение преступлений несовершеннолетними, содержались в декретах, а иногда и в актах подзаконного характера.
Прошедшая гражданская война, принесшая народу разрушения и голод, остро поставила вопрос детской безнадзорности. В стране в тот период насчитывалось более 5 млн. беспризорных детей, потерявших родителей. Они нуждались в комплексной социальной помощи и заботе. В 1921 г. при каждой губернии стали создаваться детские приемники-распределители.
Приказ Народного комиссариата внутренних дел РСФСР от 6 декабря 1922 г. № 574 «О борьбе с детской беспризорностью и правонарушениями» установил, что милиция занимается правонарушителями старше 14 лет. Подростки, не достигшие такого возраста, а также беспризорные дети (независимо от возраста) подлежали незамедлительной передаче в ближайший детский приемный пункт или местный отдел народного образования. Приказ разрешил привлекать милиционеров-женщин для борьбы с беспризорностью, административными правонарушениями несовершеннолетних и детской преступностью, но наряду с исполнением основных обязанностей.
Несмотря на принятые меры, от последствий гражданской войны, разрушений и голода гибли сотни тысяч человек. Страшный голод в Поволжье вызвал огромный поток беженцев в Сибирь. Голодных, обездоленных детей и подростков, оставшихся без попечения родителей подбирали на вокзалах, чердаках и подвалах сотрудники милиции. Милиционеры проводили недели «беспризорного ребенка», в ходе которых отчисляли часть свой заработной платы детям, ремонтировали помещения, устраивали шефские спектакли, оказывали иную помощь. По всей стране открывались сотни, тысячи детских домов и приемников-распределителей. И все же проблема в то время полностью решена не была. На улицах все еще находилось большое количество беспризорных детей, которые попадали под влияние уголовных элементов и совершали тяжкие преступления.
Создавшаяся ситуация требовала применения радикальных мер, и 17 июля 1929 г. СНК РСФСР принимает решение о возложении обязанностей по ликвидации этих негативных явлений на органы милиции, которые уже к 1931—1933 гг. стали основными субъектами этой деятельности. После задержания несовершеннолетние должны были направляться в комиссию по делам несовершеннолетних или приемный пункт.
Далее импульс эволюции отечественных государственных органов по превенции девиантного
поведения не достигших совершеннолетия лиц был дан постановлением Совета Народных Комиссаров
РСФСР от 11 июля 1931 г., которым было утверждено новое Положение о комиссиях по делам о
несовершеннолетних9. В соответствии с данным Положением основными задачами комиссий являлись
охрана прав и интересов подростков, борьба с безнадзорностью и административными правонарушениями
несовершеннолетних путем применения к ним мер медико-педагогического характера. В юридической
литературе отмечается, что отсутствие реальных мер, которые могли бы быть применены к подросткам в
зависимости от тяжести совершенного ими правонарушения, негативно отразилось на работе комиссий и
'“'10
привело к снижению их роли в предупреждении преступности лица указанной рассматриваемой категории10.
Переломным моментом в деле профилактики правонарушений несовершеннолетних является создание специализированных органов правопорядка по борьбе в первую очередь с правонарушениями не достигших совершеннолетия лиц. Постановлением Совета Народных Комисаров Союза Советских Социалистических Республик и ЦК ВКП (б) от 31 мая 1935 года «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» в структуре Главного управления Рабоче-крестьянской милиции были созданы
детские комнаты милиции. С этой даты начинается история подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел11 (31 мая официально признан Днем подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации). Данным постановлением наряду с закреплением ряда мероприятий по устранению причин, порождающих преступность несовершеннолетних, установлению уголовной ответственности взрослых подстрекателей к совершению подростками преступлений, были ликвидированы созданные в 1918 году комиссии по делам несовершеннолетних и вся деятельность по ликвидации беспризорности и безнадзорности, устройству несовершеннолетних «ложилась на плечи» милиции.
Кроме этого по данному правовому документу в ведение Народного комиссариата внутренних дел перешли изоляторы для несовершеннолетних, трудовые колонии и детские приемники-распределители (ДПР), в которых содержались различные категории несовершеннолетних правонарушителей.
Следом вышел в свет приказ Народного комиссариата внутренних дел СССР, который гласил что «милиция несет ответственность за правильность и полное проведение в жизнь постановления партии и правительства, за борьбу с детской преступностью». Органам милиции поручалось организовать и обеспечить систематическое изъятие с улиц беспризорных, безнадзорных и заблудившихся детей и подростков, борьбу с их хулиганскими проявлениями в общественных местах, а также нищенством, спекуляцией, приставанием к гражданам; привлекать к административной ответственности родителей и опекунов за оставление без присмотра детей. Для задержанных и заблудившихся детей и подростков предусматривалось организовать отдельно от отделов (отделений) милиции, но по возможности вблизи от них комнаты привода для детей. Сотрудникам органов внутренних дел категорически запрещалось помещать подростков в камеры предварительного задержания.
Впервые для руководства и непосредственной работы в комнаты привода для детей были направлены проверенные, по возможности с педагогической подготовкой, работники милиции. Планомерно с 1931 по 1938 год перестали существовать комиссии по делам несовершеннолетних всех уровней — от Комиссии при Совнаркоме СССР до местных. Обязанности по организации противодействия преступности перешли к правоохранительным органам.
Середина 30-х годов XX века — начало сложного периода в истории нашей страны. Волна репрессий охватила все регионы. С 1935 по 1941 год по примерным оценкам историков, число репрессированных достигло нескольких миллионов человек, многие были убиты, либо погибли под пытками. В это время были внесены существенные изменения в законодательство об уголовной ответственности лиц, не достигших совершеннолетия. Законом от 7 апреля 1935 года «О мерах борьбы с преступностью несовершеннолетних» было установлено привлечение за тяжкие преступления к уголовной ответственности, вплоть до расстрела, подростков с двенадцатилетнего возраста. Этим же законом устанавливалась строгая ответственность за вовлечение несовершеннолетних в преступную деятельность.
В 1937 году в стране функционировало более 60 детских колоний, в том числе 7 тюрем. Начиная с 1935 года, в разбирательствах, связанных с правонарушениями несовершеннолетних, стали участвовать прокуроры, следователи и адвокаты, специализирующиеся только на правонарушениях лиц, не достигших совершеннолетнего возраста. Эффективность указанных мер была очевидна, так как количество осужденных несовершеннолетних в 1940 году по сравнению с 1931 годом сократилось примерно вдвое. Тем не менее, накануне Великой Отечественной войны проблема ликвидации безнадзорности, устройства детей, оставшихся без родителей, продолжала существовать.
Ряд новых серьезных вопросов в сфере борьбы с правонарушениями несовершеннолетних возник в период Великой Отечественной войны, когда тысячи и тысячи детей были лишены жилья, семьи, родителей. Срочно на восток эвакуировались детские дома, в регионах Поволжья и Урала их сеть значительно возросла, а следовательно, возросли и заботы о воспитании детей, их трудоустройстве. Детские дома формировались в кратчайшие сроки, были переполнены, испытывали значительный недостаток в продовольственном и вещевом снабжении вследствие чего воспитанниками детских домов совершались такие преступления, как кражи и грабежи, обмен имущества детских домов на базарах, хулиганства. Постоянно росло число беспризорных и безнадзорных детей и, как результат, количество административных правонарушений и преступлений по линии несовершеннолетних.
В период Великой Отечественной войны Правительством Советского союза и НКВД СССР был принят ряд постановлений и приказов, определивших меры борьбы с беспризорностью несовершеннолетних, борьба с детской безнадзорностью находилась в центре внимания местных партийных и комсомольских органов, принимались меры для устройства детей, потерявших родителей.
Приказ Народного комиссариата внутренних дел СССР от 1941 года № 312 объявил новую инструкцию «О работе детских комнат милиции». Этим приказом детские комнаты милиции организовывались при городских, районных и линейных отделениях милиции для приема детей на время, необходимое для выяснения причин беспризорности и безнадзорности, передачи родителям, лицам, их заменяющим или направления в соответствующие детские учреждения. Работники детских комнат были введены в штат отделений милиции, при которых дислоцировались детские комнаты.
23 января 1942 года Совет Народных Комиссаров СССР принимает постановление «Об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей», в котором подчеркивалось, что планомерное проведение мероприятий по предупреждению детской беспризорности является важным государственным делом. Согласно постановлению при исполкомах местных советов учреждались комиссии по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, была существенна расширена сеть интернатов, приемников-распределителей.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (50) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 2 (50) 2011
Директивой Народного комиссариата внутренних дел СССР от 22 сентября 1942 года № 403 штат детских комнатах милиции, в зависимости от объема работы, устанавливался не более двух единиц: инспектор и помощник инспектора. Им выделялось денежное содержание и вещевое довольствие, а комплектовались они за счет работников милиции, по своим служебным качествам соответствующим этой работе и не подлежащих призыву в Красную Армию. Работниками детских комнат милиции являлись в преобладающем большинстве женщины. В последующие годы сеть детских комнат постоянно расширялась. Приказ Народного комиссариата внутренних дел СССР от 12 июня 1943 года № 0231 объявил штаты детских комнат милиции при органах транспортной милиции.
Значительная часть административных правонарушений и преступлений несовершеннолетних в военные годы имели своей причиной безнадзорность и беспризорность или тяжелое материальное положение. Поэтому потребовалось более широкое применение мер воспитательного воздействия к этому контингенту подростков. В этой связи было принято постановление СНК СССР от 15 июня 1943 года «Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью и хулиганством». Постановление послужило основой для создания первых специализированных подразделений по делам несовершеннолетних в структуре уголовного розыска Народного комиссариата внутренних дел СССР, Народных комиссариатов внутренних дел союзных и автономных республик, краев и областей. Они назывались отделениями по борьбе с детской преступностью и хулиганством. Эти подразделения работали во взаимодействии с детскими комнатами милиции, ранее называвшимися комнатами для привода детей.
В соответствии с приказом Народного комиссариата внутренних дел СССР от 28 июня 1943 года № 0297 «С объявлением инструкции о порядке изъятия органами милиции безнадзорных и беспризорных детей» общее руководство и контроль за работой милиции по выявлению и изъятию беспризорных и безнадзорных детей возлагалось на отделы службы и боевой подготовки управлений милиции и дорожные отделы транспортной милиции.
Изучая поствоенные годы, подчеркнем, что большое внимание в то время уделялось вопросам раннего предупреждения совершения правонарушений подростками. Указанное направление нашло отражение в принятых Советом Министров СССР постановлениях от 8 апреля 1952 года № 1708 и от 30 января 1954 года № 171 «О мероприятиях по улучшению работы детских домов».
Выделяя положительные результаты работы комиссий по устройству детей, оставшихся без родителей, указывалось на необходимость более внимательного отношения к организации контроля за условиями жизни и воспитания детей, находящихся на патронате и под опекой, необходимость широкого привлечения общественности к шефству над детскими учреждениями, а также более согласованной деятельности всех учреждений по предупреждению детской безнадзорности, беспризорности и попрошайничества.
Для руководства детскими учреждениями были созданы самостоятельный отдел по борьбе с детской беспризорностью, безнадзорностью и преступностью Народного комиссариата внутренних дел СССР, соответствующие отделы и отделения на местах (приказ Народного комиссариата внутренних дел СССР от 25 июня 1945 года № 0246). Директива Народного комиссариата внутренних дел СССР от 23 ноября 1946 года № 277 регламентировала принятие необходимых мер к открытию и оборудованию в кратчайший срок предусмотренных дислокацией детских комнат милиции на железнодорожном транспорте. В 1950 году в крупных городах и промышленных центрах были созданы детские комнаты милиции. Их работа осуществлялась в полном взаимодействии с комиссиями по делам несовершеннолетних. В практику работы вошло создание детских комнат на общественных началах, кроме того, серьезную помощь в работе сотрудникам милиции стал оказывать созданный институт внештатных инспекторов детских комнат.
В короткий срок детская комната милиции стала центром борьбы с детской безнадзорностью. Над решением этих задач работали и представители общественности. Кроме того, детская комната милиции помогала несовершеннолетним в трудоустройстве, в продолжение учебы.
Прогрессивным шагом вперед к превенции административных правонарушений среди не достигших совершеннолетия лиц можно считать принятие Советом Министров РСФСР «Положения о комиссиях по устройству детей и подростков при Советах Министров автономных республик и исполкомах краевых, областных, окружных, городских, районных Советов депутатов трудящихся» от 4 октября 1957 года12. Этим Положением на комиссии была возложена обязанность устройства всех нуждающихся детей, а не только детей, оставшихся без родителей. Они координировали работу органов народного образования и социального обеспечения, в том числе по оказанию материальной и педагогической помощи нуждающимся семьям. В соответствии с Положением Комиссии (кроме районных) имели право направлять детей и подростков в воспитательные колонии Министерства внутренних дел союзных республик. Помимо того, данное Постановление обязывало создавать детские спортплощадки при школах и домоуправлениях, родительские комитеты и комиссии содействия при всех домоуправлениях для организации работы с детьми, трудоустраивать подростков, достигших 16-летнего возраста, обязывая при этом руководителей предприятий принимать на работу подростков, направляемых комиссиями.
Значительным этапом в развитии советского уголовного права по уголовной ответственности несовершеннолетних явились принятые 25 декабря 1958 года «Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик»13, которые, повысив возраст уголовной ответственности несовершеннолетних, существенно расширили применение принудительных мер воспитательного характера как важного средства предупреждения и борьбы с преступлениями рассматриваемой категории лиц. Основы, а вслед за ними и все УК союзных республик, закрепили общий возраст уголовной ответственности с 16 лет, и лишь в ряде случаев — с 14 лет, например, за убийство, умышленное нанесение
телесных повреждений, причинивших расстройство здоровья, изнасилование, грабеж, разбой, умышленное уничтожение или повреждение государственного, общественного или личного имущества граждан, злостное хулиганство, а также умышленные действия, могущие вызвать крушение поезда и др. К несовершеннолетним не применялись такие виды наказаний, как ссылка, высылка и смертная казнь.
30 мая 1963 года Министерством просвещения РСФСР и Министерством коммунального хозяйства РСФСР было принято Примерное положение о Советах общественности по работе с детьми и подростками при домовых комитетах в государственном жилищном фонде РСФСР. Советы общественности должны были координировать и обеспечивать единое направление в воспитательной работе с детьми и подростками по месту жительства, оказывать помощь семьям и школе в воспитании и обучении несовершеннолетних, развивать творческую инициативу и трудовую самодеятельность детей и подростков, организовывать их досуг.
Следующим этапом в развитии профилактики правонарушений несовершеннолетних явилось подписание 3 июня 1967 года Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних»14, которые действуют и по сей день. Лейтмотивом15 принятия данного нормативно-правового документа являлась необходимость координации деятельности всех субъектов системы превенции правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия. Главными задачами комиссий по делам несовершеннолетних закреплялись организация работы по предупреждению безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, их устройство и охрана прав, координация усилий государственных органов и общественных организаций по указанным вопросам, рассмотрение дел об административных правонарушениях лиц этой категории и осуществление контроля за условиями их содержания и проведением с ними воспитательной работы в учреждениях Министерства внутренних дел Союза Советских Социалистических Республик и специальных учебно-воспитательных и лечебно-воспитательных учреждениях. Согласно указу, комиссии по делам несовершеннолетних создавались при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, окружных, областных, краевых Советов народных депутатов, при Советах министров автономных республик и при Совете Министров РСФСР.
17 декабря 1968 г. Коллегией Министерства внутренних дел СССР совместно с Бюро ЦК ВЛКСМ было принято Постановление «О совместной работе комсомольских организаций и органов МВД СССР по предупреждению безнадзорности и преступности среди несовершеннолетних». Положение об оперативных комсомольских отрядах дружинников было утверждено Постановлением ЦК ВЛКСМ от 5 ноября 1974 года, деятельность которых была направлена непосредственно на борьбу с правонарушениями молодежи и подростков в тесном взаимодействии с работниками органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции, судов, комиссий по делам несовершеннолетних.
13 мая 1970 года Министерством коммунального хозяйства РСФСР и Министерством просвещения РСФСР по согласованию с ЦК ВЛКСМ было утверждено Примерное положение о педагоге-организаторе по проведению воспитательной работы с детьми и подростками по месту жительства. В соответствии с этим Положением педагоги-организаторы, являясь штатными работниками коммунального хозяйства, должны были организовывать работу в подростковых клубах по месту жительства, куда привлекались местные несовершеннолетние. Подростковые клубы со временем стали основными субъектами по месту жительства, где несовершеннолетние проводили свой досуг, параллельно занимаясь в кружках и спортивных секциях, организованных при этих клубах.
Созданные еще в 1940 годы детские комнаты милиции в советский период претерпели многочисленные изменения, но при этом продолжали занимать центральное место в системе предупреждения безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних. Среди принимаемых в тот период нормативных документов, регламентирующих деятельность данного субъекта, интерес представляют прежде всего следующие: Приказ МВД РСФСР № 285 от 5 июля 1961 года «Об изменении организации работы по борьбе с преступностью несовершеннолетних и детской безнадзорностью», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 года «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». С 1973 года началось создание центральных детских комнат милиции в службах профилактики уголовного розыска горрайлинорганов. В 1974 году в Управлении уголовного розыска Министерства внутренних дел СССР и аппаратах уголовного розыска МВД, УВД союзных и автономных республик, краев и областей в целях всемерного улучшения организации работы детских комнат милиции были созданы отделения по руководству ими.
15 февраля 1977 года детские приемники-распределители, детские комнаты милиции были реорганизованы в приемники-распределители для несовершеннолетних, инспекции по делам несовершеннолетних.
Итак, в советский период истории субъектам по предупреждению правонарушений несовершеннолетних был присущ постоянный, плановый характер работы с несовершеннолетними и одно из ключевых качеств — предупредительные меры были общедоступными, не являлись коммерческими. Обратим внимание и на то, что в совокупности субъектами были охвачены практически все направления социализации несовершеннолетних: воспитательное, образовательное, профессиональное, идейное (идеологическое), нравственное, моральное, этическое, культурное, спортивное, оздоровительное, патриотическое, информационное, правовое, общеорганизаторское и контрольное. Это была система воздействий, которые осуществлялись на общем (общесоциальном), групповом и индивидуальных уровнях работы с лицами не достигшими совершеннолетия.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (50) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (50) 2011
В финале научной статьи можно сделать вывод о том, что история развития отечественных государственных органов по профилактике безнадзорности и административных правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия — это не что иное, как генезис принципа индивидуального подхода к данной категории правонарушителей, возведенный в ранг государственной политики.
Анализ исторического принципа индивидуализации в данном контексте показывает, что мы имеем дело с поступательным его развитием, пиком которого, как представляется, был именно советский период. Во-первых, не смотря на то, что советский период характеризуется борьбой абстрактно гуманистической идеи максимальной экономии репрессии и идеи усиления как административной, так и уголовной репрессии как основного способа быстро покончить с административными правонарушениями и преступностью в среде несовершеннолетних, особая заслуга в сохранении и развитии специфического подхода к несовершеннолетним правонарушителям принадлежала в период ужесточения административного и уголовного законодательства практике, которая смягчала в процессе правоприменения жесткие требования закона. Во-вторых, в это время государство не только обеспечивало деятельность по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, но и, одновременно, занималось обеспечением детей.
Однако в период реформ и перехода к новому укладу экономики государство оказалось не способным осуществлять дальнейшую поддержку указанной системы. Таким образом, деятельность по профилактике и предупреждению правонарушений несовершеннолетних оказалась на пороге полной деградации и разрушения, так как в условиях сложившихся реалий исполнение поставленных задач могло обеспечиваться только посредством рыночных механизмов, которые до конца еще не сформировались.
Итак, в 90-е годы прошлого века центр тяжести социально-превентивной работы в исследуемой сфере сместился в сторону подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. Неудивительно, что в сложившихся условиях особую актуальность приобретает вопрос о том, каков потенциал этих подразделений в предупредительной деятельности, все ли резервы в законодательстве и иных государственных правовых механизмах задействованы с целью более успешной профилактической деятельности в сегменте административных правонарушений несовершеннолетних.
Список литературы
1. Андрюхина, Н. Г. Становление и развитие органов предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних в России / / Вестник Московского городского юридического института. — 2006. — № 1.
2. Астемиров, 3. А. Уголовная ответственность и наказания несовершеннолетних (теоретическое введение в изучение спецкурса) : учебное пособие. — М., 1970.
3. Бабаев, М. М. Индивидуализация наказания несовершеннолетних. — М., 1968.
4. Ведерникова, О. Ювенальная юстиция: исторический опыт и перспективы // Российская юстиция.
- 2000. - № 7.
5. Галкин, А. Возвращение ювенальной юстиции в Россию // Российская юстиция. — 2002. — №
7.
6. Лубоносова, А. Э. Роль государства в профилактике преступлений несовершеннолетних: исторический аспект / / Адвокатская практика. — 2005. — № 6.
7. Каневский, Л. Л. Расследование и профилактика преступлений несовершеннолетних. — М.: Юридическая литература, 1958.
8. Ландо, А. С. Представители несовершеннолетних обвиняемых в советском уголовном процессе.
— Саратов, 1977.
9. Лутошкин, Г. Ю., Лутошкина, Т. В. Методика расследования преступлений, совершенных несовершеннолетними. — М.: МВД России. Департамент кадрового обеспечения, 2006.
10. Малыгин, А. Я., Мулукаев, Р. С, Епифанов, А. Е. История отечественных органов внутренних дел. — М., 2005.
11. Мельникова Э. Б. Правосудие по делам несовершеннолетних: история и современность. — М.: Наука. 1990.
Literature
1. Andryukhina, N. G. Formation and development institutions of preventing child neglect and minorities crimes in Russia / / Bulletin of Moscow city juridical institute. — 2006. — № 1.
2. Astemirov, Z. A. Criminal amenability and punishment of under ages (theoretical introduction in investigation special course of studies). — Moscow, 1970.
3. Babaev, M. M. Individualization punishment of under ages. — Moscow, 1968.
4. Vedernikova, O. Juvenile justice: historical experience and perspective // Russian justice. — 2000. — №
7.
5. Galkin, A. Returning of juvenile justice to Russia. // Russian justice. — 2002. — № 7.
6. Dubonosova, A. E. Role of State in preventing crimes of juveniles: historical aspect // Advocate practice. — 2005. — № 6.
7. Kanevsky, L. L. Crime investigation and prevention of under ages. — Moscow, 1958.
8. Lando, A. Representatives of accused under ages in soviet criminal case. — Saratov, 1977.
9. Lutoshkin, G. J., Lutoshkina, T. V. Methods of crime investigation committed of under ages. — Moscow, 2006.
10. Maliagin, A. I., Mulukayev, R. S., Epifanov, A. E. History agencies of internal affairs of our country. — Moscow, 2005.
11. Melnikova, E. B. Justice on juvenile affairs: history and up-to-dateness. — Moscow, 1990.
1 См.: Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. С. 338.
2 СУ РСФСР. 1918. № 16. Ст. 227.
3 См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций, пленумов ЦК. Часть. 1. М, 1954. С. 419.
4 СУ РСФСР 1919. № 66. Ст. 590.
5 СУ РСФСР 1920. № 68 . Ст. 308.
6 См.: Семернева Н.К. Освобождение от уголовной ответственности несовершеннолетнего с применением мер воспитательного характера. Свердловск, 1969. С. 8.
7 Инструкция комиссии по делам несовершеннолетних. СУ РСФСР. 1920. № 13. Ст. 83.
8 См.: Дубоносова А.Э. Роль государства в профилактике преступлений несовершеннолетних: исторический аспект / /
Адвокатская практика. 2005. № 6.
9 СУ РСФСР. 1931 № 38 . Ст. 301.
10 Прозументов Л.М. Проблемы предупреждения преступности несовершеннолетних. Томск, 1999. С. 26.
11 См.: Приказ МВД России от 18.12.03 № 1005 «Об объявлении Дня подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации».
12 См.: Сборник приказов и инструкций Министерства просвещения РСФСР. 1957. № 51. С. 25.
13 Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 1. Ст. 6.
14 Свод законов РСФСР. Т. 8. С. 314.
15 Leitmotiv — «главный, ведущий мотив» — преобладающая главная тема, идейный тон направления, доминирующее начало в деятельности, основная мысль, неоднократно повторяемая и подчеркиваемая.
УДК 347.5 Д. Е. Дробов*
Привлечение к административной ответственности за нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы
В статье анализируются различные подходы к понятиям «иностранный работник», «использование и привлечение иностранной рабочей силы». Проведенный автором анализ позволяет сформулировать авторское определение исследуемого понятия и дополнения в действующее законодательство.
Ключевые слова: трудовая миграция, иностранный работник, использование и привлечение иностранной рабочей силы.
D.E. Drobov*. Attraction to administrative liability of infringement of rules of attraction
and use of foreign labor. In article use and attraction of foreign labor are analyzed various approaches to concepts «the foreign worker», the analysis carried out by the author allows to formulate author’s definition of investigated concept, to formulate additions in the current legislation.
Keywords: labor migration, the foreign worker, use and attraction of foreign labor.
Административное правонарушение в области трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, — это противоправное, виновное деяние (действие или бездействие) субъекта трудовых правоотношений, посягающее на трудовые права и свободы граждан, за которое КоАП РФ и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Материально-правовым основанием административной ответственности за нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, является административное правонарушение, посягающее на трудовые права и свободы граждан (фактическое основание), урегулированные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, и охраняемые нормами административного права, устанавливающими административную ответственность за их нарушение (нормативное основание)1.
В целях правильной квалификации административных правонарушений, наряду с «традиционными» составами административных правонарушений в области трудовых отношений, которые включены в главу 5 КоАП РФ (ст. 5.27-5.34, 5.42, 5.44) и объектами которых являются общественные отношения, возникающие в сфере труда и охраны труда, следует выделять и другие затрагивающие сферу трудовых правоотношений административные правонарушения, в которых правила трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы о труде, выступают в качестве дополнительного объекта правонарушения (ст. 5.7, 18.10, 18.13, 20.26 КоАП РФ).
* Дробов, Дмитрий Евгеньевич. Адъюнкт кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 7302423. E-mail: dmitriy.spb@bk.ru
* Drobov, Dmitry Evgenjevich. The post graduate student of the Administrative Law of the St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilyutov-street, 1.
Статья поступила в редакцию 9 февраля 2011 года.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (50) 2011
