CC BY
296
Ищук Владимир Григорьевич Ishchuk Vladimir Grigorevich
адъюнкт Московского университета МВД России им. В. Я. Кикотя.
Adjunct, Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation of V. Ya. Kikot. E-mail: valdemar130@ya.ru
ИСТОРИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ОМБУДСМЕНА: ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Historical analysis of formation of ombudsman institute: domestic and foreign experience
УДК 342.72/.73 ББК 67.400
Статья отражает исторический анализ становления института омбудсмена. Автором исследуется как зарубежный, так и отечественный опыт формирования данного органа исполнительной власти. Проводится сравнительный анализ нормативно-правового обеспечения деятельности уполномоченного по правам человека.
Ключевые слова: омбудсмен, уполномоченный по правам человека, исторический анализ, институт.
This article reflects the historical analysis of formation of institute of the ombudsman. Both foreign, and domestic experience offormation of this executive authority is investigated. The comparative analysis of the standard-but-right ensuring activity of the Commissioner for Human Rights is carried out.
Keywords: ombudsman, Commissioner for Human Rights, historical analysis, institute.
Провозглашение в Конституции Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности предъявляет особые требования к деятельности всех органов государственной власти и должностных лиц. Главным принципом этой деятельности является обеспечение всех прав и свобод человека и гражданина. В настоящее время законодательная власть России находится в начале пути демократического развития, что объективно влияет на становление института прав человека
Каждый государственный орган сообразно своей компетенции выполняет свойственные ему функции. Механизм государства действует через отдельные государственные органы, а функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных государственных органов. В современной науке конституционного права вопрос об обязанностях омбудсмена (уполномоченного по правам человека), который является государственным органом, согласно действующему законодательству, до сих пор остается одним из наименее разработанных. Так, Уполномоченный по правам человека РФ реализует одну из важнейших функций государства - обеспечение прав и свобод человека и гражданина в рамках своей компетенции.
Необходимость изучения практики применения института омбудсмена обусловливается прежде всего достаточной его новизной в правовых отношениях российской действительности и необходимостью определения оптимальных путей его развития. Нынешние реалии предлагают, а в иных случаях и диктуют необходимость более детального и внимательного изучения прошлого. История - это не просто набор положительных или отрицательных сторон существующего института. Нужны не только его знания, но и понимание его сущности. При обращении к прошлому разрушаются различные стереотипы, которые казались незыблемыми еще некоторое время назад. Изучение прошлого позволяет исследователю легче определить будущее того или иного явления.
Следовательно, анализ двух мощных правозащитных государственных структур, каковыми являются институт прокуратуры и институт омбудсмена, обоснованно начать с рассмотрения вопроса об истории их возникновения [1].
Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина является приоритетной задачей и важным направлением политики любого государства на современном этапе раз-
вития. «Целью современной стратегии России является превращение Российской Федерации в развитую демократическую страну, занимающую адекватное ее потенциалу место на геополитической арене и в мировой экономике».
Следование международным стандартам в данной области является необходимым условием эффективности правозащитной деятельности. В связи с этим для лучшего понимания механизма обеспечения прав и свобод граждан в Российской Федерации необходимо рассмотреть опыт становления и развития института омбудсмена в зарубежных странах.
Предпосылки возникновения данного института зародились еще во времена Древней Греции и Древнего Рима, когда впервые была предпринята попытка установления контроля за исполнением положений документов, касающихся соблюдения прав и свобод граждан.
В Афинах в 509 году до н. э. полномочиями по осуществлению контроля и надзора за администрацией обладал архонт-эпоним. Прототипом современного омбудсмена в древние времена являлась греческая гелиэя, основной функцией которой было рассмотрение жалоб на судебные решения и осуществление контроля за администрацией.
Следующим этапом становления данного института является введение в 494 году до н. э. в Древнем Риме должности народных трибунов, которые обладали полномочиями по вынесению протеста на решение сената, а также по наложению вето на решения патрицианских магистратов. Кроме того, они могли накладывать арест на указанных должностных лиц. Народные трибуны обладали абсолютной неприкосновенностью, а в случае оскорбления данного должностного лица обидчик карался смертной казнью.
В современной истории институт омбуд-смена зародился в Швеции. Причиной его возникновения послужила необходимость урегулирования прав короля дополнительными полномочиями парламента, заключавшимися в возможности назначения особого должностного лица (парламентского комиссара, омбудсме-на), в компетенцию которого входило осуществление контроля и надзора за соблюдением органами исполнительной и судебной власти правовых актов, издаваемых парламентом. Основным направлением деятельности данного
органа являлось обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвола государственных органов и их должностных лиц при осуществлении ими своих государственно-властных полномочий.
В 1713 году король Швеции Карл XII издал указ «О канцлерстве», на основании которого была введена должность верховного прокуратора (Hogste Ombudsmannen), одной из функций которого являлся общий надзор за законностью в деятельности государственной администрации. В 1809 году была создана должность специального парламентского омбудсмена, наделявшегося функциями по осуществлению конституционного контроля за деятельностью исполнительной власти и других государственных органов в целях защиты прав граждан от произвола администрации, что знаменовало собой создание нового правового института в конституционном праве.
Так, в 1953 году для контроля за деятельностью гражданской и военной администрации государства был учрежден институт ом-будсмена в Дании. Датская модель получила наибольшее признание в мире благодаря тому, что датская правовая система ближе англо-американской и европейской континентальной правовой культуре.
Несмотря на то, что решения и другие формы представления датского омбудсмена носят рекомендательный характер, в полномочиях данного должностного лица присутствуют также и императивные элементы.
Как показывает мировой опыт, институт омбудсмена утверждается тремя разными путями: на основе конституционных положений, развитых позже в законодательстве; в результате принятия специального закона, а затем только закрепления указанного института на конституционном уровне; на базе специального закона без фиксации в конституции.
К первой модели формирования рассматриваемого института относятся такие страны, как Швеция, Венгрия, Испания, Дания и другие. Ко второй - Португалия, Польша и другие, а третья модель характерна для Франции, Австралии, Великобритании, некоторых штатов Америки и других.
Во многих государствах процесс становления данного правозащитного института, призванного обеспечивать соблюдение баланса
между интересами государства и граждан, продолжается.
Появление института омбудсмена в странах с различными формами правления указывает на развитие реальных демократических принципов и ценностей и ставит человека и гражданина с его правами и свободами во главу угла при осуществлении государственными органами и их должностными лицами властных полномочий. Всеобщий процесс глобализации демократических стандартов на современном этапе развития подтверждается также тем, что институты уполномоченных по правам человека создаются не только на государственном уровне, но и на уровне международных организаций и объединений.
В Российской Федерации становление института уполномоченного по правам человека - одно из важнейших достижений демократических реформ.
Правовая основа института омбудсмена в России заложена Декларацией прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 года [2]. Следующим шагом по введению должности омбудсмена стали ст. 45 и 103 Конституции РФ, принятой в 1993 году [3]. Статья 45 Основного закона гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в России, а ст. 1 03 наделяет парламент правом назначения и освобождения от должности уполномоченного по правам человека [4]. Дополнительным стимулом к правовому оформлению статуса уполномоченного стало Заключение Страсбурга по заявке России на вступление в Совет Европы, сделанное в январе 1996 года. Его пункт V, в частности, гласил: «...ожидается, что будет принят соответствующий стандартам Совета Европы новый закон о роли деятельности и организации Бюро уполномоченного по правам человека» [5].
Еще до того, как закон об уполномоченном был принят, Государственная Дума в рамках межфракционного соглашения возложила его обязанности на известного правозащитника С. А. Ковалева (назначен 17 января 1994 года и освобожден от должности 10 марта 1995 года).
После всех процедур согласования Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят Государственной Ду-
мой 25 декабря 1996 года и подписан Президентом Российской Федерации 26 февраля 1997 года, официально вступил в силу 4 марта 1997 года [6].
Закон определяет ряд позиций - статус уполномоченного, его компетенцию и порядок назначения и освобождения от должности и предусматривает независимость и неподотчетность его каким-либо государственным органам и должностным лицам. Законом также предписывается учреждение региональных уполномоченных в субъектах Федерации.
В целом институт омбудсмена в России служит своеобразным связующим элементом между обществом и властью, так как он разрешает конфликты государственных, социальных и индивидуальных интересов, выравнивает «баланс сил» государства и общества в сфере защиты прав и свобод.
В то же время уполномоченный не претендует на то, чтобы заменить собой традиционные органы и механизмы контроля. Основа его работы - критическое сотрудничество с органами власти различных уровней и противостояние попыткам подорвать или исказить правовой характер государства. Сегодня институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации занимает одно из центральных мест в отечественной системе несудебных форм правовой защиты, основным назначением которой является восстановление нарушенных прав и свобод личности [7].
Данный правовой институт призван осуществлять на территории всего государства независимый контроль за соблюдением прав человека в решениях органов государственной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих [8], командовании воинских частей и администрации мест принудительного содержания, а также при производстве предварительного расследования и в ходе судебного разбирательства.
По сравнению с другими правозащитными организациями Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обладает специфичными полномочиями по восстановлению прав и интересов человека и гражданина.
Анализ становления и развития института омбудсмена с учетом международной практики позволяет сделать вывод о том, что он яв-
ляется эффективным демократическим инструментом контроля за правомерностью деятельности органов государственной власти и их должностных лиц. Деятельность омбудсме-на не ограничивается рассмотрением жалоб и заявлений граждан.
При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.
Заслуживающим внимания является положительный опыт работы данного института в ряде зарубежных стран, рассмотренный выше. В связи с этим наделение российского омбуд-смена отдельными властными полномочиями в области обеспечения прав граждан выведет на новый уровень правозащитную деятельность в России в целом, ключевым звеном которой станет институт уполномоченного по правам человека.
Можно с определенностью утверждать, что, будучи одним из внесудебных государственных органов по защите прав и свобод граждан, институт уполномоченного по правам человека в РФ остро нуждается в теоретической проработке и законодательном закреплении особого места в системе правоохранительных органов страны, а также в спецификации методов деятельности и усилении их юридической силы. Думается, что одним из возможных путей такого пересмотра места и роли института уполномоченного в составе государственного механизма можно считать придание ему статуса контрольно-надзорной инстанции в области соблюдения и защиты прав и свобод человека с правом приостанавливать противозаконные решения и действия государственных (административных) органов и должностных лиц в этой области.
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что институт омбудсмена стал важным дополнением существующих форм надзора за обеспечением прав и свобод человека.
Литература
1. Румянцев Н. В., Эриашвили Н. Д., Ха-зов Е. Н. Организация и деятельность полиции (милиции) зарубежных государств: учебник. М., 2013.
2. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1011.
3. Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
4. Зубов И. Н., Хазов Е. Н., Эриашвили Н. Д. и другие. Конституционное право России: учебник. 7 изд. М., 2015.
5. Хазов Е. Н. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России: теоретические основы и проблемы реализации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.
6. Хазов Е. Н., Зубов И. Н., Василе-вич Г. А. и другие. Конституционное право зарубежных стран: учебник. М., 2013.
Bibliography
1. Rumyantsev N. V., Eriashvili N. D., Hazov E. N. Organization and activity of police (militia) of the foreign states textbooks. Moscow, 2013.
2. The Federal constitutional law from 2.26.1997 № 1-FKZ (an ed. from 1.31.2016) «About the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation»// Russian Federation Code. 1997. № 9. Art. 1011.
3. The Constitution of the Russian Federation (an ed. from 7.21.2014) // Collection of the legislation of the Russian Federation. 2014. № 31. Art. 4398.
4. Zubov I. N., Hazov E. N., Eriashvili N. D. and others. Constitutional right of Russia: textbook. 7 ed. Moscow, 2015.
5. Hazov E. N. The constitutional guarantees of the rights and freedoms of the person and citizen in Russia: theoretical bases and realization problems: abstract dis. ... doctor of law. Moscow, 2011.
6. Hazov E. N., Zubov I. N., Vasilevich G. A. and others. A constitutional right foreign states: textbook. Moscow, 2013.
7. The European legal standards in resolutions
7. Европейские правовые стандарты в постановлениях Конституционного суда Российской Федерации. М., 2003.
8. Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к Конституции Российской Федерации. Избранные права. М., 2002.
9. Белоновский В. Н., Хазов Е. Н., Эриашви-ли Н. Д. и другие. Актуальные проблемы конституционного права России: учебник. М., 2016.
10. Прудников А. С., Авсеенко В. И., Зин-ченко Е. Ю., Хазов Е. Н. Конституционное право России. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006.
11. Габричидзе Б. Н., Эриашвили Н. Д., Белоновский В. Н. и другие. Система органов государственной власти России: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2013.
12. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 год. URL: https://rg.ru/2015/05/06/doklad-site-dok.html
1 3. Хазов Е. Н. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России: теоретические основы и проблемы реализации: монография. М., 2010.
14. Гасанов К. К., Хазов Е. Н. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел по обеспечению конституционных прав и свобод человека в России. М., 2004.
of the Constitutional Court of the Russian Federation. Moscow, 2003.
8. Standards of the Council of Europe in the field of human rights in relation to the Constitution of the Russian Federation. Chosen rights. Moscow, 2002.
9. Belonovsky V. N., Hazov E. N., Eriash-vili N. D. and others. Actual problems of a constitutional right of Russia: textbook. Moscow, 2016.
10. Prudnikov A. S., Avseenko V. I., Zinchenko E. Yu., Hazov E. N. Constitutional right of Russia. 2nd ed., processed and added. Moscow, 2006.
11. Gabrichidze B. N., Eriashvili N. D., Belonovsky V. N. and others. System of public authorities of Russia: manual. 3rd edition, processed and added. Moscow, 2013.
12. The report of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation for 2014. URL: https://rg.ru/2015/05/06/doklad-site-dok.html
1 3. Hazov E. N. The constitutional guarantees of the rights and freedoms of the person and citizen in Russia: theoretical bases and problems of realization: monograph. Moscow, 2010.
14. Gasanov K. K., Hazov E. N. Law-enforcement activities of law-enforcement bodies for providing constitutional rights and freedoms of the person in Russia. Moscow, 2004.
