CC BY
321
Конституционное и административное право
УДК 351.74
А. А. Беженцев*
Проблемы предупреждения беспризорности, бродяжничества, попрошайничества несовершеннолетних и пути их решения органами превенции правонарушений несовершеннолетних (исторический аспект, зарубежный опыт и современные реалии)
Учитывая, что в науке административного права отсутствуют современные крупномасштабные исследовательские научные работы, где изучение проблем предупреждения беспризорности, бродяжничества, попрошайничества несовершеннолетних и путей их решения органами профилактики правонарушений не достигших совершеннолетия лиц носило бы глубокий теоретический характер, автором на основе детального анализа достаточного объема научной и периодической литературы по избранной проблеме рассматриваются на основе ретроспективы и зарубежного положительного опыта в контексте современных реалий Российской Федерации основные перспективные направления оптимизации деятельности по профилактике безнадзорности, беспризорности, попрошайничества и правонарушений несовершеннолетних, сформулированы действенные рекомендации по устранению антагонизмов в правоприменительной деятельности органов и учреждений по превенции административных и иных правонарушений несовершеннолетних в рассматриваемой плоскости.
Ключевые слова: беспризорность, бродяжничество, попрошайничество несовершеннолетних, профилактическая работа, система профилактики, правонарушения несовершеннолетних, административные правонарушения несовершеннолетних.
A.A. Bezhentsev*. Problems of prevention child homeless, vagrancy, cadging of minors and the ways of their decisions by juvenile delinquency agencies (historical aspect, foreign experience and modern realities) Taking into account, that in science of administrative law default modern large-scale research science works, where learning problems of preventing child homeless, vagrancy, cadging of minors and the ways of their decisions by juvenile delinquency agencies bearers deep theoretical character, author on the base of detailed analyze much volume science and periodical literature by chosen problem, generate on the base or retrospective and foreign positive experience in context of modern realities of Russian Federation fundamental perspective ways of optimization activity of prevention child homeless, vagrancy, cadging of minors and juvenile delinquencies, formulated effective recommendations to remove antagonisms in law application in activity agencies and institutions of prevention administrative and others delinquents of under 18 in considered sphere.
Keywords: child homeless, vagrancy, cadging of minors, preventive work, juvenile delinquency agencies of the internal affairs, system of preventive juvenile delinquency, administrative delinquents of under 18.
* Беженцев, Александр Анатольевич, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД РФ, капитан милиции, кандидат юридических наук. Соискатель по кафедре административной деятельности органов внутренних Санкт-Петербургского университета МВД России для написания диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук по специальности 12.00.14. (административное право; финансовое право; информационное право) по теме: «Система профилактики правонарушений несовершеннолетних в Российской Федерации (административно-правовой аспект)»). Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова д. 1. Тел.: 730-25-81. Е-mail: adovd@mail.ru
* Bezhentsev, Alexander Anatolievich, senior lecturer chair of administrative activity Saint-Petersburg university Ministry of the internal affairs of Russian Federation, candidate of juridical science, captain of militia. The St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilyutov-street, 1.
Статья поступила в редакцию 17 мая 2010 года.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (47) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (47) 2010
Основными причинами и условиями правонарушений несовершеннолетних является совокупность социально-экономических, организационно-правовых (состояние законодательства и уровень его соответствия социальной жизни общества), социально-демографических и субъективных (возрастные психологические особенности, мотивация поведения) факторов. Кроме этого, серьезные причины, порождающие противоправное поведение несовершеннолетних, — их беспризорность, бродяжничество и, как следствие, попрошайничество. Эти явления уже много лет представляют собой дестабилизирующий фактор, а во многих случаях приводят к отрицательным последствиям, которые выражаются в совершении лицом, не достигшим совершеннолетия, административного правонарушения или преступления. Несмотря на принимаемые меры по профилактике данных асоциальных явлений в подростковом сегменте, состояние и динамика беспризорности, бродяжничества, попрошайничества дают основание сделать вывод о продолжающихся негативных процессах, протекающих в молодежной среде, и необходимости формирования новой парадигмы превенции правонарушений несовершеннолетних в Российской Федерации.
Детальное изучение профилактики бродяжничества и попрошайничества несовершеннолетних показало, что достижение наибольшей эффективности в данном направлении возможно только при комплексном всестороннем подходе к осуществлению профилактической деятельности всеми субъектами превенции, с наиболее активной ролью подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. Именно консолидированное синхронизированное взаимодействие всех субъектов и обязательная финансовая поддержка государства позволят достичь кардинального перелома в противодействии этим деструктивным явлениям. Профилактику бродяжничества и попрошайничества можно разделить на три стадии: первичную, вторичную и третичную.
При первичных мероприятиях катализатором развития превенции правонарушений несовершеннолетних выступают в основном подразделения по делам несовершеннолетних территориальных органов внутренних дел. Сотрудники этих подразделений осуществляют индивидуальную профилактику в отношении несовершеннолетних, их родителей и иных законных представителей, тем самым уже на начальном этапе принимая меры по предупреждению насилия в семье, неисполнения взрослыми своих обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию детей. Кроме того, они проводят на обслуживаемой территории, в т.ч. на железнодорожных вокзалах, в аэро- и речных портах и на прилегающих к ним территориях масштабный комплекс предупредительнопрофилактических мероприятий по пресечению попрошайничества, бродяжничества, административных правонарушений несовершеннолетних, профилактике детской проституции и пресечению сексуальной эксплуатации несовершеннолетних, выявлению взрослых лиц, вовлекающих подростков в противоправную деятельность. Они регулярно проводят рабочие встречи с представителями комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов социальной защиты населения, на которых рассматривается комплекс мер по выявлению и устройству беспризорных, безнадзорных детей, в т.ч. занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством. В настоящее время в ряде регионов Российской Федерации созданы и действуют межведомственные оперативные штабы по борьбе с беспризорностью и правонарушениями несовершеннолетних.
Для скорейшего позитивного изменения сложившейся ситуации сотрудниками подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел проводятся профилактические межведомственные мероприятия. Цель подобных мероприятий — выявление неблагополучных семей и детей, находящихся в социально опасном положении. В дальнейшем принимаются различные меры по воздействию на родителей и других родственников, начиная от постановки на учет и проведения воспитательных бесед с ними и заканчивая направлением материалов в суд для лишения родительских прав. В качестве регулярных профилактических мероприятий следует отметить организацию ежегодных комплексных и оперативно-превентивных операций «Безнадзорные дети», «Безнадзорник», «Брошенные дети», «Дети улиц», «Подворотня», «Табор», «Беглец», «Усыновитель», «Всеобуч» и другие.
Следует отметить, что при участии органов внутренних дел создаются социальные приюты и реабилитационные центры для несовершеннолетних, организуются их трудоустройство, досуг и отдых. Как показывает опыт работы с «трудными» подростками, создание военно-патриотических подростковых клубов, загородных военно-патриотических лагерей — одна из наиболее эффективных форм профилактики.
Результаты крупномасштабного научного изыскания, проведенного во Всероссийском научноисследовательском институте МВД России коллективом авторов, показывают, что большинством регионов наряду с типовыми программами по предупреждению бродяжничества среди несовершеннолетних разработаны свои программы и мероприятия, подготовлены соответствующие методические, в т.ч. печатные материалы. Показателен пример Управления внутренних дел Омской области, которым совместно с заинтересованными органами исполнительной власти подготовлен сборник методических рекомендаций и нормативно-правовых актов по профилактике семейного неблагополучия, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов. Их новеллой также является организованный периодический цикл правовых информационно-обучающих семинаров для женщин «Права несовершеннолетних. Защита несовершеннолетних от насилия в семье». Кроме того, проводятся консультации специалистов-психологов, педагогов, юристов.
Положительный пример предупреждения указанных выше асоциальных явлений подают управления внутренних дел Ростовской и Тюменской областей. В этих субъектах к профилактике
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних активно привлекаются студенты и профессорско-преподавательский состав высших учебных заведений. В Управлении внутренних дел Тюменской области организована деятельность молодежного оперативного отряда «Форпост», участники которого совместно с сотрудниками милиции участвуют в мероприятиях, связанных с профилактикой и пресечением детской беспризорности, безнадзорности, попрошайничества и административных правонарушений среди не достигших восемнадцатилетия лиц.
В процессе проведения мероприятий по вторичной профилактике необходимо отметить деятельность подразделений по делам несовершеннолетних по выявлению и изъятию с улиц и других общественных мест безнадзорных, беспризорных, бродяжничающих и попрошайничающих несовершеннолетних.
Кроме этого, на этапе вторичной профилактики органы внутренних дел выявляют несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения, подозреваемых в совершении преступлений. Элементом такой работы могут служить еженедельные целевые профилактические рейды, например, на вокзалах, по выявлению и изъятию с объектов транспорта самовольно ушедших из дома, безнадзорных, попрошайничающих и ведущих бродяжнический образ жизни подростков1. Уличенные в ходе вышеуказанных мероприятий несовершеннолетние доставляются в служебные кабинеты инспекторов по делам несовершеннолетних либо дежурную часть органа внутренних дел, где устанавливается их личность, причастность к совершению правонарушений и иные обстоятельства, после чего сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних принимают решение о направлении данных лиц в специализированные учреждения (социально-реабилитационные центры, приюты, детские дома, школы-интернаты, Центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, учреждения здравоохранения и т.д.) либо о передаче родителям или лицам, их заменяющим (по предъявлении последними подтверждающих документов). При необходимости доставленным правонарушителям непосредственно в дежурной части оказывается медицинская и психологическая помощь.
В инспекциях по делам несовершеннолетних и дежурных частях такие дети могут содержаться не более трех часов, и зачастую их некуда поместить на это время по причине отсутствия специальных помещений для детей.
Необходимо отметить, что в большинстве регионов Российской Федерации число специализированных социальных учреждений для несовершеннолетних недостаточно, либо их нет в конкретной местности.
Во многих субъектах Федерации сложилась критическая ситуация с устройством детей, задержанных органами внутренних дел на вокзалах, рынках, изъятых из подвалов, чердаков, канализационных люков, бродяжничающих, не имеющих средств к существованию. Из-за отсутствия мест в приютах сотрудники милиции вынуждены кормить и отправлять детей домой за счет своих личных средств, а чаще просто отпускать. В городах, которые являются крупными узловыми железнодорожными станциями, сотрудники линейных отделов внутренних дел на транспорте ежегодно снимают с поездов большое количество бродяжничающих несовершеннолетних, которых ввиду нехватки мест в приютах отпускают.
По вышеуказанным причинам дети годами, а порой до совершеннолетия находятся в учреждениях временного пребывания, не соответствующих правилам и нормам стационарного содержания, в нарушение сроков, установленных ст. 122, 123 Семейного кодекса Российской Федерации. Более того, из-за повсеместного отсутствия необходимого количества государственных учреждений детей помещают в больницы, где они содержатся годами в условиях, не обеспечивающих им нормального воспитания и развития.
Между тем есть и примеры положительного решения данных проблем в субъектах Федерации. В частности, в Кемеровской области, где имеется около ста социозащитных учреждений, не существует проблемы с устройством безнадзорных и беспризорных подростков. В Москве функционирует государственное учреждение по профилактике бродяжничества, попрошайничества и правонарушений среди иногородних несовершеннолетних, которое может размещать круглосуточно до 100 детей и подростков в возрасте от 4 до 18 лет из различных регионов Российской Федерации и ближнего зарубежья2.
Однако даже при наличии в регионах Российской Федерации специализированных социальных учреждений для несовершеннолетних возникает ряд проблем. Так, сотрудники некоторых социально-реабилитирующих центров не принимают детей, являющихся воспитанниками детских домов и школ-интернатов, а сотрудники социальных приютов при приеме несовершеннолетних требуют от сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел первоначального медицинского обследования помещаемых детей, что не отвечает требованиям федерального законодательства. Нередки случи отказов медицинских учреждений в приеме несовершеннолетних данной категории в связи с отсутствием у несовершеннолетних на руках полиса медицинского страхования и кардинальными изменением системы финансирования учреждений здравоохранения.
Крайне важную позитивную роль при проведении профилактики бродяжничества и попрошайничества несовершеннолетних выполняют центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел3. Для скоординированной работы по предупреждению безнадзорности, беспризорности, административных и иных правонарушений несовершеннолетних центры организуют и самостоятельно проводят процедуру возвращения детей и
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (47) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 3 (47) 2010
подростков к месту их постоянного проживания или устройства, обеспечивая бесплатный проезд и питание в пути следования. Для перевозок несовершеннолетних на дальние расстояния, включая страны СНГ и Прибалтики, в России создано одиннадцать транзитных приемников. Наиболее крупные из них — Московский, Санкт-Петербургский, Ростовский, Екатеринбургский, Пермский, Омский, Новосибирский, Красноярский, Хабаровский. В настоящее время благодаря достаточному материальнотехническому обеспечению деятельности центров они вполне справляются с возложенными на них комплексными задачами, однако, по нашему мнению, их превентивный потенциал в изучаемом сегменте используется не в полном объеме. Представляется, что их деятельность вполне может быть углублена и расширена: кроме работы с подростками-правонарушителями, уже совершившими общественно опасное деяние, она может включать работу с безнадзорными — потенциальными правонарушителями в будущем. Материальная база центров и их штатная численность в полном объеме практически всегда позволяют осуществлять раздельное содержание групп подростков и проведение в их отношении разнообразных по характеру предупредительных мероприятий. Таким образом, профилактические возможности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, с нашей точки зрения, более масштабны, и их следует использовать в полном объеме4.
Перспективной заменой социальным гостиницам, приютам и детским домам видится одно из недавних мероприятий по отвлечению детей старшей возрастной группы от улицы — создание большего количества городских кадетских школ-интернатов, которые получают все большее распространение в России. Начало данной позитивной деятельности положили отдельные воинские части, которые брали на попечение так называемых «сыновей полка» (вначале детей-сирот, чьи родители были военнослужащими)5. Затем эта практика была продолжена созданием в середине 90-х гг. прошлого века кадетских корпусов. В настоящее время работа данных учреждений для несовершеннолетних нормативно урегулирована Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2008 г. № 328 «Об утверждении Типового положения о суворовских военных, нахимовских военно-морских, военно-музыкальном училищах и кадетских (морских кадетских) корпусах»6. Сейчас кадетские корпуса функционируют практически во всех крупнейших городах страны, существуют и милицейские образовательные учреждения неполного среднего образования, которые готовят кадры для органов внутренних дел. Корпуса, помимо самого «изъятия» детей с улиц и их непосредственного полного содержания, дают им качественное образование, прививают дисциплину, патриотизм и переориентируют их в сторону законопослушного поведения.
Последний третий этап профилактики бродяжничества и попрошайничества не достигших восемнадцатилетия лиц призван направить деятельность всех субъектов превенции на ресоциализацию несовершеннолетнего, восстановление его личностного и социального статуса, а в последующем — реинтеграцию и интеграцию в семью, образовательные учреждения и трудовые коллективы.
Работа субъектов системы превенции административных правонарушений лиц, не достигших восемнадцатилетия, на этой стадии заключается в проверке условий нахождения несовершеннолетнего, ранее занимавшегося бродяжничеством и попрошайничеством, в семье, воспитательной работе с родителями и лицами, их заменяющими, привлечении подростков к участию в различных спортивных клубах, творческих кружках.
Анализируя проблематику предупреждения беспризорности, бродяжничества, попрошайничества несовершеннолетних и пути их решения органами превенции правонарушений несовершеннолетних, мы пришли к выводу о том, что продуктивным моментом в данном контексте станет обращение к историческому и зарубежному опыту решения данных проблем в целях определения возможных путей использования наиболее перспективных их моделей на территории России.
Итак, во времена царствования императора Александра II, во второй половине XIX в., ознаменованной проведением коренных преобразований в судебной системе, предупреждение правонарушений несовершеннолетних становится одним из основных направлений деятельности государства и общества. В это время усиленно развиваются правовые основы так называемой предупредительной политики, немаловажная роль в которой отводилась не только государственным органам, но и общественным формированиям. Активная деятельность последних во многом обусловила решение таких важнейших вопросов, как организация обучения и воспитания подростков, а также создание специальных учреждений для несовершеннолетних, оставшихся без родителей, беспризорных и правонарушителей, детей-арестантов. Первые такие заведения были открыты в 1880-е гг. в крупнейших городах нашего отечества, однако ввиду того, что большинство из них создавались и финансировались посредством частной инициативы, подобные благотворительные акции не всегда заканчивались успешно. Большинство из вышеуказанных заведений были смешанными, и потому в них, как правило, содержались дети разных категорий: бродяги, сироты, нищие, правонарушители.
В европейских странах проблема предупреждения безнадзорности не достигших совершеннолетия лиц к XIX в. также становится довольно острой. В это время в Европе образовалась система принудительного воспитания подростков, в соответствии с которой в деятельности по отношению к несовершеннолетним — как беспризорным, так и правонарушителям — должно было преобладать психолого-педагогическое воздействие и помещение их в условия, наиболее соответствующие естественному укладу жизни ребенка. Под принудительным воспитанием безнадзорных и беспризорных детей понималось определяемое судебными или административными органами воспитание несовершеннолетних лиц с изъятием их из-под родительского влияния и с
принятием государством на себя прав и обязанностей родителей. Поводом применения принудительного воспитания могло быть или отсутствие у ребенка родителей либо лиц, их заменяющих, или же неспособность их поставить ребенка на путь правопослушной жизни по многочисленным основаниям, что следовало из факта ведения лицом, не достигшим совершеннолетия, противоправного образа жизни.
Учитывая, что принудительное воспитание применялось вследствие отсутствия или несостоятельности родной семьи ребенка, то, естественно, возникло убеждение, что успех его может быть обеспечен помещением ребенка в чужую законопослушную семью, которая изъявит согласие его принять и воспитывать, как родного. Данная мера широко практиковалась в Швейцарии и в некоторых местах Германии, а прусский закон от 13 марта 1878 г. отдает ей предпочтение перед всеми другими. С этой же мерой согласился и состоявшийся до принятия прусского закона Стокгольмский международный пенитенциарный конгресс 1876 г., высказавший, что лучшее воспитание детей бесприютных и преступных обеспечивается помещением их в благонравную семью, и только при невозможности найти такую семью следует обращаться к государственным или частным воспитательным заведениям.
Исследуя положительный опыт Германии по рассматриваемым в статье вопросам, подчеркнем, что благотворительные учреждения для бездомных детей появляются там в начале XIX в. и характеризуются попытками насаждения семейного начала. Впервые такие заведения появились в Вюртемберге, где после нескольких неурожайных «голодных» годов появилось множество безнадзорных и бездомных детей. В так называемые «спасательные дома» принимались подростки бесприютные, но не совершившие административных правонарушений (мальчики и девочки), в возрасте от шести до двенадцати лет, которые находились в этих домах до достижения четырнадцатилетнего возраста. Руководил этими государственными учреждениями, как правило, «отец», в большинстве случаев женатый человек, супруга которого исполняла роль матери. Этот семейный принцип из Германии был перенесен во Францию, где он впервые применен к детям с преступным прошлым, а к XX в. подобные заведения появились в Великобритании и Северо-Американских Соединенных Штатах.
В некоторых зарубежных странах, к примеру, в Бельгии, проводилось строгое разграничение между подростками, совершившими административное и иное правонарушение, и детьми беспризорными, бродягами и занимающимися попрошайничеством. Для бездомных и бесприютных подростков были учреждены воспитательные школы, для детей же, совершивших преступление, — пенитенциарные дома со строгой изоляцией. Оба вида учреждений были государственными, но первые более приближались к семейному укладу жизни.
Особое внимание предупреждению правонарушений и преступлений, в частности, несовершеннолетних уделялось на территории нашего отечества в социалистическом обществе. Гражданская война, эпидемии и голод 1917-1918 гг. привели к возникновению массовой беспризорности среди детей. В этой связи требовалось изъятие несовершеннолетних с улиц и создание нормальных условий для их существования. Для этого в декабре 1919 г. в Петрограде Народным комиссариатом просвещения было организовано новое учреждение для временного содержания безнадзорных, беспризорных и склонных к правонарушениям несовершеннолетних — Центральный карантинно-распределительный детский пункт (ЦКРДП), призванный оказывать первую как доврачебную, так и социальную помощь нуждающимся детям. Такое новое в те времена детское учреждение было открыто в одной из самых фешенебельных и дорогих гостиниц России — «Европейской», которая находится и по сей день в Санкт-Петербурге на Невском проспекте. С каждой группой беспризорников работали три квалифицированных педагога, психолог и две няни. Вся работа в группах проходила строго по расписанию, и кроме обычного распорядка дети получали первичное образование, читали, рисовали, мастерили поделки, осваивали музыкальные инструменты. Каждая группа бывших беспризорных, не достигших совершеннолетия, существовала ровно месяц — в последующем детей распределяли по детским домам.
В условиях современных реалий система предупреждения безнадзорности и беспризорности лиц, не достигших совершеннолетия, прогрессирует, и в данном контексте крайне интересен шведский опыт.
В связи с количественным ростом безнадзорности, беспризорности, попрошайничества, административных и других проступков среди несовершеннолетних в Швеции в конце XX в. муниципалитет столичного города Стокгольма принял решение о создании и финансировании группы социальной помощи при отделе полиции Стокгольма по делам молодежи. В то же время при Управлении социальными ресурсами Стокгольма была сформирована специальная дежурная молодежная служба, которая осуществляет оперативную работу на улицах в вечернее и ночное время и ведет прием посетителей по вопросам, касающимся подростков группы риска (бродяжничающие, токсикоманы, наркоманы, совершившие административные правонарушения). Несмотря на то, что полиция и социальная служба работают в одном здании и одном отделе по делам молодежи, подчиняются они различным структурам и финансируются из разных источников (полиция из федерального бюджета, социальная служба из муниципального), что исключает вероятность
7
зависимости во взаимоотношениях .
Данные структуры занимаются в комплексе всеми мерами по превенции противоправных действий лиц, не достигших совершеннолетия, однако в рамках нашего прикладного исследования
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (47) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 3 (47) 2010
подробнее мы остановимся на предупреждении безнадзорности и беспризорности. По доставлении бродяг и попрошаек из числа несовершеннолетних в полицию они опрашиваются, передаются родителям или законным представителям, в случае необходимости ставятся на учет.
Отдел социальной службы при полиции Швеции служит связующим звеном между полицией и муниципальной социальной службой по месту проживания подростка. Социальный работник присутствует при получении объяснения с подростка, однако не вмешивается в процесс ведения опроса. Затем в отдельной комнате происходит беседа социального работника с подростком и его родителями, в ходе которой он пытается выяснить какова обстановка в семье подростка, как обстоят дела в школе, есть ли проблемы в общении со сверстниками. Социальный работник составляет отчет по результатам беседы, в котором содержатся рекомендации и предложения по поводу дальнейших мер в отношении данного подростка, и направляет его в социальную службу защиты по месту жительства подростка.
Крайне интересен и тот аспект, что полиция обязана предоставлять социальным работникам всю известную ей информацию о подростке, в то время как социальные работники могут не сообщать полиции факты, касающиеся личности подростка и обстоятельств дела, за исключением наиболее общественно опасных деяний. Данное обстоятельство известно задержанным и способствует большей степени откровенности в беседе с социальным работником. Немаловажно, что полицейские отдела по делам несовершеннолетних не носят полицейскую форму ни во время патрулирования, ни в помещении полиции, а при уличном патрулировании имеют при себе оружие и видеокамеру. Видеосъемка имеет своеобразный эффект профилактики правонарушений: молодые люди видят, что их снимают, следовательно, в дальнейшем они могут быть с легкостью опознаны и найдены, если бродяжничают, попрошайничают или совершат административное правонарушение. С подростком, совершившим правонарушение повторно, по возможности работают те же офицеры, что вели его предыдущее дело.
Узловой фигурой в профилактике бродяжничества и попрошайничества несовершеннолетних является сотрудник службы социальной защиты по месту жительства подростка, который принимает активное участие в определении судьбы подростка. В случаях, когда поведение шведского подростка представляет угрозу для общества или он нуждается в специализированной помощи, сотрудники социальной службы детально изучают ситуацию и в случае необходимости именно социальный работник продумывает программу реабилитационного характера, подбирает подходящее учреждение и договаривается с директором этого учреждения о помещении подростка на определенный срок. Однако если принято решение о принудительной полной изоляции, оно должно быть утверждено административным судом, причем каждые шесть месяцев суд рассматривает вопрос о необходимости дальнейшей изоляции подростка, учитывая мнения администрации исправительного учреждения и социального работника.
Опыт предупреждения беспризорности, бродяжничества, попрошайничества несовершеннолетиях в США сводится в некоторых штатах к усилению прежде всего юридической ответственности родителей не достигших совершеннолетия лиц, которые не на должном уровне выполняют возложенные на них государством обязанности по надлежащему воспитанию детей. К примеру, в штате Канзас родителей штрафуют за непосещение детьми школы, во Флориде родители могут быть подвергнуты тюремному заключению, если их несовершеннолетний ребенок воспользуется оружием, оставленным взрослыми в доступном для него месте. В тридцати штатах семьи лишаются права на государственную жилую площадь, если ребенок уличен в употреблении или продаже наркотиков.
Фрагментарно рассмотрев опыт предупреждения, безнадзорности, беспризорности и попрошайничества, превенции административных правонарушений несовершеннолетних в развитых иностранных государствах, можно выявить большое количество прогрессивных примеров организации данного вида деятельности. Однако не все из них возможно эффективно использовать на территории России, что связано, в первую очередь, с тем, что современные зарубежные модели профилактики безнадзорности несовершеннолетних базируются на существенной финансовой поддержке мер профилактики правонарушений подростков. Наиболее успешным опытом организации системы профилактики (и наиболее перспективным для его использования в Российской Федерации), с нашей позиции, является сочетание опыта европейских государств по помещению несовершеннолетнего в среду, близкую к жизни в родной семье, при условии несовершения им весомых общественно опасных деяний (к сожалению, институт приемной семьи, несмотря на его закрепление в Семейном кодексе Российской Федерации, не нашел должного масштабного развития ввиду сложности процесса приема ребенка в семью и последующего усыновления, несовершенен и институт российского патроната) и опыта Швеции по консолидированному взаимодействию органов внутренних дел с социальными службами и применении в рамках переориентации несовершеннолетнего на путь правопослушного поведения в большей степени педагогических, психологических и воспитательных приемов, нежели более пенитенциарных.
Перечислим основные выводы и обозначим рекомендации для решения поставленных в статье проблем.
Сравнительно-правовой анализ законодательства о профилактике рассматриваемых явлений на примере Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ8 показывает, что в его нормах имеется ряд существенных моментов, не позволяющих в должной мере использовать возможности как органов внутренних дел, так и органов и учреждений системы превенции правонарушений несовершеннолетних в профилактике бродяжничества и попрошайничества лиц, не достигших
восемнадцатилетнего возраста. К основным недостаткам этого закона можно отнести то, что главным субъектом со стороны органов внутренних дел являются подразделения по делам несовершеннолетних, но в их компетенцию не входит индивидуальная профилактика в отношении бродяг и попрошаек. Подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел лишь в пределах своей компетенции могут предупреждать переход несовершеннолетних в эту категорию (ст. 21), доставлять в дежурную часть органа внутренних дел безнадзорных и беспризорных.
В целях дальнейшего совершенствования работы по профилактике бродяжничества и попрошайничества лиц, не достигших восемнадцатилетия, в Российской Федерации необходимо на уровне районов, городов, районах в городах и иных муниципальных образованиях создавать отдельные постоянно действующие специализированные межведомственные комиссии по проблемам профилактики бродяжничества и связанного с ним попрошайничества несовершеннолетних. Они должны стараться не параллельно, а во взаимодействии с комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, комплексно решать задачи по минимизации бродяжничества и попрошайничества.
Ключевыми задачами межведомственной комиссии района, города, района в городе и иного муниципального образования по проблемам профилактики бродяжничества должны стать:
— разработка и проведение мероприятий по предупреждению и пресечению бродяжничества несовершеннолетних в границах территориального образования;
— координация деятельности структурных подразделений администрации территориального образования, органов внутренних дел и общественных формирований, направленная на профилактику бродяжничества, защиту прав и законных интересов несовершеннолетних лиц без определенного места жительства и занятий.
В состав комиссии должны входить представители органов внутренних дел, здравоохранения, образования, социальной защиты населения и других заинтересованных структурных подразделений администрации территориального образования. На заседании комиссии целесообразно вести протокол, подписываемый председателем, в котором должен указываться характер рассматриваемых вопросов.
Рассматривая важнейшие функции межведомственной комиссии по проблемам профилактики бродяжничества, подчеркнем, что в пределах своей компетенции она должна:
— обеспечивать координацию деятельности муниципальных и общественных органов по вопросам профилактики бродяжничества не достигших восемнадцатилетия лиц без постоянного места жительства и занятий;
— разрабатывать и осуществлять мероприятия по профилактике бродяжничества лиц, не достигших совершеннолетия, как непосредственно, так и через городскую, районные администрации, комитет по труду и социальному развитию департамента социальной сферы администрации территориальных образований;
— контролировать работу здравоохранения, образования, социальной защиты населения по выявлению и учету несовершеннолетних лиц, занимающихся бродяжничеством, организовывать постоянное наблюдение за поведением этих лиц;
— принимать необходимые меры по направлению несовершеннолетних больных в лечебные учреждения, дома-интернаты и др. учреждения социальной защиты населения, а также по их трудоустройству;
— принимать меры по установлению причин утери места жительства и обеспечению нуждающихся несовершеннолетних временным или постоянным жильем;
— организовывать благотворительную помощь беспризорным несовершеннолетним.
Деятельность межведомственной комиссии района, города, района в городе и иного муниципального
образования по проблемам профилактики бродяжничества несовершеннолетних следует периодически освещать в местных средствах массовой информации, представители которых могут в некоторых случаях приглашаться для участия в заседаниях комиссии и проводимых ею мероприятиях. В решении вопросов по профилактике бродяжничества и попрошайничества среди несовершеннолетних комиссия должна тесно сотрудничать с комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Еще одной законодательной недоработкой Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ является сложность устройства беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних в государственные учреждения для подростков, нуждающихся в социальной реабилитации. Так, лица, не достигшие совершеннолетия, занимающиеся бродяжничеством и не совершившие какого-либо административного правонарушения, доставленные в орган внутренних дел, не помещаются в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, а направляются в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, на основании акта оперативного дежурного органа внутренних дел о необходимости приема такого несовершеннолетнего (ст. 13, 22). Однако на практике передача несовершеннолетних в такие учреждения сопровождается рядом трудностей (материальных, медицинских и иных).
Кроме указанных недостатков анализируемого нормативного правового документа № 120-ФЗ от 24 июня 1999 г., есть и иные, связанные с механизмом его реализации. Поэтому коррекция закона должна осуществляться постоянно с ориентацией на достижение эффекта в деятельности по предупреждению безнадзорности административных и других правонарушений несовершеннолетних.
Помимо указанного выше, по нашему мнению, на федеральном уровне органам и учреждениям системы предупреждения административных и др. правонарушений несовершеннолетних следует углублять комплексные меры по предупреждению беспризорности, безнадзорности, асоциального
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (47) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (47) 2010
поведения и административных правонарушений лиц, не достигших восемнадцатилетия, в числе которых особое внимание следует уделить:
— дополнению сети учебно-воспитательных учреждений по типу суворовских, нахимовских училищ, кадетских школ и корпусов, казачьих школ, летных, мореходных, речных, промышленных, сельскохозяйственных и других училищ;
— созданию специализированных консультативных подростковых центров, где подростки решали бы свои психолого-педагогические и медико-социальные проблемы;
— рационализации порядка и процедур усыновления детей, развитию системы приемных семей и детских домов семейного типа;
— расширению подготовки специальных кадров — социальных педагогов и психологов по профилактике социального сиротства и для работы с детьми группы риска.
В заключение подчеркнем, что отраженные в данной статье взгляды на теоретические и практические аспекты организации деятельности по превенции безнадзорности, беспризорности, попрошайничества, административных правонарушений несовершеннолетних органами и учреждениями системы профилактики правонарушений несовершеннолетних не претендуют на исчерпывающую всеобъемлющую характеристику рассматриваемой деятельности и, по всей видимости, не свободны от недостатков. Поэтому автор с благодарностью примет деловую критику, которая, безусловно, будет учтена в дальнейших конструктивных научных разработках по избранному направлению исследования.
Список литературы
1. Административная деятельность органов внутренних дел : учебно-наглядное пособие. Берекет В.М., Беженцев А.А. и др. — СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России. — 2010.
2. Детская беспризорность и безнадзорность: проблемы, пути решения / Г.И. Климантова, И.В. Барбашин, О.В. Павленко и др. / под ред. Г.И. Климантовой. — М.: Слово, 2002.
3. Кривоносое, А. Н. Правовые и организационные основы профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних органами внутренних дел : дис.. .канд. юрид. наук. - М., 2004.
4. Лапшин, А. В. Правовое регулирование деятельности подразделений милиции по предупреждению и пресечению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних : дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2001.
5. Организационно-правовые основы деятельности подразделений органов внутренних дел по делам несовершеннолетних : пособие / Беженцев А.А., Тимченко А.А. и др. — СПб: Изд-во Санкт-Петербургского университета МВД России, 2010.
Literature
1. Administrative activity agencies of the internal affairs : educational textbook. Bereket V.M., Bezhentsev A.A. and others. — Saint-Petersburg, 2010.
2. Child homeless and vagrancy: problems and ways of decisions / G.I. Klimantova, I.V Barbashin, O.V Pavlenko and others. / chief redactor G.I. Klimantova. — Moscow, 2002.
3. Krivonosov, A. N. Law and organization base prevention child homeless and vagrancy of minors agencies of the internal affairs. Dissertation candidate of juridical science. — Moscow, 2004.
4. Lapshin, A. V. Law regulating activity agencies of the internal affairs by prevention and suppress child homeless and vagrancy of minors and juvenile delinquency. Dissertation candidate of juridical science. — Omsk, 2004.
5. Organization-law base activity subunits of preventive juvenile delinquency agencies of the internal affairs : textbook / Bezhentsev A.A., Timchenko A.A. and others. — Saint-Petersburg, 2010.
1 Повышение квалификации заместителей начальников горрайлинорганов внутренних дел — начальников милиции общественной безопасности: блочно-модульное учеб. пособие / Ю.Н. Демидов, Л.В. Иванова, В.П. Акулов, М.В. Костенников и др.; под общ. ред. Ю.Н. Демидова. Домодедово: ВИПК МВД России, 2006.
2 http://genproc.gov.ru/news/news (Архив новостей официального сайта Генеральной прокуратуры Российской Федерации).
3 Приказ МВД России от 02.04.04 г. № 215 «О мерах по совершенствованию деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел» (утв. Инструкцию по организации деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел) / / Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004 г. № 33.
4 Подробнее см.: Беженцев А.А. Вопросы организации деятельности Центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей ОВД. Вестник Московского университета МВД России. Москва. Московский университет МВД России. № 4 (апрель). 2010 г.
5 Королев Ю.А. Профилактика детской безнадзорности и беспризорности в странах СНГ / / Журнал российского права от 31 марта 2003 г. № 3.
6 СЗ РФ от 12 мая 2008 г. № 19. Ст. 2169.
7 Папкова Т.П. Зарубежный опыт профилактической работы по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних / / Российский следователь от 28 апреля 2003 г. № 4. С. 43-44.
8 СЗ РФ. 1999 г. № 26. Ст. 3177.
