CC BY
146
Экономика, финансы, менеджмент организации
И.В. Бородушко*
Государственный контроллинг
как инновационный инструмент управления
в практике деятельности органов исполнительной власти
В статье сформулировано и обосновано авторское предложение о внедрении метода контроллинга в деятельность государственных органов исполнительной власти на уровне региона. Контроллинг обладает рядом свойств, способных обеспечить инновационный подход в сфере государственного регулирования экономики, а также в деятельности ОВД.
Общепринятое толкование понятий «инновации», «инновационная деятельность» в научной литературе и в нормативно-правовых актах предполагает, что этими терминами обозначается деятельность, направленная на внедрение научно-технических или научно-технологических достижений в технологические процессы, на освоение новых или усовершенствованных товаров, услуг, реализуемых на внутреннем и внешнем рынках, а также введение различного рода новшеств в области управления1.
Применительно к инновационной деятельности в сфере государственного управления данные понятия не получили пока четкой интерпретации и широкого практического использования. Вместе с тем органы исполнительной власти в своей практической деятельности непосредственно осуществляют организационные функции в данной сфере. Указом Президента РФ2 в 2004 г. было создано Федеральное агентство по науке и инновациям. Положением, утвержденным Правительством РФ3, определено, что данное агентство осуществляет функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности. К данной сфере относятся деятельность федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров, уникальных научных стендов и установок, федеральных центров коллективного пользования, ведущих научных школ, национальной исследовательской компьютерной сети нового поколения и информационное обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности.
* Начальник кафедры менеджмента Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор экономических наук, доцент, подполковник милиции.
Рассматривая обязанности, возложенные Правительством РФ на Федеральное агентство по науке и инновациям, можно выделить следующие функции:
- проведение конкурсов на размещение заказов на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд;
- разработка прогнозов развития научной, научно-технической и инновационной сферы, рынков наукоемкой продукции и услуг;
- экспертиза и подготовка заключений по проектам федеральных целевых программ, ^ межотраслевых и межгосударственных научно-технических и инновационных программ;
- распоряжение правами на объекты интеллектуальной собственности, созданные за счет § средств федерального бюджета, и др.
Как видно из приведенного перечня, в числе закрепленных за агентством обязанностей функции воздействия на инновационные процессы в системе управления отсутствуют. В нормативных правовых ^
документах, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти на федеральном и ^ региональном уровнях, положения о развитии инновационных технологий непосредственно в сфере государственного управления не закреплены. Таким образом, из правового поля практически выпала проблема развития новаций в самой системе государственного управления.
Вместе с тем ряд элементов качественно новой модели организации деятельности властных ^ структур активно внедряется в практику. Так, вопросы регулирования инновационной деятельности в федеральных органах исполнительной власти, в т.ч. в системе МВД, частично решаются с помощью разработанного Федеральным агентством по науке и инновациям Регламента взаимодействия4. ^
Внедряются информационно-коммуникационные технологии в деятельность государственных органов. ^
Однако и в тех случаях, когда речь идет непосредственно об инновационном пути развития, имеется в виду только сфера производства. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному ^
Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 гг.5 в качестве одной из ^
стратегических целей назван переход отечественной экономики на инновационный путь развития. В ^ Послании инновационный путь развития ограничен, как нам представляется, инновациями только в производственной сфере.
Для действенного обеспечения перехода отечественной экономики на инновационный путь развития необходимы: ^
1) комплексный подход - инновационность должна быть не только в производственной сфере, но и в самой системе государственного регулирования экономики;
2) разработка новых инструментов государственного управления, способных обеспечить решение новых задач;
3) создание теоретических предпосылок для формирования новых инструментов в практической деятельности государственных органов.
Инновационные методы государственного управления должны внедряться на федеральном и ^
региональном уровнях. Актуальной задачей является перевод регионов на инновационный путь развития. Тем самым предполагается их комплексное развитие на базе специально разработанных программ на перспективу, в которых должны быть определены ключевые приоритетные задачи, учтен ^
характер взаимосвязей между отдельными задачами, установлена очередность их решения, ^
предусмотрено ресурсное обеспечение, приняты во внимание возможные риски. ^
При наличии ряда общих подходов к формированию программ инновационного развития ^
регионов, проект для каждого региона уникален в силу специфики природно-географических условий уровня экономического потенциала территории, структуры реального сектора экономики, сложившихся 1 ^
внешнеэкономических связей, состояния инфраструктуры региона, объема и качества трудовых ^
ресурсов, демографической ситуации в регионе.
Сложность перевода региона на инновационный путь развития обусловлена тем, что в его основе лежит отход от инерционного принципа формирования задач, планирование «от достигнутого ^
уровня». Необходим поиск новых нетрадиционных и эффективных решений. Перевод региона на ^
инновационный путь развития - не единовременная акция, а особый тип долговременной экономической политики. ^
Не все обстоятельства управления инновационным развитием региона столь очевидны, как высказанные выше соображения. Существует ряд вопросов, не имеющих однозначной интерпретации,
- как, например, взаимодействие с другими регионами страны. Наибольшую значимость имеют хозяйственные связи в форме производственной кооперации, обмена ресурсами, благодаря которым
Я
&
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (34) 2007
Экономика, финансы, менеджмент организации
создается единое экономическое пространство, усиливаются интеграционные процессы, ускоряется социально-экономическое развитие страны и регионов, происходит сближение экономических интересов регионов.
Вместе с тем по мере достижения другими регионами более высокого уровня развития усиливается конкуренция между регионами за те ресурсы, количество которых ограничено. Прежде всего это касается рабочей силы. При перспективах расширения производства и увеличения числа рабочих мест численность трудоспособного населения в стране, как свидетельствуют результаты демографических прогнозов, будет сокращаться. В этих условиях неизбежен рост конкуренции между регионами за кадры работников массовых профессий и за высококвалифицированных специалистов. Экономически более благополучные регионы смогут создать существенные преимущества для работников и станут центрами притяжения рабочей силы, усугубляя тем самым и без того сложное экономическое положение относительно более отсталых регионов.
Основными слагаемыми успешного развития региона являются:
- наличие или привлечение достаточного объема производственных, финансовых, сырьевых и трудовых ресурсов;
- переход субъектов хозяйственной деятельности на инновационный путь развития, под которым понимается совокупность последовательных действий по созданию и внедрению новых или усовершенствованных технологий, моделей организации производства и менеджмента;
- оптимизация государственной региональной политики в целом при особом внимании к вопросам стимулирования и поддержки инновационной направленности предпринимательской деятельности, работы унитарных предприятий, системы общего и профессионального образования в регионе.
Таким образом, региональные органы исполнительной и представительной власти в значительной мере ответственны за обеспечение устойчивого роста экономики региона на базе развития инновационных процессов во всех ключевых сферах общественной жизни. При всей очевидности этого положения следует принимать во внимание еще одно существенное обстоятельство.
Для разработки и реализации региональной инновационной политики, органы, осуществляющие эти функции, сами должны опираться в своей деятельности на инновационные принципы, методы и инструменты.
В результате проведенных нами исследований были сделаны выводы о перспективности применения метода контроллинга в качестве инструмента, обеспечивающего совершенствование деятельности органов государственной власти по регулированию экономических систем.
Понятие контроллинга как научной категории возникло в западной экономической науке, и впоследствии, в 90-е гг., было востребовано и в России в связи с поиском механизмов, способных обеспечить эффективное функционирование хозяйствующих субъектов в рыночных условиях.
В обобщенном виде ключевые положения о сущности контроллинга можно сформулировать следующим образом.
1. Контроллинг - качественно новый и перспективный инструмент в решении задач управления (менеджмента) предприятием, адекватный условиям информационного общества и эпохи глобализации.
2. Контроллинг ориентирован на обеспечение более высокой эффективности и конкурентоспособности предприятия в условиях неопределенности и нестабильности рыночной среды.
3. Контроллинг призван поддерживать, способствовать оптимизации процесса управления (менеджмента) предприятием и принятия управленческих решений.
4. Контроллинг реализует свои функции, основываясь на базовых положениях системного подхода об интеграции, взаимосвязях, обратных связях при определении комплексной методологии, при охвате всех уровней и сфер управления предприятием.
5. Структуризация (классификация) контроллинга соответствует уровням принятия управленческих решений на предприятии. Общепринятым является разграничение стратегического и оперативного контроллинга.
Содержание контроллинга обычно интерпретируется авторами (даже если непосредственно это понятие не используется) как характеристика особенностей контроллинга по основным направлениям деятельности предприятия (маркетинг; материально-техническое обеспечение; сфера производства; инновационный процесс и т.д.). По этим направлениям деятельности предприятия определяются задачи контроллинга и его инструменты.
&
*
Са
Результаты научных исследований и практический опыт применения контроллинга на предприятиях убедительно свидетельствуют о его эффективности как одной из составляющих системы управления бизнес-процессами. Однако потенциальные возможности контроллинга как инструмента управления далеко не исчерпываются его использованием только на уровне предприятий.
Следуя мировой практике распространения ряда рыночных механизмов на сферу государственного регулирования экономики, целесообразно включить контроллинг в число рыночных инструментов, которые могут быть использованы в государственном управлении на региональном с уровне. При условии соответствующей адаптации традиционный контроллинг может быть трансформирован в государственный контроллинг.
Целесообразность внедрения контроллинга как инструмента государственного управления может быть подтверждена следующим образом.
1. Органы государственной власти испытывают острую потребность в комплексной детальной научно обоснованной информации о текущем состоянии, перспективах развития, факторах, условиях и эффективности функционирования самых различных сфер общественной жизни, отраслей и секторов экономики. Это необходимо для разработки государственной социально-экономической политики, для формирования и реализации федеральных и региональных целевых программ, для оптимизации государственных мер регулирования развития экономических систем, для регулирования бюджетного процесса и т.д.
2. Органам государственной власти для реализации их функций по регулированию развития р
экономики страны также необходимы оценки эффективности и информационно-аналитические оценки у экономических систем. Существующая потребность в этих оценках стимулирует развитие р
соответствующих функций и процедур в органах государственной власти (развивается, например, с
система экономического мониторинга), но полученные результаты пока не соответствует потребностям
ни по своему объему, ни по качеству. г
3. Основные причины того, что органы государственной власти не обеспечены в должной ^
мере оценками экономической эффективности и информационно-аналитическими экономическими оценками, состоят в следующем: и
а) формирование соответствующих функций и инструментов в органах государственной власти
носит спонтанный, интуитивный, бессистемный характер; р
б) отсутствует нормативно-правовая база, которая регламентировала бы данный процесс; ^
в) отсутствуют научные разработки теории по данному вопросу;
г) не существует унифицированных методик в данной области; е
д) неясны возможные организационные формы ведения таких работ.
4. Оптимальным способом разрешения сложившегося противоречия между объективными
потребностями органов государственной власти в оценочной экономической информации и реальной ситуацией является разработка и внедрение системы государственного контроллинга. В
5. Государственный контроллинг следует рассматривать как частный вид контроллинга (наряду
с контроллингом на предприятии), который призван выполнять функцию комплексного обеспечения органов государственной власти экономическими оценками. о
6. Административный контроль в той его части, которая дает экономические оценки ситуации, с
следует рассматривать как структурный элемент государственного контроллинга. и
7. Государственный контроллинг должен функционировать как подсистема государственного и
управления и по своему содержанию представлять одну из функций государственного управления.
8. В соответствии с предлагаемой моделью государственного контроллинга его значимость 1 ^
определяется не только формированием необходимой для целей управления оценочной экономической *4)
информации, но и обеспечением обратной связи между органами государственной власти и управляемыми экономическими системами.
9. Принципы, содержание и функции государственного контроллинга вытекают из его основной
цели - предоставления органам государственного управления материалов комплексной оценки 0
состояния и перспектив развития национальной экономики и обеспечения каналов обратных связей.
10. Государственный контроллинг не может быть самостоятельным институтом государственной власти, но, являясь структурной составляющей системы государственного управления и органов государственной власти, будет иметь институциональную природу.
Конкретные функции контроллинга в каждом отдельном органе государственной власти должны быть дифференцированы в зависимости от его принадлежности к определенной ветви власти, его
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (34) 2007
Экономика, финансы, менеджмент организации
функций и полномочий, наконец, профессионализма и творческой инициативы «первых лиц» конкретного государственного органа.
Вместе с тем можно выделить ряд типовых функций государственного контроллинга, которые в предельно укрупненном виде включают:
1) контроль, основным содержанием которого является сравнение фактических параметров с официально установленными стандартами;
2) оценки эффективности, результативности процессов, деятельности, функционирования объектов экономики;
3) информационно-аналитические функции.
Государственный контроллинг мог бы стать подсистемой системы государственного регулирования экономики, содержание которого - комплексное информационно-аналитическое сопровождение функций органов государственной власти по регулированию развития экономики в целом и ее структурных составляющих, направленное на поддержку реализации стратегических целей государства - обеспечения устойчивого, эффективного и безопасного развития национальной экономики.
Контроллинг мог бы расширить и качественно изменить методологическую базу аналитического сопровождения процесса формирования и реализации инновационной политики в регионе.
При формировании и реализации региональной инновационной политики служба контроллинга может выполнять следующие информационно-аналитические функции:
1) комплексная оценка эффективности освоения новых технологий и реализации инновационных проектов дифференцированно по группам организаций, выделенных по организационно-правовой фермам, сферам экономики и видам деятельности;
2) проведение экспресс-анализа на базе мониторинга для комплексной оценки эффективности, что позволит осуществлять текущую аналитическую оценку динамики инновационных процессов по основным категориям организаций, выявить лидеров и отстающих, определить причины этого;
3) контроль над использованием государственной и муниципальной собственности, которая составляет основу экономической самостоятельности регионов и, следовательно, обеспечивает большую свободу принятия решений в области инновационной политики;
4) одним из приоритетных направлений сервисной функции контроллинга является формирование информационных систем поддержки процесса принятия решений в области инновационной политики в регионе на основе концепции информационной политики. Актуальность данной задачи обусловлена тем, что состояние информационных ресурсов государственных организаций существенно отстает от соответствующих характеристик коммерческих организаций. Это вызвано несовершенством нормативно-правовой базы, неразвитостью информационнокоммуникационных технологий в области государственного управления;
5) формирование системы социально-экономических показателей, необходимых для обоснования государственной стратегии и активной государственной политики в области инновационного развития инфраструктуры региона, включая деятельность органов МВД. Данная система показателей должна включать не только количественные характеристики, но и качественные, такие, как оценка уровня здоровья населения, уровня образования, дифференциация населения по уровню жизни, уровень криминогенности в регионе;
6) оценка эффективности реализации инновационной политики в регионе и выявление роли факторов, благоприятствующих ее реализации и тормозящих ее.
1 См.: Веснин В.Р. Менеджмент: Учебник. М., 2006. С. 425; Закон г. Москвы от 7 июля 2004 г.
№ 45 “Об инновационной деятельности в городе Москве” // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. Август. № 44.
2 Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 “Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти” // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.
3 Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 281 “О Федеральном агентстве по науке и инновациям” // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2563.
4 Приказ Федерального агентства по науке и инновациям от 28 марта 2005 г. № 44а “О Регламенте взаимодействия Федерального агентства по науке и инновациям с федеральными органами исполнительной власти” // Текст приказа официально опубликован не был.
5 Бюджетное послание Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах от 9 марта 2007 г. // Текст послания официально опубликован не был.
