CC BY
60
Лилия КАЛЬМИНА, Ольга МАЛЫГИНА
ГУБЕРНАТОРСКИЙ ОТЧЕТ КАК СТРУКТУРНЫЙ ЭЛЕМЕНТ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В ЦАРСКОЙ РОССИИ (на примере Забайкальской области)
В статье показан механизм подготовки отчета в имперский центр военными губернаторами Забайкальской области. Будучи одним из важнейших звеньев российского делопроизводства, губернаторский отчет имел регламентированную форму, позволявшую имперскому центру получать достаточно полную информацию о каждом регионе.
The article describes the preparation process of the governor’s report of military governors of Transbaikal region intended for high imperial authorities. The governor’s account had got strictly established form, which allows getting detailed information on every region by high imperial authorities.
Ключевые слова:
губернаторский отчет, вертикаль власти, делопроизводство, регламентация функций, региональная администрация, административно-территориальное переустройство; governor’s report, vertical line of power, record keeping, regulation of duties, local authorities, administrative territorial reconstruction.
Взаимоотношения окраин и центра — один из важнейших вопросов управления. Сегодня управление Россией проис -ходит в условиях становления губернаторской модели вла -сти, что требует нового осмысления накопленного исторического опыта. Стержнем правительственного курса Российской империи в отношении окраин была политика в области управления и админи -стративного устройства1.
В данной статье мы рассмотрим губернаторский отчет как один из основных механизмов взаимодействия между центром и регионом в дореволюционной России, без которого было невозможно построе -ние четкой вертикали власти и правительственного контроля. Он задумывался, прежде всего, как средство коммуникации центра с периферией, соответственно, его шаблон был призван структури -ровать и корректировать эту коммуникацию2.
Хотя появление формуляра губернаторского отчета относится к началу XIX в., он приобрел установленную структуру и наименова -ние лишь с выходом «Общего наказа гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г.3 Помимо регламентации функций губернатора, офи -циально называемого теперь «хозяином губернии», документ, по сути, впервые обозначил «высочайший» статус ежегодного губер -наторского отчета и его «всеподданнейший характер». Документ получил официальное название — «Отчет о состоянии губернии и управлении ею».
Следующим важным этапом в развитии губернаторской отчет ности стал законодательный акт от 19 июня 1870 г. «Высочайше утвержденные формы или программы для составления губернатор ских отчетов». Изменения, происшедшие в структуре губернатор -ского отчета с введением этого закона, носили фундаментальный
1 Дамешек И.Л. Сибирь в системе имперского регионализма (компаративные исследования окраиной политики России в первой половине XIX в.). — Иркутск, 2002, с. 184.
2 Бикташева А. Губернаторский отчет как персональный текст (первая поло -вина XIX в.) // Власть, 2011, № 3, с. 167.
3 Полное собрание законов Российской империи, собр. II (ПСЗРИ - 2), т. XII, отд. XIII, № 10303.
КАЛЬМИНА
Лилия
Владимировна — д.и.н., доцент, ведущий научный сотрудник Института монголоведения, буддологии и тибетологии СО РАН
kalminal@gmail.com
МАЛЫГИНА
Ольга
Анатольевна —
аспирант
Института
монголоведения,
буддологии и
тибетологии
СО РАН
kirienko-o@mail.ru
характер. Изменились форма отчета и его структура. Отчет делился на две части: собственно отчет, содержавший наиболее важные для официального Петербурга сведения, и обзор, дававший полную характеристику положения в губернии. 11 апреля 1897 г. Николай II подписал новый законодательный акт — «Программы для составления губернаторских отчетов». Этот закон не внес существенных измене -ний во внутреннюю структуру губернатор -ской отчетности, но значительно больше внимания теперь уделялось статистиче -ской информации.
В Государственном архиве Забайкальского края (ГАЗК) нами обна -ружены копии 3 отчетов военных губер -наторов Забайкальской области: отчет Е.М. Жуковскогоза 1861г. ,И.К. Педашенко — за 1878 г., М.П. Хорошхина — за 1890 г.1 Отметим, что, в отличие от 1861 г., в отче -тах за 1878 и 1890 гг. отсутствовал раздел «Виды и предложения», в котором губер -натор имел возможность высказать лич -ное мнение по тому или иному вопросу. Новый шаблон отчета практически пол -ностью исключил личную инициативу губернаторов, в результате чего последние перестали ощущать себя соуправителями губернии, а их диалог с императором обретал исполнительную тональность. Четко регламентированные отчеты состо -яли из нескольких обязательных разделов: о народонаселении, продовольствии, хо -зяйстве, экономической деятельности, податях и повинностях, благоустройстве, медицине и административных учрежде ниях.
Губернаторский отчет регламентиро -вался не только императорскими ука -зами, но и циркулярными распоряже -ниями Министерства внутренних дел, которые иногда вносили в него прин ципиальные изменения. А.С. Минаков выделил несколько циркуляров, которые повлияли на составление отчета — на его форму, объем и сроки представления2. Изменениями законодательства об отчет ности самодержавное правительство пыталось усилить надзор в сфере дело производства, а через него — над местной
1 ГАЗК, ф. 1(о), оп. 1, д. 502; д. 1611; д. 2942.
2 Минаков А.С. Всеподданнейшие отчеты губернаторов как источник по изучению взаимоотношений центральной и местной власти в России второй половины XIX — начала XX века // Отечественная история, 2005, № 3, с. 171.
администрацией. Особое внимание уде -лялось строгой секретности переписки. Публикация отчетов и высочайших отме -ток на них не допускалась.
В процессе подготовки отчета прини -мала участие вся местная администрация: уездные начальники, городские головы, полицмейстеры. Так, не уверенный в досто -верности сведений своего предшествен -ника — губернатора Л.И. Ильяшевича, указанных в отчете за 1884 г., военный губернатор Забайкалья Я.Ф. Барабаш обратился к Верхнеудинскому городскому голове Н. Шляпкину с просьбой собрать мнения и предложения «сведущих горожан о содержащихся в отчете фактах»3. Предложение, по тем временам очень прогрессивное, не дало результатов. Именитые горожане оказались не вполне сведущими в делах своего города, не обла дали информацией о работе городской управы, Сиротского суда, Общественного банка, Верхнеудинской прогимназии и прочих заведений. Некоторые из посту пивших предложений имели рациональ ное зерно, например о реформирова нии системы выборов членов городской ратуши, которые при низкой явке избира телей вряд ли можно было считать обще городскими (вопрос, актуальный и в наши дни), или о привлечении в Забайкалье ученых — специалистов по рациональ -ному ведению сельского хозяйства, кото -рые способствовали бы распространению в среде крестьянства полезных знаний. В основном же предложения были мелкими, непринципиальными или даже имели курьезный характер. В частности, один из горожан предложил заменить винокурен ные заводы устройством «артельных или общественных» пивоваренных заводов, поскольку этот продукт, «известный своей питательностью в совокупности со своими возбуждающими свойствами, противопо -ложно сильно опьяняющим спиртовым суррогатам, благодетельно отзывается на здоровье народа, а со временем, быть может, мало - помалу отучит народ от пьян -ства и его последствий»4. Впоследствии такой порядок сбора сведений не прак тиковался, и канцелярия военного губер натора ограничивалась официальными данными.
3 Государственный архив Республики Бурятия (ГАРБ), ф. 10, оп. 1, д. 518, л. 3.
4 Там же, л. 7, 8, 10, 12.
Следует отметить, что губернатор как первое лицо области нес полную ответ ственность и за фактологическое содержа ние отчета, и за его политическую направ ленность. Губернаторы были обязаны предоставлять «точные списки» с него генерал - губернатору, в МВД и в канцеля -рию Комитета министров1. Однако испол нительская дисциплина страдала на всех уровнях, и сведения для губернаторских и генерал - губернаторских отчетов подава -лись с большой задержкой, после много -кратных напоминаний о необходимости «ускорить представление».
Независимо от авторства и времени написания, все отчеты начинались с бодрых заверений его императорского величества о «весьма удовлетворитель ном состоянии» вверенного им региона. «Всеподданнейше донося... что во вверен -ной моему управлению области все состоит благополучно.» — пишет 30 июня 1879 г. военный губернатор И.К. Педашенко. Очевидно, что губернаторы сразу же стре мились подать «товар лицом» и располо -жить к себе императора.
Несмотря на установленный шаблон, отчеты губернаторов иногда содержали довольно смелые проекты преоб разований2. В губернаторском корпусе Забайкалья были и яркие личности, со своим видением путей «обустрой ства России». Так, И.К. Педашенко, по мнению П.А. Кропоткина, «личность довольно интересная», в своем отчете за 1878 г. высказывал мнение о необхо димости изменения административно -территориального устройства области. «Вообще Забайкальская область во многом требует значительных преобразований. Для приведения в должное устройство области необходимо: 1., Преобразовать область в губернию с устройством всех губернских учреждений. 3., Изменить разделение области на округа, причем новых расходов не требуется»3. К сожале
1 Сосновский И.З. Полномочия генерал губернаторов в политико правовой системе в Российской империи в 1882—1917 гг. (на материалах Восточной Сибири и Дальнего Востока) : дис. ...к.и.н.: 07.00.02 - Улан-Удэ, 2011, с. 61.
2 Архипова А.И. Вопросы управления Якутской областью в отчетах губернаторов В.Н. Скрыпицына и И.И. Крафта (конец XIX — начало XX века) // Гуманитарные науки в Якутии: исследования молодых ученых : сб. науч. ст., вып. 2. — Якутск, 2011, с. 175, 177.
3 ГАЗК, ф. 1(о), оп. 1, д. 1611, л. 4(об)—5.
нию, нам не удалось отыскать резолюцию на отчете. Судя по тому, что до революции 1917 г. административно -территориальное устройство области не менялось, реакция была негативной. Однако сама попытка «поднять» область до статуса губернии свидетельствовала об известной смелости.
Вся информация в отчете подавалась строго в русле интересов империи в реги оне. Учитывая необходимость форсиро -ванного хозяйственного освоения вос точных рубежей империи для укрепления ее влияния в Центральной Азии, губерна -торы Забайкальской области в своих отче -тах уделяли серьезное внимание анализу экономического состояния региона, пред лагая свои пути роста его экономической мощи. Е.М. Жуковский, к примеру, сделал революционное по тем временам пред ложение о безотлагательной отдаче при -надлежащих кабинету министров «желез ных месторождений» в аренду частным лицам на продолжительный срок, что, по его мнению, «есть лучшее средство» для роста добычи руды и производства железа. Отметив, что «скотоводство нахо дится на той же степени несовершенства, как и в 1860 году», губернатор предложил пригласить в Забайкалье представителей Вольного экономического общества для определения «рода хозяйства согласно климату и почвы Забайкальского края»4. Принимать подобные решения регио -нальное чиновничество могло только после согласования с высшей админи страцией империи, что достаточно четко характеризует уровень его полномочий и степень самостоятельности в управлении областью.
Смелые предложения содержит и отчет М.П. Хорошхина за 1890 г. Озабоченный «правильной постановкой золотопромыш ленности» в Забайкалье, военный губерна тор объясняет ее упадок утайкой добычи и вывозом золота за границу русскими и иностранными скупщиками, а также низкой степенью модернизации и незна чительными инвестициями в отрасль. Он озабочен и тем, что упадок золотопро -мышленности лишит «заработка тот эле мент, который, попав на каторгу, а затем на поселение. может найти работу, кроме золотопромышленности, лишь случайно», и рабочие «могут прибегнуть и к дру -гим прямо противозаконным [способам]
4 Там же, д. 502, л. 602-606.
добывания средств к существованию»1. Этот фрагмент отчета приобретает уже не только экономический, но и острый соци альный подтекст.
Каторга и ссылка как наиболее важная тема для всей Сибири выделялась в отче тах сибирских губернаторов в самостоя тельный раздел. М.П. хорошхин пишет, что «положение в области требует мно гих преобразований». Обратив внимание вышестоящих властей на «затруднитель ное положение» выходящих на поселение каторжников и «переполненность неко торых волостей ссыльнопоселенцами», военный губернатор ставит вопрос о полном прекращении ссылки в регион2. По - видимому, подобные предложения, повторявшиеся из отчета в отчет, были не последней причиной появления Указа 12 июня 1900 г. о прекращении массовой ссылки в Сибирь.
Губернаторские отчеты совместно с дру -гими источниками позволяют объективно оценить региональные особенности про
1 Там же, д. 2942, л. 16—16(об).
2 Там же, л. 18—18(об).
ведения имперской политики на окра инных территориях России. Четко регла -ментированные по процессу подготовки, срокам предоставления, форме и содер -жанию, ответственности за включенные в них сведения, они составляли важнейшее звено в делопроизводственной системе царизма.
Сегодня такая форма взаимодействия между федеральным центром и регионами не только не утратила своего значения, но, напротив, стала одним из действенных его механизмов. Региональные отчеты о социально экономическом положении необходимы центру для анализа ситуации на местах и выстраивания стратегии действий в том или ином регионе для его дальнейшего социально- экономического и культур -ного развития. Однако, в отличие от строго конфиденциальных губернатор ских отчетов времен самодержавного правления, сегодня отчеты о положе нии того или иного региона совершенно открыты, а их публикация в региональ ной прессе служит эффективным сред ством обратной связи с населением.
