CC BY
234
3. Ковалева Е.А. Механизм государственных закупок в России // Вестник Челябинского государственного университета. 2008. № 1.
4. Горбунов В.А. Практика применения № 94-ФЗ // Госзаказ. 2006. № 5. С. 99-101.
5. Киселева Н.А. Использование государственного заказа в развитии национальной экономики // Региональная экономика: теория и практика. 2004. № 4.
Поступила в редакцию 11.11.2009 г.
Cheremuhin S.A. State purchases: subject and role in economy development.
In the article the state purchases, subject and role in economy development, stages of the state order, problem which the system of the state purchases has at the all levels are considered.
Key words: the state purchases; stages of the state orders; ways of placing of the state order.
УДК 33+338.85
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНО-ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ РОССИИ
© Я.Ю. Радюкова, И.Н. Якунина
В статье представлен анализ основных подходов к регулированию деятельности естественных монополий с учетом особенностей развития национального хозяйства России; обоснована направленность его осуществления на реализацию национально-государственных интересов страны.
Ключевые слова: национально-государственные интересы; государственное регулирование; естественная монополия.
Монополизм в России имеет свою уникальную природу и истоки. Одной из причин, определивших своеобразие монополизма в российской экономике, является «генетическая» склонность экономики России к крупным размерам производства.
Высокий уровень монополизации производства в экономике Российской Федерации формировался на протяжении многих лет и происходил не только в советском государстве, но и в дореволюционной России. Уже к началу ХХ в. в условиях бурного развития российского капитализма число рабочих, количество предприятий, их технический уровень, энерговооруженность в некоторых отраслях достигли значительной величины. Процветали картели и синдикаты. После революции 1917 г. и провозглашения всеобщей коллективной собственности на средства производства идея о возможности использования высокомонополизированной структуры экономики для организации централизованного натурального планирования всего народного хозяйства попала в благодатную почву.
В рыночной системе монополии формируются в результате действия одного из следующих факторов: концентрации и центра-
лизации промышленного и финансового капитала, контроле над производством дифференцированного продукта, частной собственности на ресурсы, внедрении инноваций, защищенных законом, победе в конкурентной борьбе и т. д., а монополизм в советской экономике сложился как результат действия иных факторов. Получив толчок к развитию в капиталистической экономике царской России, советский монополизм продолжал формироваться в нерыночной среде. Система, построенная по строго иерархическому принципу, была универсальной и очень удобной для управления из единого центра.
Командно-распределительная система
оказалась благоприятной для формирования монополизма в деятельности различных хозяйствующих субъектов. Тотальное огосударствление экономики; повсеместная государственная собственность; административное ограничение рынка; использование нерыночных принципов управления; жесткое централизованное планирование; иерархические управленческие структуры, построенные на принципах административного подчинения нижестоящих звеньев вышестоящим, - вот основные причины, сформиро-
вавшие высококонцентрированную экономику и узкоспециализированное производство.
Хозяйственные объединения, в первую очередь крупные, создавались директивным путем. Централизованное размещение капиталовложений, планирование большинства показателей деятельности предприятий, фондирование, безвозмездное перераспределение финансовых средств, централизованная тарифная система - все это лишало предприятия самостоятельности, не заинтересовывало их в конечных результатах деятельности. Громадный бюрократический аппарат, громоздкие управленческие структуры навязывали свои интересы нижестоящим звеньям в управленческой структуре, игнорируя интересы объектов управления. Практиковалось жесткое региональное или зональное прикрепление потребителя к поставщикам, централизованно осуществлялся территориальный раздел рынков между производителями, что приводило к созданию искусственной монополии даже при наличии нескольких альтернативных предприятий. Практически каждый производитель был поставлен в исключительные (индивидуальные) хозяйственные условия, которые на фоне искусственной специализации и хронического дефицита превращали его в монополиста по отношению к прикрепленным к нему потребителям.
Современная российская экономика сохранила многие черты бывшей советской экономики. Экономика дореформенной
РСФСР была базой союзного народного хозяйства, а «ее потенциал составлял не менее 60 % союзного».
Создание современных монополистических структур в российской экономике является также результатом проведенной приватизации, которая оказала неоднозначное влияние на процессы экономической концентрации и структурное развитие экономики. С одной стороны, на первом ее этапе было проведено разукрупнение предприятий путем ликвидации их объединений. С другой стороны, в процессе приватизации уже на начальных ее этапах стали проявляться тенденции к усилению концентрации капитала путем покупки пакетов акций, паев, долей в уставном капитале других хозяйствующих субъектов.
В инфраструктурных отраслях такая практика проведения приватизации привела к росту производственной концентрации, что негативно сказалось на общей рыночной ситуации в стране. Вновь образовавшиеся монополизированные производства, имеющие возможность оказывать сильное воздействие на смежные отрасли, стали ускоренно наращивать капиталы за счет захвата собственности по долговым расчетам. В последующем процессы структурных преобразований стали распространяться государством и на отрасли инфраструктуры, относящиеся к естественным монополиям.
Необходимо отметить и то, что объективные особенности геополитического устройства России предопределяют неравномерность экономического развития регионов и малую заселенность некоторых из них, особенно в Сибири и на Дальнем Востоке. Нужно учитывать и менее фундаментальные, но не менее важные особенности, порожденные экономической политикой. Так, свободные тарифы на железнодорожный транспорт, коммуникации и электроэнергию вытесняют Север и Азиатскую часть страны из общероссийского экономического рынка. При этом образуются экономически замкнутые регионы и территории со своими уровнями цен на товары и услуги, что препятствует движению капиталов и рабочей силы.
Неравномерность развития регионов Российской Федерации и наличие практически в каждом из них локальных монополий требует отдельной политики управления региональными естественными монополиями. При этом необходимо, чтобы территории с одинаковыми экономическими, социальными и природными условиями имели равные возможности экономического развития, в частности одинаковые правила предоставления им льгот и преимуществ.
История развития монополистических образований на территории России свидетельствует о том, что разгосударствление не привело к развитию конкуренции. Естественные монополии выступают сегодня структурным элементом национального хозяйства, ключевыми компонентами поддержания и развития экономической системы в целом. В связи с этим обстоятельством при разработке государственных мер по регулированию монополистических образований
необходимо учитывать экономические, социальные, политические, географические и иные особенности России, которые в значительной степени определяют характер и методы антимонопольной политики.
Обобщая вышесказанное, следует отметить, что на сегодняшний день государство заинтересовано в преодолении высокого уровня монополизации экономики России. Однако прежде чем проводить активную антимонопольную политику, необходимо собрать и обработать информацию о рынках, уровне развития конкуренции на них, а также отдельных субъектах естественной монополии.
Необходимость государственного регулирования предприятий - субъектов естественных монополий обусловлена рядом принципиальных моментов:
- режим конкуренции обладает более высоким потенциалом повышения эффективности и, соответственно, более предпочтителен с точки зрения интересов развития экономики и общества, чем режим монополии;
- монополия (в т. ч. и естественная) содержит в себе потенциальную возможность злоупотреблений ею против интересов общества.
Так как производство или реализация определенной группы товаров и услуг по природным, технологическим и экономическим причинам иногда имеет более высокую совокупную эффективность в условиях естественной монополии, государство должно поставить их деятельность под государственный контроль.
В процессе регулирования монополистических образований на государство возлагаются следующие функции:
- координация интересов общества и хозяйствующих субъектов, обладающих монополией;
- защита потребителей от возможных злоупотреблений монопольным положением и ущемления их интересов;
- развитие конкуренции, ограничение сферы действия монополий и их устранение в тех отраслях и производствах, где это целесообразно.
Соответственно, в сфере регулирования деятельности естественных монополий государство выступает не только как выразитель интересов потребителей, но, прежде всего,
как носитель собственных национальногосударственных интересов.
«... Общий экономический интерес должен выражать и в действительности выражает отношения между людьми по поводу объективной необходимости поступательного развития производительных сил, прогресса материальной и духовной жизни общества» [1]. «Причем национально-общественный
интерес, выступая ведущим в системе экономических интересов общества. не равняется сумме коллективных и личных интересов. Напротив, единичное и особенное существуют лишь благодаря общему, но не совпадают с ним, не составляют его отдельной структурной части» [2].
Степень реализации общенационального экономического интереса зависит от уровня развития экономики и политики государства. Государство выступает в качестве вектора, направляющего различные группы интересов на реализацию общественного интереса. Чем полнее государство учитывает и согласует все многообразие интересов, тем полнее реализуется и общественный интерес. В. Мау по этому поводу пишет: «. наиболее стабильной и эффективной с точки зрения воздействия на экономику политическая система оказывается тогда, когда она формируется индивидами, примерно равными в социальном и экономическом отношениях» [3].
Роль государства как выразителя общественных интересов состоит, прежде всего, в обеспечении условий для эффективной деятельности отечественных предприятий в глобальной рыночной экономике.
«Одна из наиболее важных функций государства - выразителя общественных интересов - состоит в обеспечении соответствующих условий нормальной жизнедеятельности как граждан и их коллективов, так и общественно полезных хозяйственных организаций» [4].
Объектами реализации экономических интересов в системе отношений «государство - естественные монополии» выступают: ресурсы (природные, трудовые, финансовые); результаты хозяйственной деятельности предприятий; социально-экономическая ситуация в стране; уровень жизни населения; социальная сфера; уровень занятости трудоспособного населения.
«Государство должно быть заинтересовано в том, чтобы степень произвола в отношениях между директорами и собственниками предприятий, с одной стороны, и членами трудового коллектива и деловыми партнерами - с другой, не превосходила некую допустимую границу, за которой простирается благодатная почва для развязывания социально-экономического противостояния «всех против всех» [4].
В современных условиях хозяйствования перед государством стоит сложная задача обеспечения согласования разнообразных экономических интересов субъектов экономики. При этом важно обеспечить такую политику государства, при которой экономические интересы отдельных субъектов экономики не препятствовали бы реализации общенациональных экономических интересов [5].
Необходимость решения проблемы согласования интересов государства и прочих субъектов рыночного хозяйствования выводит на одно из ключевых мест вопрос регулировании деятельности монополий. В связи с тем, что потребителем услуг естественных монополий помимо населения и коммерческих и общественных организаций является государство, существует несколько ключевых факторов, обусловливающих необходимость государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий:
- необходимость установления цен на продукцию естественных монополий на уровне, доступном для потребителей;
- жизненная необходимость услуг отраслей инфраструктуры;
- наличие положительных и отрицательных внешних эффектов, возникающих в процессе функционирования предприятия отраслей инфраструктуры;
- системообразующая роль естественных монополий в жизнедеятельности страны;
- необходимость обеспечения эффективности предоставления услуг.
Таким образом, основной целью государственного вмешательства в отношения монополистов и потребителей является защита интересов последних от последствий монополизации рынка. Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» основан на концепции государственного регулирования в интересах общества. Исходя из принципиальных поло-
жений этой концепции, основу которой составляет приоритетная значимость обеспечения потребителей качественной продукцией в достаточном объеме и по доступным ценам, Закон о естественных монополиях предусматривает широкий спектр методов воздействия, прежде всего: ценовое регулирование и выявление потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения. Причем практический опыт их применения свидетельствует об определенном приоритете ценового регулирования деятельности субъектов естественных монополий, направленного на прекращение или сдерживание роста цен (тарифов) на их продукцию (услуги) на внутреннем рынке.
Свобода экономической деятельности, провозглашенная в ст. 8 Конституции РФ [6], предполагает возможность беспрепятственно заниматься законным предпринимательством, конкурировать с другими хозяйствующими субъектами и устанавливать цены по соглашению сторон. Конституция РФ гарантирует свободу хозяйствования, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств и единство экономического пространства в качестве основы конституционного строя. Поэтому свободные (рыночные) цены (тарифы) преобладают в деятельности предпринимателей в России. В исключительных случаях государство ограничивает эту свободу, осуществляя тем самым публичное регулирование ценообразования -прежде всего в отношении субъектов естественных монополий. Законодательство о естественных монополиях формируется федеральным законодателем и субъектами Российской Федерации. В соответствии с п. «и» ст. 71 Конституции РФ федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь находятся в исключительном ведении Российской Федерации и регулируются федеральными законами. Кроме того, согласно Конституции РФ (ст. 71, «ж»), установление правовых основ единого рынка и основы ценовой политики отнесены к предмету исключительного ведения Российской Федерации. Поэтому неслучайно в ст. 4 Закона о естественных монополиях приведен исчерпывающий перечень сфер федерального значения, в которых применяется этот закон.
Следует отметить, что влияние на функционирование субъекта естественной монополии оказывают также действия государства, задающие основные параметры институциональной среды. Если создаваемые компоненты институциональной среды обеспечивают снижение уровня неопределенности, то это благоприятно скажется на достижении как социальных, так и экономических целей [7].
На сегодняшний день развитие и поддержка конкуренции - одно из приоритетных направлений современной экономической политики российского государства. «В ближайшее время будут подготовлены соответствующая программа и проекты нормативных актов. Их идеология - предоставить антимонопольным органам более эффективные инструменты для защиты конкурентной среды. А с другой стороны - сократить избыточные контрольные функции» [8].
В настоящее время регулирование ценообразования на продукцию монополистических образований является основным направлением деятельности государства в данной области в силу того, что самый очевидный и простой способ получения монопольной сверхприбыли - установление монопольно высоких цен.
Регулирование цены может осуществляться на основе следующих методов:
- назначение фиксированной абсолютной величины;
- назначение цены с учетом нормативной текущей рентабельности;
- назначение цены исходя из нормальной рентабельности вложенного капитала.
Следует отметить, что ценовое регулирование является основной частью государственного регулирования естественных монополий, но, несмотря на это, контроль над ценами и ценовое регулирование имеет определенные недостатки, в т. ч.:
- регламентированию цен присуще отсутствие гибкости, тяжело оперативно корректировать цены с учетом изменений на рынке (в ценах на сырье, технологии, потребительском спросе);
- организация и деятельность органа, регулирующего цены, сопряжена со значительными затратами живого и овеществленного труда;
- введение всякого искусственного механизма ценообразования неизбежно сопро-
вождается ошибками и просчетами при определении используемых при этом нормативов, «ценовой базы» и т. д. независимо от того, какой метод расчета цен используется; причем чем детализированнее регулирование, чем больше устанавливаемые в его рамках конкретные параметры, тем больше вероятность и величина просчетов;
- регулирование цен заставляет фирму увеличивать затраты: чем выше затраты, тем больше цены, а следовательно, и доходы;
- контроль над ценами должен опираться на величину экономической прибыли, которую трудно определить, поэтому на практике используют отчетную бухгалтерскую прибыль;
- контроль над ценами имеет тенденцию систематически ограничивать растущие рынки и искусственно поддерживать слабеющие;
- контроль над ценами часто используется в сочетании с контролем над входом в рынок, что предотвращает развитие конкуренции [9].
Государственное регулирование цен на продукцию естественной монополии может быть заменено регулированием доходности хозяйствующего субъекта. Установление максимальной границы нормы доходности по сравнению с нерегулируемой естественной монополией приводит к снижению цены и росту объема продаж.
Благодаря росту объема продаж и снижению цены на продукцию естественной монополии регулирование нормы доходности приводит к росту общественного благосостояния. Однако, максимизируя прибыль в условиях ограниченной государством доходности на капитал, предприятие стремится заместить капитальными ресурсами другие используемые предприятием факторы производства. Таким образом, происходит избыточное инвестирование.
Государственные органы, осуществляющие деятельность по регулированию монополистических образований, также реализуют контроль над: слияниями и поглощениями; инвестициями естественных монополий в производство товаров, которые составляют более 10 % стоимости собственного капитала монополистического образования по последнему утвержденному балансу; продажей, сдачей в аренду или иной сделкой, в резуль-
тате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств предприятия - субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров.
Одним из средств антимонопольного регулирования, применяемых с целью пресечения вышеуказанных правонарушений, является рассмотрение антимонопольными органами дел и выдача решений и предписаний об обязательном прекращении нарушения антимонопольного законодательства. Так, характерным для регионов России является то, что от 50 до 70 % рассмотренных антимонопольными органами нарушений по вопросам злоупотреблений хозяйствующими субъектами доминирующим положением относятся к сфере естественных монополий. При этом основная часть нарушений приходится на действия энерго- и теплоснабжающих организаций, предприятий электросвязи, водоснабжения и водоотведения. Также имеют место и нарушения в деятельности организаций железнодорожного транспорта, газоснабжения. В свою очередь, почти половина этих нарушений имеет место в сферах деятельности региональных естественных монополий.
Злоупотребления монополистических образований ведут к обострению социальноэкономических проблем общества в целом. Зачастую монополистическое поведение естественных монополий является барьером для развития конкуренции на других товарных рынках, сдерживающим фактором для экономического роста предприятий, зависимых от их деятельности, а соответственно, влекут за собой значительный дисбаланс интересов в национальном хозяйстве.
Так как продукция естественных монополий имеет высокую социальную значимость, то от того, насколько эффективно государство регулирует данные отрасли, зависит функционирование экономики в целом. Анализ основных методов государственного регулирования естественных монополий показал, что универсального метода нет, каждый имеет свои преимущества и недостатки. Выбор того или иного метода зависит от целого ряда факторов, главными из которых являются: уровень социально-экономического развития страны и те цели, которые ставит
перед собой общество, регулируя естественную монополию.
Другим решением проблемы естественной монополии может быть организация конкуренции на начальном этапе - торгов за право быть поставщиком продукции (услуг) естественной монополии.
Еще одним методом государственного регулирования монополий может стать изменение института, структурирующего взаимодействие экономических агентов по поводу поставки продукции по инфраструктурным сетям таким образом, чтобы организационно отделить инфраструктурную сеть от операций по ее эксплуатации. Должна быть создана компания, которая станет собственником единой инфраструктурной сети и будет нести все риски, связанные с таким статусом. Причем компания-владелец не будет сама ее эксплуатировать. Эксклюзивное право на эксплуатацию всей сети или отдельных ее участков будет выставляться на торги, и с победителем торгов компания-владелец сети заключит на строго определенное время договор аренды (лизинга).
Практика показывает, что в условиях экономической нестабильности и неурегулированности рыночных отношений злоупотребления хозяйствующих субъектов, доминирующих на региональных рынках, ведут к обострению социально-экономических проблем предприятий-потребителей и населения. Монополистическое поведение предприятий - субъектов естественных региональных монополий является барьером для развития конкуренции на других товарных рынках, сдерживающим фактором для экономического роста предприятий, зависимых от субъектов естественных монополий. В связи с этим задачи предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, а также осуществление отдельных видов государственного контроля продолжает оставаться одним из главных направлений деятельности Государственного комитета по антимонопольной политике, основой реализации национально-государственных интересов в данной сфере.
Таким образом, направления регулирования монополистических образований на рынках России определяются задачами формирования хозяйственной системы, реализации национально-государственных интере-
сов страны, которые могут быть обеспечены за счет повышения эффективности рыночного производства внутри страны и конкурентоспособности национальной экономики на мировом рынке.
Необходимость государственного регулирования деятельности естественных монополий обусловлена не только и не столько несовершенством самих рынков естественных монополий, сколько необходимостью формирования условий для сбалансированной реализации экономических интересов различной степени общности в рамках национального хозяйства с соблюдением приоритетности национально-государственных интересов посредством: осуществления
борьбы с инфляцией издержек, неплатежами; совмещения принципов экономической эффективности и социальной справедливости; стимулирования роста промышленного производства, инвестиционных процессов; содействия росту конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей и др. В данном контексте государственное регулирование естественных монополий имеет особое значение для современной России в силу уникальной роли отраслевых монополий в национальной экономике и их многочисленных региональных особенностей; принципиально важной задачей государства в современных условиях является упорядочение деятельности естественных монополий и предприятий технической инфраструктуры. Неслучайно в своем выступлении Президент России Д. Медведев указал на необходимость реализации консолидированных действий государства и субъектов естественных монополий по развитию инфраструктурного комплекса: «Государству, естественным монополиям, частным компаниям необходимо продолжить реализацию инфраструктурных
проектов, в первую очередь - в энергетике и транспорте» [8].
1. Интересы в системе экономических отношений социализма / под ред. Ю.И. Палкина, Ю.Н. Пахомова. Киев, 1974.
2. Юрьев В.М. Транзитарное хозяйство России: детерминизм экономических интересов. М.,
1997.
3. Мау В. Конституционное регулирование социально-экономических отношений // Вопросы экономики. 1999. № 4.
4. Клейнер Г. Современная экономика России как «экономика физических лиц» // Вопросы экономики. 1996. №4.
5. Маринова М.А. Особенности субъектов экономики при переходе к рынку в России // Вестник РУДН. Серия Социология. 2003. № 1 (4).
6. Конституция Российской Федерации. М., 1996.
7. Кудряшова Е.Н. Институциональные соглашения в условиях естественной монополии. М., 2004.
8. Медведев Д.А. Выступление на Х съезде партии «Единая Россия». иКЬ: www.kremlin.ru/. Загл. с экрана.
9. Никифоров А. Ценовое регулирование естественных монополий // Вопросы экономики.
1998. № 4.
Поступила в редакцию 6.12.2009 г.
Radjukova Ja.Yu., Yakunina I.N. State regulation of activity of natural monopolies in the context of maintenance of realization of the national-state interests of Russia.
In the article the analysis of the basic approaches to regulation of activity of natural monopolies taking into account features of development of a national economy of Russia is presented; orientation of its realization on realization of the national-state interests of the country is proved.
Key words: national-state interests; state regulation; natural monopoly.
