Основные элементы конституционно-правового статуса уполномоченного по правам человека Текст научной статьи по специальности «Право»

КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

УДК 342.72/.73 ББК 67.400

© 2017 г. В. Г. Ищук,

адъюнкт Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя. E-mail: valdemar130@ya.ru

ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

В статье проводится анализ нормативных правовых актов, регламентирующих конституционно-правовой статус уполномоченного по правам человека. Рассматриваются вопросы взаимодействия института омбудсмена с общественными организациями и средствами массовой информации.

Ключевые слова: омбудсмен, уполномоченный по правам человека, конституционно-правовой статус, элементы конституционно-правового статуса.

V. G. Ishchuk - Adjunct, Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation named after V. Ya. Kikot.

THE MAIN ELEMENTS OFTHE CONSTTWITONALAND LEGAL STATUS OFTHE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS

The article analyzes the normative legal acts regulating constitutional-legal status of the commissioner for human rights. Examines the interaction of the Ombudsman with civil society organizations and the media.

Key words: ombudsman, commissioner for human rights, constitutional and legal status, the elements of the constitutional-legal status.

Вопросы конституционно-правового статуса институтов государственной власти рассматриваются и разрабатываются в основном учеными в области конституционного и административного права. Одно из определений правового статуса дано в Большом юридическом словаре под редакцией А. Я. Сухарева и В. Е. Крутских: «...установленное общепризнанными мерками права состояние его субъектов, совокупность их прав и обязанностей». Схожее по смысловой нагрузке определение содержится в Юридической энциклопедии под редакцией М. Ю. Тихомирова, в которой понятие «статус» трактуется как правовое состояние (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей).

Содержание нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации (региональные законы, регулирующие область деятельности института омбудсмена) отражает не всегда идентичный круг прав, обязанностей и гарантий [1]. Отсутствие общих правовых норм и принципов, регулирующих деятельность уполномоченных по правам человека на территории субъектов Российской Федерации, является одной из актуальных проблем. При более детальном рассмотрении конституционно-правового статуса уполно-

моченных по правам человека в субъектах РФ необходимо определить основы конституционно-правового статуса института регионального омбудсмена.

Правовой статус государственного органа должен иметь корректную детальную регламентацию меры использования им своих полномочий посредством наделения каждого государственного органа необходимым объемом прав, установления и определения сферы применения имплементированных прав (предметов ведения) и территориальных рамок такого применения.

Определение правового статуса института регионального омбудсмена в субъектах РФ является важным нормотворческим процессом. Именно правовой статус выступает основой применения тех или иных мер ответственности, предусмотренных законодательством Российской Федерации в отношении государственных служащих данного института.

При этом особенность правового статуса уполномоченного по правам человека заключается в его назначении, то есть в процедуре, имплантированной органам государственной власти, как правило, представительно-законодательным органом, однако статус омбудсмена отражает неподотчет-

ность, независимость его профессиональной деятельности при защите прав человека и гражданина.

Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ можно рассматривать как должностное лицо, являющееся руководителем государственного органа, в состав которого входит аппарат госслужащих, формирующийся самим омбудсменом. Наличие российского гражданства в рамках избрания (или назначения) на должность уполномоченного по правам человека в субъекте РФ должно быть обязательным критерием, поскольку именно статус гражданина является необходимым условием для предоставления политических прав и возможностей государственной службы в Российской Федерации.

Должность уполномоченного по правам человека как орган государственной власти создается для осуществления определенных целей, задач и функций. Например, в соответствии с законом Пермской области от 9 декабря 2000 года № 1241-188 «Об Уполномоченном по правам человека в Пермской области» [2] она учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты конституционных прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Так, в Пермской области уполномоченный по правам человека наделен следующими правами:

- запрашивать и получать от органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц сведения, документы и материалы, необходимые для выполнения возложенных на уполномоченного по правам человека обязанностей;

- получать письменные объяснения от должностных лиц по вопросам, отнесенным к компетенции уполномоченного по правам человека;

- направлять заключение о недопустимости нарушения прав и свобод человека и гражданина органам государственной власти, местного самоуправления и должностным лицам, допускающим такие нарушения, осуществлять другие формы реагирования при нарушении прав и свобод человека и гражданина;

- проводить проверки соблюдения прав граждан государственными органами и органами местного самоуправления, организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также территориальными органами федеральных органов

исполнительной власти в соответствии с федеральным законодательством;

- направлять органам государственной власти и местного самоуправления предложения по обеспечению защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина;

- самостоятельно или с привлечением экспертов и специалистов в пределах утвержденной сметы расходов уполномоченного по правам человека проводить исследования в области защиты прав и свобод человека и гражданина;

- при наличии информации о массовых либо грубых нарушениях прав человека предлагать Законодательному собранию вызывать и заслушивать по поводу обнаруженных нарушений прав человека должностных лиц соответствующих органов государственной власти, а также самостоятельно принимать решение о рассмотрении поступившей к нему информации;

- обращаться в установленных формах в Уставный суд в случаях нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Уполномоченный по правам человека обладает правом законодательной инициативы в Законодательном собрании по вопросам, связанным с реализацией и защитой конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Содействуя правовому просвещению в области прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты, уполномоченный по правам человека вправе:

- распространять информацию о правах и свободах человека и гражданина, выпуская официальные периодические издания и иные издания о правах и свободах человека и гражданина;

- инициировать создание грантовых программ по правозащитной тематике, принимать участие в их составлении и определении победителей конкурсов.

Содействуя органам государственной власти и органам местного самоуправления в обеспечении гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, уполномоченный по правам человека вправе:

- назначать уполномоченного по правам ребенка в статусе своего заместителя по защите прав и интересов ребенка;

- проводить общественные обсуждения кандидатуры уполномоченного по правам ребенка и вносить ее на согласование Законодательному собранию.

Уполномоченный по правам человека наделен правом поощрения граждан и организаций за особые заслуги в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, развитие институтов гражданского общества.

Аналогичные положения содержатся в нормативных правовых актах Архангельской, Амурской, Астраханской, Свердловской, Волгоградской, Калининградской, Кемеровской, Московской, Самарской, Смоленской, Тюменской областей, Алтайского, Краснодарского, Красноярского, Ставропольского краев, республик Башкортостан, Калмыкия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Тыва, г. Санкт-Петербурга.

Вместе с тем следует отметить и ряд особенностей. Например, в Республике Коми государственная должность уполномоченного по правам человека учреждена в целях соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина также организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности. В Калужской, Липецкой и Саратовской областях должность уполномоченного по правам человека учреждается для защиты прав и свобод человека и гражданина, при этом нет сведений, отражающих механизм государственной защиты государственных служащих.

Одним из самых важных признаков данного государственного органа является наличие у него государственно-властных полномочий, которые реализуются в принимаемых им управленческих решениях. Полномочия государственных органов обеспечивают возможность решения некоторых вопросов, издания нормативных актов в пределах их компетенции в обязательном порядке к исполнению иными государственными органами, должностными лицами, а также гражданами с функцией отслеживания выполнения и реа-лизациии этих актов [3].

Детальная регламентация мер властных полномочий выражается в обязанностях государственных органов и на практике реализуется в принимаемых ими управленческих решениях. В пределах предоставленных прав и обязанностей полномочия государственных органов позволяют решать им определенный круг вопросов, издавать нормативные правовые акты, обязательные к исполнению иными государственными органами, должностными лицами, а также гражданами, находящимися на территории субъекта РФ.

Детальная регламентация меры использования имплементированных уполномоченному по правам человека полномочий должна

быть включена в конституционно- и нормативно-правовой статус государственных органов. Данная цель достигается путем наделения каждого государственного органа соответствующими обязанностями и правами, определения сферы применения прав (предметов ведения) и территориальных пределов их использования.

Для выполнения возложенных на уполномоченного по правам человека задач он обязан:

- рассматривать жалобы и заявления граждан, лиц без гражданства и иностранных граждан о нарушениях органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами прав и свобод человека и гражданина;

- принимать меры по фактам нарушения органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами прав и свобод человека и гражданина в порядке, определенном законом субъекта РФ;

- по инициативе Законодательного собрания, губернатора субъекта РФ составлять специальные доклады по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

- составлять ежегодный доклад о соблюдении прав человека;

- вести личный прием граждан, оказывать им бесплатную юридическую помощь по вопросам, относящимся к компетенции уполн-номоченного по правам человека;

- осуществлять иную деятельность, направленную на защиту прав человека.

К категории государственно-властных полномочий целесообразно отнести именно те полномочия института омбудсмена в субъектах РФ, которыми он наделен в рамках рассмотрения жалоб и обращений, поступающих в адрес уполномоченных по правам человека. Практически во всех нормативных правовых актах субъектов РФ полномочиям региональных уполномоченных по правам человека, связанным с рассмотрением жалоб и обращений, посвящены специальные статьи.

Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года № 1 -ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [4] предусмотрен механизм назначения на должность уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, отражающий возможность ее учреждения нормативными правовыми актами субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом).

В ряде республик, краев и областей (субъектов) Российской Федерации нормативно-

института по правам человека на федеральном уровне. В связи с этим требуется внесение дополнений и изменений в уставы и конституции субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты регионального уровня об уполномоченных по правам человека, реестры государственных должностей, регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, нормативные акты субъектов РФ об административных правонарушениях в части, касающейся регулирования конституционно-правового статуса омбудсмена.

Анализ законодательных основ и научных исследований, посвященных правовому статусу института омбудсмена в субъектах Российской Федерации, свидетельствует о необходимости изучения юридической природы уполномоченного по правам человека, определения его компетенций, а также места в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ [6].

В завершение следует отметить, что функционирование института омбудсмена зависит не только от директивной воли органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях, но и, в большей степени, от осознания общественностью необходимости его введения и дальнейшего развития в субъектах Российской Федерации.

правовой статус института омбудсмена, формат и порядок назначения и освобождения от должности уполномоченного по правам человека, компетенция, условия его деятельности, материальные и социальные гарантии независимости, связанные с оплатой труда, медицинским, социальным и иным обеспечением и обслуживанием устанавливаются в соответствии с законодательством субъекта.

Порядок и стадии образования государственного органа имеют важное значение для его конституционно-правового статуса, определяя источник и природу полномочий уполномоченного по правам человека.

Нормативная правовая база субъектов Российской Федерации имеет дифференцированный характер и подходит под определение института омбудсмена в конституциях (уставах) и законах об уполномоченном по правам человека в соответствующем субъекте РФ. Данный институт не получил должного закрепления на федеральном уровне, что не позволяет законодателю на региональном уровне сформулировать единообразное определение статуса, гарантий, полномочий, а также сферы компетенции института омбудсмена на всей территории Российской Федерации [5].

Совершенствование законодательства субъектов РФ осуществляется в основном по результатам его обсуждения омбудсменами в рамках круглых столов, проводимых на региональном уровне, без согласования со стороны

Литература

1. Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России: учеб. для юрид. вузов: в 3 т. М., 2011. Т. 1.

2. Об уполномоченном по правам человека в Пермской области: закон Перм. обл. от 9 дек. 2000 г. № 1241-188. URL: http://consultant.ru

3. Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации. М., 2012.

4. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федер. конституционный закон Рос. Федерации от 26 февр. 1997 г. № 1-ФКЗ. URL: http://consultant.ru

5. Корнеева Н. В. Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. СПб., 2012.

6. Хазов Е. Н. Основы конституционно-правового статуса человека и гражданина в России // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: матер. науч.-практ. конф. М., 2009.

Bibliography

1. Bezuglov A. A., Soldatov S. A. Constitutional Law of Russia: textbook for legal higher education institutions: in 3 vol. Moscow, 2011. Vol. 1.

2. On the Commissioner for human rights in the Perm region: Perm region law of 9 December 2000 № 1241-188. URL: http://consultant.ru

3. Koveshnikov E. M. Constitutional Law of the Russian Federation. Moscow, 2012.

4. On the Commissioner for human rights in the Russian Federation: Federal constitutional law of the Russian Federation dated 26 February 1997 № 1-FKL. URL: http://consultant.ru

5. Korneev N. V. Constitutional-legal bases of activity of the Commissioner for human rights in the Russian Federation. St. Petersburg, 2012.

6. Hazov E. N. Fundamentals of the constitutional and legal status of man and citizen in Russia // Questions of improving law enforcement-tional activities of the internal affairs bodies: materials of scientifically-practical conference. Moscow, 2009.