CC BY
141
УДК 342 ББК 67.300
ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ
ЧЕЛОВЕКА «ОМБУДСМЕНА» И ЕГО РОЛЬ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В РОССИИ
НИКОЛАЙ ВЛАДИМИРОВИЧ БЕРДНИКОВ,
адъюнкт ФПНП и НКМосковского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются конституционные основы обеспечения политических прав и свобод человека и гражданина Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, раскрывается его роль и значение современной России. Обсуждаются основные теоретические проблемы и предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека, Омбудсмен, политические права и свободы гражданина, права человека, свободы человека, обязанности человека, юридический механизм реализации.
Annotation. Considered the constitutional basis for the protection of political rights and freedoms of man and citizen by Commissioner for human rights in the Russian Federation, reveals its role and importance in modern Russia. Discussed the main theoretical issues and suggests solutions.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, the Commissioner for human rights, Ombudsman, political rights and freedoms, human rights, freedoms, duties of person, the legal mechanism of implementation.
Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации утверждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации1 в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами2.
Становление института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) имеет ряд особенностей и свою историю. Впервые должность «парламентского омбудсмена» - специального контролера парламента за законностью деятельности администрации была введена в Швеции в 1809 г. В большинстве государств мира институт омбудсмена (защитника народа, уполномоченного по правам человека) сформировался значительно позже, во второй половине ХХ столетия. Россия, воспринимая правозащитный опыт Запада, позаимствовала и такой правозащитный институт, проверенный временем и мировой практикой, подтвердивший свою ценность и высокую эффективность.
В разных странах должность омбудсмена именуется по-разному. Так, во Франции это Медиатор, в провинции Квебек (Канада) - Публичный защитник, в Италии - Гражданский защитник. Австралийский штат Западная Австралия учредил Парламентского
Уполномоченного по административным расследованиям; в Новой Зеландии функционирует Парламентский Уполномоченный (Омбудсмен). В США в штате Небраска действует Публичный Советник, в штате Нью-Джерси - Общественный адвокат, в штате Айова - Помощник граждан. Иногда функцию института омбудсмена выполняет коллективный орган: коллегия народной право защиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия)3.
В зарубежных странах известны три основные модели института Уполномоченного по правам человека «омбудсмена», которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д.
Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный
■ф-
вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсмену4. В России историческим предшественником института омбудсмена также были еще сохраняющиеся в ряде регионов Комиссии по правам человека «при Президенте» и «при губернаторе».
Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.
Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть)5.
На сегодняшний день с уверенностью можно констатировать: конец ХХ века для России стал важным этапом ее конституционного развития. Демократические преобразования, осознание роли либеральных ценностей, основу которых составляет высшая ценность - человек, его права и свободы, привели к закреплению данных ценностей в конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г.6.
Как отмечает В.Т. Кабышев: «На вершину конституционного строя России поставлен человек, его права: жизнь, достоинство, личная неприкосновенность, естественное и неотчуждаемое право быть собственником. Одна из главных особенностей прав человека состоит в том, что конституционный набор прав и свобод человека в России отвечает международным стандартам. Как в конституции РФ, так и в отраслевом законодательстве значительно усилены правовые гарантии обеспечения и защиты прав и свобод человека»7. Приходится отметить, что атмосфера глубокого уважения к политическим правам и свободам граждан в российском обществе далека от идеала. Этот важный гуманитарный принцип не стал одним из основных элементов политической культуры. И закрепленное в ст. 2 Конституции Российской Федерации положение о высшей ценности человека, его прав и свобод, в большей степени остается декларативным. Более того, приходится констатировать, что права и свободы человека нарушаются в России повсеместно, независимо от того, где, на территории какого субъекта Федерации, проживает человек, причем, зачастую нарушаются именно государством, в лице его государственных органов и должностных лиц и граждан так в 2014 г. к Уполномоченному поступило
59 100 обращений граждан, государственных и общественных организаций. По сравнению с аналогичным показателем предыдущего года количество жалоб возросло на 43,6%. В 2014 г. к Уполномоченному и в его рабочий аппарат (Приемную) на личный прием обратились более четырех тысяч посетителей (граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства). Более 8 500 запросов и обращений поступило по телефону информационно-справочной службы, около 7 600 обращений из числа указанных поступило через созданную в 2014 г. интернет-приемную Уполномоченного. Подавляющее большинство жалоб - 98,5% - поступило с территории Российской Федерации, остальные - из-за рубежа. Больше всего обращений к Уполномоченному было обусловлено жалобами по следующим вопросам: защиты прав в уголовном судопроизводстве (в том числе жалобы на приговоры, постановления и определения суда, нарушение права на защиту, нарушения в ходе дознания и предварительного следствия) - 32,1%; защиты жилищных прав человека (предоставления жилых помещений, выселения, переселения из ветхого и аварийного фонда, признания права собственности на жилое помещение, оплаты жилья и коммунальных услуг и другие) - 18,3%; защиты прав человека в местах принудительного содержания (в частности, жалобы на условия отбывания наказания в исправительных учреждениях) - 11,2%; социальной защиты и здравоохранения -6,9%; защиты трудовых прав человека (прекращения или расторжения трудового договора, коллективных и индивидуальных трудовых споров) - 4,6%. Поступившие к Уполномоченному обращения касались практически всех сфер жизнедеятельности человека (кроме названных - вопросы образования и культуры, землепользования, брака и семьи, административной ответственности, предпринимательской деятельности и многие другие). Увеличение количества обращений по перечисленным и другим проблемам в 2014 г. по сравнению с предыдущим годом происходило почти равномерно. Вместе с тем количество обращений по некоторым вопросам возросло в два и более раз (например, по вопросам гражданства Российской Федерации - в 2,7 раза). В 2013 г. было подано всего 22 тыс. жалоб, в 2012 - свыше 24 тыс. жалоб. Распределение жалоб по регионам страны: 31,9% из ЦФО; 19,1% из Приволжского ФО; 11,4% из Южного ФО; 10,6% из Сибирского ФО; 10,00% из Северо-западного ФО8.
Несмотря, на наличие в современных конституционных демократических системах ряда политических (парламентский контроль), общественных (средства информации), судебных механизмов, гражданин недостаточно защищен от административных злоупотреблений. Поэтому предлагаются дополнительные пути и средства для решения правовых конфликтов. Полезный и доступный для всех граждан стал институт Уполномоченного по правам человека «омбудсмена», который во многих демократических странах стал неотъемлемой частью юридической системы. «Создание
■ф-
правового института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, - пишет С.А. Волков, - представляется собой необходимым, прежде всего, потому, что существующий в России механизм защиты прав человека до сих пор, несмотря на попытки изменений в этой области, не акцентирован на защиту прав и свобод человека и гражданина, ибо продолжает защищать государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц...»9. Данную точку зрения поддерживает и Е. Маслов. Институт Уполномоченного по правам человека, по его мнению, является «важным рабочим инструментом правового государства». Уполномоченного по правам человека выступает в качестве беспристрастного посредника между пострадавшим гражданином и должностными лицами. К нему обращаются люди не для того, чтобы сказать, что с ними очень хорошо обошлись с тех или иных органах государственной власти и управления. К нему приходят те, с кем обошлись плохо. Уполномоченный защищает права и законные интересы граждан. Он требует, чтобы был изменен закон или было пересмотрено какое-то решение, ущемляющее права человека»10. В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР11. В ст. 40 Декларации говорится о возможности создания должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который «назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР, его целью являлось осуществление парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина РФ». Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 г. Пункт «д» ч. 1 ст. 103 Конституции относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом. 17 января 1994 г., еще до принятия соответствующего закона, в России появился первый Уполномоченный по правам человека - С.А. Ковалев, известный в стране правозащитник, однако 10 марта
1995 г. он был освобожден от занимаемой должности. 20 марта 1996 г. законопроект был принят Государственной Думой во втором чтении с поправкой, предусматривающей утверждение списка кандидатов на должность Уполномоченного двумя третями голосов. Закон был принят Государственной Думой 17 апреля
1996 г. и направлен в Совет Федерации, который его отклонил. Требование Совета Федерации состояло в том что, чтобы право Уполномоченного создавать представительства в субъектах Российской Федерации было заменено на право субъектов самим учреждать аналогичную должность, финансируемую из средств бюджета субъекта Российской Федерации. После проведенных согласительных процедур Федеральный
конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека» 25 декабря 1996 г. был принят Государственной Думой, 12 февраля 1997 г. одобрен Советом Федерации, 26 февраля 1997 г. подписан Президентом, 4 марта 1997 г. официально опубликован и вступил в законную силу12. Согласно принятому Федеральному конституционному закону (ст. 43) Государственная Дума должна в срок не позднее 30 дней со дня вступления его в законную силу принять постановление о назначении на должность Уполномоченного. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Учреждение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как государственного органа знаменует важный этап развития Российского государства, на котором охрана и защита прав и законных интересов человека признается и формулируется как одна из главных задач государства.
Развитие института уполномоченных по правам человека получил широкое развитие и в субъектах Российской Федерации. В настоящее время уполномоченные по правам человека назначены в 81 субъекте Российской Федерации. Институт региональных уполномоченных формировался на протяжении нескольких лет при многочисленных проблемах правового регулирования их компетенции, гарантий независимости их правозащитной деятельности и неурегулированности взаимоотношений, как с федеральными, так и с региональными органами власти. Статус уполномоченных, действующих на основе конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, существенно различается: по формам, способам и средствам защиты прав и свобод человека и гражданина, по механизму бюджетного финансирования, по субъектам выдвижения их на должность, основаниям досрочного освобождения; не всегда предусмотрен аппарат, необходимый для эффективной работы уполномоченного и др. Например, в таких республиках как Адыгея, Коми, Мордовия уполномоченные оказались лишены права рассматривать жалобы на решения высших должностных лиц субъекта Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации) этих субъектов Российской Федерации. Основные проблемы в деятельности уполномоченных связаны, прежде всего, с обеспечением их реальной независимости и защиты от возможного административного давления со стороны представителей региональной власти, а также адекватности организационно-материального обеспечения их
деятельности в соответствии с задачами, определенными законодательством. Различные концептуальные основы создания института государственной защиты прав человека препятствуют созданию единой системы мер, направленных на предупреждение нарушений и восстановление нарушенных прав граждан в Российской Федерации, не способствуют формированию позитивного общественного мнения об исполнении государством его конституционных обязанностей. Нерегулярность и разрозненность мероприятий, отсутствие системного взаимодействия между уполномоченными негативно отражаются на результативности устранения нарушений прав человека. Пристальное внимание Уполномоченным было уделено разработке и внесению законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека», положения которого способствовали бы созданию целостной системы независимой государственной защиты прав граждан, и 1) устанавливали особый порядок назначения на должность и досрочного освобождения от должности региональных уполномоченных; 2) определили категории субъектов, имеющих право выдвижения кандидатов на должность уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, включая правозащитные организации; 3) закрепили право на безотлагательный прием уполномоченных по правам человека по вопросам их деятельности руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных органов и организаций, наделенных федеральным законом государственными и иными публичными полномочиями, а также администрацией мест принудительного содержания. Кроме того, внесенные в законодательство изменения направлены на повышение организационных и материальных условий деятельности региональных уполномоченных, в том числе наличие собственного аппарата, финансируемого за счет бюджетов субъектов Российской Федерации13. Этим в совокупности устанавливаются гарантии эффективного функционирования в единой системе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
1 См.: Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (ред. от 21 июля 2014 г.) / СЗ РФ. 2014. 4 августа. № 31, ст. 4398. http: //www. pravo.dov.ru.
2 См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 6 апреля 2015 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. 3 марта. № 9. ст. 101. http: //www. pravo.dov.ru.
3 См.: Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмана // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсман. / Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира». СПб., 1999. С. 147.
4 См.: Фоков А.П. Конституционные гарантии судебной защиты прав и свобод граждан в современном уголовно-процессуальном законодательстве Франции // Государство и право. 2001. № 2. С. 71-74.
5 Конституционное право зарубежных стран. Зубов И.Н., Василевич Г.А., Хазов Е.Н., Прудников А.С. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / М., 2013.
6 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (ред. от 21 июля 2014 г.) // СЗ РФ. 2014. 4 августа. № 31, ст. 4398. http: //www. pravo.dov.ru; Конституционное право России / Зубов И.Н., Хазов Е.Н. Эриашвили Н.Д., Багмет А.М., Белоновский В.Н., Зинченко Е.Ю., Опалева А.А., Чертова Н.А., Осавелюк А.М., Егоров С.А., Миронов А.Л., Булавин С.П., Алексеев И.А., Каль-гина А.А., Павлов Е.А., Кирсанов А.Ю., Кирсанов А.Ю. Учебник для студентов вузов. М., 2015. Сер. Dura lex, sed lex (7-е издание, перераб. и доп.).
7 См.: Хазов Е.Н. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России теоретические основы и проблемы реализации: Монография, М., 2010; Кабышев В.Т. Права человека в современной России: конституционное обеспечение (реалии, тенденции, развитие) // Права человека: пути их реализации: Материалы международной научно-практической конференции: в 2 ч. Саратов, 1998, 4.1. С. 128.
8 См.: Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 г. Российская газета, № 6667, 7 мая 2015 г.. Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 г. / Российская газета, № 6352, 2014. 9 апреля.
9 См.: Богданов А.В., Хазов Е.Н. Роль и значение обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 6. С. 60-62; Волков С.А. Конституционные средства охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина: Автореф... дисс. канд. юрид. наук. Волгоград. 1999. С. 13.
10 См.: Маслов Е. Значение института омбудсмана в России // Вестник Уполномоченного по правам человека в Московской области. М., 2001. № 1. С. 12.
11 См.: КомароваВ.В. Законодательная регламентация деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Правозащитник. 1999. № 7.
12 См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 6 апреля 2015 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. 3 марта. № 9, ст. http: //www. pravo.dov.ru; Комментарий к ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в РФ» (постатейный) / Вершинина И.Ф., Деменьтьева А.В., Новикова А.Е., Дурнова И.А. Подготовлен для системы Консультант Плюс, 2012; Маи-лян С.С., Хазов Е.Н., Богданов А.В. Противодействие коррупционным проявлениям в правоохранительных органах // Вестник Московского университета МВД России 2012. № 6. С. 101-104.
13 См.: Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 г. Российская газета, № 6667, 07 мая 2015; Федеральный закон РФ от 6 апреля 2015 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека» // http: //www. pravo.dov.ru.
