CC BY
149
Муниципальные финансы
Удк 336.025
финансовые аспекты формирования агломераций
т. н. Данилова,
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой финансов и кредита E-mail: professortn@mail.ru волго-вятская академия государственной службы
п. в. Данилов,
старший преподаватель кафедры экономики и финансов E-mail: pavda@list.ru Филиал волго-вятской академии государственной службы, г. Чебоксары
В статье отмечается, что формирование агломераций является важным механизмом воздействия на финансовую основу муниципальных образований. Проанализированы источники финансирования агломераций, разработан механизм финансирования, основанный на текущем финансировании потребностей муниципалитетов и финансировании их инвестиционных проектов. Сделан вывод, что частично решить проблему недоин-вестированности возможно посредством реализации межмуниципальных инвестиционных проектов. Приоритет должен отдаваться проектам, которые обеспечивают наибольший социальный и экономический эффект в границах агломерации.
Ключевые слова: агломерация, бюджетная политика, механизм финансирования, управление
На исходе XX в. человечество пришло к осознанию необходимости формирования новой модели развития цивилизации, безопасной для окружающей среды. Для обозначения пути развития Международной комиссией ООН по окружающей среде и развитию был предложен термин sustainable development (устойчивое развитие). Термин «ус-
тойчивое развитие» следует отличать от термина «устойчивое социально-экономическое развитие». Устойчивое социально-экономическое развитие — управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определенного уровня и качества жизни на территории муниципального образования.
В последние годы в развитии муниципальных образований прослеживается тенденция: чем меньше численность населения муниципалитета, тем меньше он реализует возможности своего экономического потенциала и снижается его устойчивость. Для устойчивости отдельных муниципальных образований важна устойчивость системы расселения населения страны в целом и отдельных ее региональных подсистем. Основой устойчивости системы является ее инфраструктура, состоящая из транспортных, инженерных и коммуникационных магистралей. Неустойчивое развитие отдельных муниципалитетов связано в значительной степени с тем, что большинство местных бюджетов формируется с дефицитом.
Кроме того, неотрегулированность межбюджетных отношений не позволяет стабильно и целенаправленно развиваться муниципальным образованиям. Все это приводит к необходимости формирования новых концептуальных подходов и финансовых моделей, позволяющих обеспечить определенные темпы развития территорий.
Одной из таких концепций является формирование агломераций. Примеры таких инвестиционных проектов в малых и средних городах, приближенных к крупному городскому центру, уже просматриваются, однако отсутствуют теоретические основы их финансирования. В условиях интеграции именно крупные города являются основными центрами потребления, формируя интенсивную рыночную среду в экономике Российской Федерации, а малые города создают определенную стабильность и устойчивость. Их особая функция в развитии экономики России состоит в том, что должны эксплуатироваться ресурсы всего агломеративного комплекса, в том числе и финансовые. Однако разработанных моделей совместной эксплуатации имеющихся финансовых и инвестиционных ресурсов сегодня в России нет. Данная проблема является предметом исследования в предлагаемой статье.
Агломерация (от лат. agglomerare — присоединять, накоплять) — это компактное расположение, группировка поселений, объединенных не только в территориальном смысле, но и обладающих развитыми производственными, культурными, рекреационными связями [1, с. 10].
Переход в новую фазу развития урбанизированных территорий, а именно к формированию крупных агломераций на современных основаниях, является важным процессом и механизмом в обновлении экономики страны, так как фактически представляет собой работу с масштабом и пространственной структурой экономики, что оказывает существенное воздействие и на финансовую основу функционирования муниципальных образований. Агломерации следует рассматривать как сложные динамические системы, в которых зависимости между элементами не могут быть описаны линейными функциями и которым присущи некоторые общие признаки. Моделирование такой сложной системы, как агломерация, невозможно посредством построения обычной математической модели, поскольку требует постоянного вмешательства и внесения изменения в модель, т. е. необходима разработка динамической модели. Следовательно, здесь речь должна идти о создании имитационной модели развития город-
ской агломерации. Основными особенностями гипотез, заложенных в такой модели, должны быть следующие допущения:
1) инфраструктура характеризуется более высокой и стабильной рентабельностью, чем градообразующие предприятия;
2) агломерация развивается на ограниченной территории;
3) создание и эксплуатация жилого фонда являются рентабельными для его владельцев, в качестве которых выступают как частные лица, так и муниципалитеты;
4) основные подсистемы агломерации имеют различную динамику, что при отсутствии вмешательства со стороны муниципалитетов неизбежно приводит к упадку;
5) создание новых рабочих мест в агломерации происходит спонтанно, за счет частных инвестиций.
В соответствии с принципами имитационного моделирования агломерация рассматривается как сложная социальная система, жизнедеятельность которой, функционирование и развитие определяются взаимодействием подсистем. При моделировании динамического поведения системы необходимо различать 4 иерархические ступени ее структуры:
1) внешняя граница замкнутой системы;
2) цепи обратной связи как основные структурные элементы внутри границы системы;
3) переменные, называемые состояниями системы;
4) переменные, называемые темпами, которые отражают активность в цепях обратной связи: цель, наблюдаемые условия, выявление несоответствий, действия, обусловленные несоответствием.
Наличие внешней границы не исключает подверженности системы внешним воздействиям, но предполагает, что их можно рассматривать как случайные воздействия, которые хотя и влияют на систему, но сами по себе не определяют ее внутреннего роста и стабильности характеристик.
Динамическое поведение систем генерируется цепями обратной связи, которые позволяют управлять процессом или принимать соответствующие решения, влияющие на состояние системы.
Концептуальной основой формирования агломераций должны быть не градообразующие предприятия, а развитая инфраструктура, что позволит не только расширить границы финансового и инвестиционного рынков, рынка труда и потреби-
тельских услуг, но и создать условия для активной миграции трудовых ресурсов, в особенности обладающих высокой квалификацией. Устойчивость агломерации основывается на инфраструктурном каркасе, состоящем из транспортных, инженерных и коммуникационных магистралей. Работа с городскими пространствами в логике агломерирования позволяет решить одну из базовых проблем муниципальных образований, которой является недостаточность собственных доходов для решения проблем муниципального значения. В связи с тем, что развитие агломерации регулируется, на взгляд авторов, динамикой четырех главных подсистем (рабочие места, население, жилой фонд, наличие земель), то можно построить ограниченное число основных сценариев эволюции агломерации, по крайней мере можно рассмотреть три варианта:
1) вариант простой (линейной) экстраполяции (пассивная стратегия, которая заключается в выявлении ситуации в случае непринятия каких-либо мер к изменению ситуации в агломерации);
2) вариант реконструкции инфраструктуры агломерации за счет внутренних источников финансирования каждого муниципалитета, входящего в агломерацию. Данный сценарий имеет ограничения по источникам развития, поскольку большинство бюджетов российских муниципалитетов дефицитны;
3) вариант использования внешних источников развития (привлечение инвестиционных ресурсов извне, что позволит более интенсивно развиваться агломерации, а в рамках нее и каждому муниципалитету).
Авторы рассматривают сценарный подход как вариант имитационного моделирования без применения жестких формализованных методов анализа. Сценарный подход позволяет описать множество траекторий развития агломерации.
Существуют разные системы критериев для выделения агломераций и определения ее границ:
— плотность населения и непрерывность застройки;
— наличие большого города-центра и определенного количества городов-спутников;
— интенсивность и дальность трудовых и культурно-бытовых связей;
— соритмичность большинства цикличных процессов, протекающих в системах расселения, и др.
Традиционно сложившаяся или формирующаяся агломерация выделяется вокруг города с
численностью жителей более 100 тыс. чел., если в зоне часовой доступности от него имеется еще не менее двух городских поселений-спутников. Агломерация считается сложившейся, если в спутниках живет не менее 10—20 % населения агломерации. Агломерации могут быть двух основных типов: — моноцентрические (небольшие поселения концентрируются вокруг одного крупного города, которых в мире большинство);
—полицентрические (когда поселения концентрируются вокруг нескольких примерно равных по значениям городов, например Донецко-Макеевс-кая агломерация в Украине, Рурская агломерация в Германии). Нецентральные города в рамках агломераций называются городами-спутниками.
На начальных стадиях развития агломераций основная часть населения живет в центральном городе (городах) агломерации. Такова современная ситуация в российских агломерациях, где в пригородах живет лишь около 30 % населения агломераций. Далее следует тенденция распространения населения по всей агломерируемой территории, чему способствует развитие транспорта и автомобилизация населения (например в США такой процесс активнее всего происходил в 1940-1970-е гг.).
Построим модель динамики численности трудовых ресурсов муниципальных образований, составляющих агломерацию
На основании анализа факторов, влияющих на ситуацию по состоянию трудовых ресурсов и использованию социальной инфраструктуры, была разработана структурная схема макроуровневой динамической модели. В соответствии с этой моделью, состояние исследуемой системы описывается социальной и экономической составляющими. Социальный аспект системы связан с трудовыми ресурсами муниципалитетов, составляющих агломерацию (й(. — численность населения /-го муниципального образования агломерации, составляющих его трудовые ресурсы).
Экономический аспект описывается бла-госостояниями трудовых ресурсов /-го муниципального образования (V) и объемом основных производственных фондов, являющихся средством для производства валового внутреннего продукта в муниципалитете
Элементы, описывающие социальный аспект системы, в общем случае могут быть структурированы более детально. Они взаимосвязаны и взаимозависимы, причем трудовые ресурсы одного муниципального образования могут переходить в трудовые ресурсы другого. Интенсивности, регули-
рующие эти переходы, зависят от ряда факторов, в качестве которых можно взять привлекательность проживания в i-м муниципальном образовании агломерации (Р).
Кроме того, изменение численностей трудовых ресурсов может происходить по естественным причинам, и уменьшение численности в этом случае будет определяться демографической ситуацией в обществе (уй).
Самое значительное влияние на интенсивности переходов из одной группы населения в другую оказывает благосостояние соответствующих групп. Последние, в свою очередь, берутся в качестве элементов, описывающих экономический аспект системы. Рассмотрим агломерацию, состоящую из двух населенных пунктов. Изучение опытных данных позволило определить вид функциональной зависимости для интенсивности перехода трудовых ресурсов из одного поселка в другой:
Рп, 1п V
] 1
Х.-=-
С1Пг
1 + й2(Е1 - й3п{)
где Сх, d2, d3 — параметры, характеризующие интенсивность производства. Кроме процесса увеличения объема основных
производственных фондов, в системе присутствует процесс уменьшения этой переменной состояния за счет процессов амортизации и обновляемости этих фондов, характеризуемых определенными темпами Рг
Влияние внешнего окружения на рассматриваемую социально-экономическую систему заключается, прежде всего во влиянии миграции (интенсивности ц1, ц2).
Следовательно, изменение состояния открытой социально-экономической системы может быть описано следующей системой уравнений:
— = (Уп -У12)и1 + У21П2 + №
~т = (Ч22 - У21 )и2 + У12И + М'2П2 ;
и? Х V . V т.
— = -Хи~ И -Х21 и2 йг пи
У- = —
(п, 1п V + п 1п V, )т г,
где т — время перехода из одного поселения в
другое.
Благосостояния для различных групп населения, в свою очередь, получаются за счет распределения, создаваемого в обществе внутреннего валового продукта (ВВП). Причем распределение ВВП происходит с соответствующими интенсивностями потребления (ХУ), которые определяются характером механизма распределения общественных благ и могут считаться постоянными величинами на протяжении некоторого интервала времени. Кроме того, часть ВВП идет на инвестиции с определенной интенсивностью (а1), в производство, состояние которого описывается объемом основных производственных фондов F1. За счет производственной деятельности, с некоторой интенсивностью производства (Х1), идет прирост ВВП, накопленного в обществе. Этот прирост самым существенным образом зависит от объема основных производственных фондов F1, который изменяется в процессе производства продукции в обществе. Интенсивность производства зависит от численности трудовых ресурсов, занятых производственной деятельностью, и определяется по формуле
dV,
V
V
= Х2Е1 - Х21 —— п - Х22 — п2 -ау2;
п
-¡- = а^ + V2)
Функциональным отображением пространственно-планировочных свойств агломерации является иерархия этапов ее развития.
На первом этапе наблюдается индустриальная агломерация. Данный тип агломерации характеризуется тем, что базовой функцией и связующим фактором являются промышленность и производственная кооперация. На данном этапе еще не сформировались единые рынки труда, земли, недвижимости и других ресурсов.
На втором этапе агломерация вступает в стадию трансформации. Происходит активный рост сектора услуг и рынка труда в ядре агломерации. Возникает мощный центростремительный поток трудовой миграции, следствием чего является возникновение единого диверсифицированного рынка труда. Возрастает нагрузка на транспортную инфраструктуру, соединяющую ядро агломерации и ее подцентры.
На третьем этапе наблюдается динамичная агломерация. На этом этапе происходит выведение ряда функций (производства, центров потребления и развлечения) на периферию агломерации. Появляется единый активно развивающийся рынок жилой, торговой и производственной недвижимости. Растет спрос на землю и базовые инфраструктуры. Агломерация на данном этапе уже является функционально связанной.
п
На четвертом этапе наблюдается развитая постиндустриальная агломерация. Идет развитие дополнительных хордовых связей между подцен-трами агломерации. Резко возрастает емкость и разнообразие рынков, растет спрос на все виды инфраструктур в пределах агломерации.
На примере развития агломеративных систем развитых стран мира можно выделить следующие эффекты, достигаемые за счет агломерации:
— эффект формирования развитого и дифференцированного рынка труда, что автоматически делает территорию более привлекательной для различных инвестиционных вложений, так как снижаются издержки инвестора по поиску специалистов необходимой квалификации, т. е. сокращаются трансакционные издержки. Человеческий ресурс в России, как и во всем цивилизованном мире, выходит сейчас на первое место по ценности, что благотворно влияет на экономический рост в целом;
— эффект резкого повышения привлекательности территории как рынка сбыта товаров и услуг. Компании, предоставляющие такие услуги, развертывают свою деятельность в городах, ориентируясь на емкость местного потребительского рынка: значительное увеличение потенциального класса потребителей услуг, помноженное на ускорение экономического роста, делает города более привлекательными в сравнении с обычными региональными центрами, сопоставимыми по численности с городом — ядром агломерации1;
— создание «инфраструктурного эффекта», в результате чего возможна реализация более крупных проектов в области строительства новых энергомощностей, мощных транспортных комплексов, мультимодальных узлов, информационных коммуникаций, образовательной и инновационной инфраструктуры;
— эффект соседства с крупным центром — предоставление жителям всей агломерации доступа к трудовым, образовательным, торговым, культурным и другим возможностям разных зон агломерации в полном масштабе;
— экономический рост, рост благосостояния населения, повышение возможностей образования и профессиональной самореализации при сохранении плюсов проживания в малом и среднем городском пространстве. Это позволяет повысить привлекательность проживания в агломерации в сравнении с традиционным крупным индуст-
1 В том случае, когда речь идет о моноцентричной агломерации.
риальным городом и, следовательно, уменьшить миграционный отток населения;
— эффект, получаемый от совмещения экономического и пространственного развития прилегающих друг к другу территорий агломерации [2].
В целом объединение муниципалитетов в агломерацию позволяет решить ряд задач:
— повысить доходную базу муниципальных образований, снизить зависимость от финансовой помощи, что одновременно повысит уровень финансовой ответственности муниципальных органов власти;
— оптимизировать расходы муниципалитетов за счет постепенного снижения доли текущих и роста доли капитальных расходов;
— снизить дифференциацию в социально-экономическом развитии муниципальных образований;
— повысить уровень жизни населения за счет предоставления жителям доступа к трудовым, образовательным, торговым, культурным и другим возможностям муниципалитетов агломерации.
Для решения данных задач необходимо сформировать соответствующие структуры управления агломерацией, обозначить источники финансирования.
Остановимся на финансовых проблемах формирования и функционирования агломерации.
Поскольку агломерация включает несколько муниципальных образований, каждый из которых имеет свой бюджет, то возникает вопрос о финансировании развития инфраструктуры в рамках агломерации. Перспективы развития агломерации в значительной степени зависят от интенсивности изменения структуры инвестиций в инфраструктурный сектор, обеспечивающий подвижность населения, повышение занятости в соответствии с профессиональным уровнем, а также более высокий уровень культурного развития территории.
Выделяют несколько моделей управления агломерацией:
— создание единого муниципального образования в форме городского округа или муниципального района на основе объединения нескольких существующих;
— выделение отдельного органа управления в системе властных структур с передачей ему ряда полномочий на директивной основе;
— формирование отдельного органа управления в системе властных структур с передачей ему ряда полномочий на договорной основе;
— управление агломерацией на региональном
уровне посредством специального подразделения в структуре администрации в статусе органа государственной власти регионального уровня;
- управление агломерацией на договорной основе через управляющую компанию или некоммерческой организацией;
- создание ассоциации муниципалитетов на добровольной основе.
Каждая из имеющихся моделей имеет свои преимущества и недостатки, свои особенности в системе финансирования. Модели, предполагающие значительную концентрацию управленческих функций в существующем органе управления, или создание такого органа на региональном уровне власти приведут к лишению муниципальных единиц низшего уровня (районы, городские округа, поселения) значительной части их полномочий. Главным ограничением реализации таких моделей является то, что они идут вразрез с Федеральным законом от 06.102003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», происходит чрезмерная концентрация властных полномочий в одном органе власти, что, соответственно, вызовет резкое противодействие муниципальных образований попыткам реализации данной схемы.
Модели, дающие большую свободу договорных отношений, сложны в организации, так как в России практически нет примеров успешного договорного межмуниципального сотрудничества равных муниципалитетов, что вызвано отсутствием инициативы со стороны муниципальных властей, которые, как правило, не осознают преимущества такого сотрудничества или не готовы рассматривать организационные сложности по его созданию.
Создание агломерации влияет на формирование и реализацию бюджетной политики муниципальных образований, входящих в ее состав. В частности, у муниципалитетов появляется возможность привлекать для реализации крупных проектов средства тех инвесторов, которые бы не стали рассматривать небольшой город как базу для размещения производства. Муниципальные образования сохраняют юридическую самостоятельность и самостоятельность в вопросах оперативного управления. При этом они имеют единую позицию по стратегическим вопросам развития, разрабатывают и принимают скоординированные между собой стратегические документы: стратегию развития, межмуниципальные целевые программы, проводят согласованную бюджетную политику.
Способность руководства муниципальных
образований достигать договоренностей и компромиссов по вопросам, затрагивающим общие интересы, здесь играет ключевую роль. Для координации деятельности в агломерации могут создаваться совещательные органы — советы муниципальных образований. В рамках такой модели между муниципалитетами, входящими в агломерацию, подписываются соглашения о сотрудничестве по вопросам, относящимся к совместному ведению и представляющим интерес всех или нескольких муниципалитетов. Все эти вопросы должны найти отражение в бюджетной политике муниципальных образований. К первому этапу сотрудничества могут относиться проблемы:
— совместной эксплуатации единой транспортной и инженерной инфраструктуры (энергетика, водоснабжение, санитарная очистка) в целях максимального и эффективного использования существующих инженерных коммуникаций, содействия реализации инфраструктурных проектов межмуниципального значения, минимизации общих экологических рисков;
— выработки модели совместного экономического развития, основанного на кооперации усилий по привлечению инвесторов и реализации межмуниципальных инвестиционных проектов, которые дают синергетический эффект на территории нескольких муниципалитетов;
— минимизации социальной напряженности на рынке труда, например через формирование единого межмуниципального банка данных вакансий;
— формирования сбалансированной социальной политики, направленной на повышение качества жизни населения на территории агломерации, например посредством предоставления социальными учреждениями одного муниципалитета услуг жителям других муниципальных образований, проведения общих культурных, спортивных, образовательных и др. типов мероприятий.
Решения, принятые на межмуниципальном уровне, могут фиксироваться на уровне муниципалитетов как законодательные акты, что сформирует соответствующую институциональную среду агломерации. Создание такой модели возможно в рамках действующего правового поля и не требует проведения специальных процедур для ее образования. В то же время принятие решений в подобной модели возможно только на условиях ее одобрения всеми входящими в состав агломерации муниципальными образованиями, что делает этот процесс достаточно длительным и сложным.
Модель управления «сверху вниз» заключается в создании обособленной, независимой от какого-либо уровня власти организации, основной целью существования которой является координация деятельности органов власти, бизнеса, населения и других контрагентов в интересах сбалансированного развития агломерации. Наиболее приемлемой организационной формой для такой структуры является некоммерческая организация (фонд). Взаимодействие фонда и договорной организации (совета муниципальных образований), в рамках которой сотрудничают муниципалитеты, может быть организовано по принципу «исполнительная власть — законодательная власть», т. е. фонд может выполнять текущее руководство агломерационными процессами, оперативно реагируя на проекты, предлагаемые муниципальными властями. Это позволит избежать излишней концентрации полномочий у какого-либо из двух органов управления агломерацией.
В силу ограниченности ресурсов местных бюджетов выделение средств на капитальные расходы осуществляется только после выполнения всех текущих обязательств муниципалитета. Частично решить проблему недоинвестированности возможно посредством разработки и реализации межмуниципальных инвестиционных проектов.
Источники финансирования агломерации
Собственные средства муниципалитетов
Налоговые доходы от местных налогов
Бюджетные кредиты муниципалитетов
Налоговые доходы от региональных (федеральных) налогов по нормативам отчислений
Кредиты кредитных организаций и займы
Неналоговые доходы
Средства от размещения муниципальных ценных бумаг
Межбюджетные трансферты
Средства юридических и физических лиц, привлеченные для реализации муниципальных инвестиционных программ
Рис. 1. Источники финансирования агломераций
Приоритет при этом должен отдаваться финансированию тех проектов, которые обеспечивают наибольший социальный и экономический эффект в границах агломерации. Финансирование мероприятий может осуществляться на паритетной основе за счет средств муниципальных образований, но учитывая ограниченности собственных доходов местных бюджетов, более вероятным выступает частичное или полное финансирование наиболее важных инвестиционных проектов, имеющих общеагломерационное значение, с регионального уровня либо посредством частно-государственного партнерства. Это предусматривает взаимовыгодное сотрудничество с вышестоящим бюджетом в части совершенствования межбюджетных отношений, предполагающее установление оптимальных нормативов отчислений муниципальным образованиям от налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ, и предоставление субсидий на финансирование объектов капитального строительства.
Для решения местных вопросов муниципалитеты агломерации могут привлекать различные финансовые источники, основными из которых выступают собственные средства, в том числе безвозмездные поступления, а также средства частного бизнеса, заинтересованного в квалифицированных кадрах (рис. 1). Развитая транспортная инфраструктура позволит привлекать специалистов без дополнительных затрат по обеспечению жильем и другими коммунальными и социальными услугами.
В условиях агломерации расширяются возможности по привлечению заемных средств, что связано с максимальной капитализацией ресурсов на данных территориях.
В соответствии с п. 7 ст. 79 Бюджетного кодекса РФ законом о бюджете субъекта РФ могут быть предоставлены субсидии местным бюджетам на со-финансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов.
Привлеченные средства в рамках межмуниципального соглашения
Софинансирование капитальных расходов на местном уровне осуществляется с использованием регионального фонда. Бюджетные ассигнования на осуществление инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.
В действующем законодательстве не предусмотрено установления дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов субъектами РФ в местные бюджеты, за исключением налога на доходы физических лиц в случаях, закрепленных ст. 137 и 138 Бюджетного кодекса РФ. В то же время передача нормативов отчислений от налогов имеет определенные преимущества перед финансовой помощью, заключающиеся в стимулировании собираемости налогов и развития предпринимательской деятельности на территории муниципалитета. Особенно это актуально для налога на доходы физических лиц, который для большинства муниципалитетов является бюджетоообразующим налогом. В частности, в бюджете г. Чебоксары его доля составляет 23 %. Поэтому авторы считают целесообразным расширение практики использования дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц для финансирования межмуниципальных инвестиционных проектов, что позволит обеспечить муниципальные образования дополнительным источником средств и повысит уровень их самостоятельности и ответственности. Указанные дополнительные нормативы отчислений целесообразно предоставлять тем муниципальным образованиям, чьи инвестиционные проекты обеспечивают наилучший результат, выражающийся в удовлетворении социально-экономических потребностей населения агломерации. Поступающие средства должны иметь целевое значение и направляться исключительно на решение инвестиционных задач агломерации, что позволит усилить контроль за их использованием.
К одним из наиболее перспективных, но пока мало используемых в России источников финансирования муниципальных проектов можно отнести привлечение заемных средств. К ним бюджетное законодательство относит: муниципальные облигационные займы; кредиты финансово-кредитных учреждений; кредиты, полученные из бюджетов других уровней бюджетной системы. В мировой практике именно первые два из перечисленных источников используются для финансирования муниципальной инфраструктуры. Однако для
муниципальных образований в РФ они остаются в настоящее время малодоступными в силу отсутствия должного обеспечения. Как свидетельствует статистика, лишь очень незначительный процент муниципальных образований в РФ имеют возможность осуществлять заимствования на рынке. Что же касается банковских кредитов, то они привлекаются в очень небольших объемах и на короткие сроки. Можно выделить две причины, препятствующие развитию данного механизма финансирования инвестиционных потребностей муниципальных образований. Первая причина, носящая финансовый характер, заключается в «слабости» местных бюджетов. Причем проводимая реформа местного самоуправления поставила муниципальные образования разных типов в разные условия: если муниципальные районы и городские округа еще могут позволить себе выпуск муниципальных облигаций, то поселения в силу меньшей обеспеченности бюджетными средствами такой возможностью, как правило, не обладают.
Вторая причина незначительного использования кредитных механизмов финансирования муниципальной инфраструктуры заключается в несоответствии управления финансами на муниципальном уровне требованиям лучшей практики. Поэтому для организации эффективной системы муниципальных заимствований необходимо внедрение среднесрочного планирования. Современные исследования показывают, что улучшение системы финансового управления на уровне муниципалитетов является одним из факторов, позволяющих существенно увеличить возможности органов местного самоуправления по мобилизации кредитных ресурсов [3, с. 248].
В агломерации расширяется возможность привлечения заемных средств на финансирование муниципальных проектов, если обязательства по их выполнению распределить между всеми муниципальными образованиями и обеспечить субсидиарную ответственность по ним, т. е., когда одно муниципальное образование несет ответственность по обязательствам другого. Такой подход даст муниципальным образованиям новые источники финансирования капитальных затрат, которые в настоящее время недоступны в силу недостаточности залогового обеспечения.
Агломерация как сложная социально-экономическая система включает в себя множество подсистем. В соответствии с поставленной задачей можно выделить 5 основных подсистем: бюджет, жилой фонд, население, предприятия и инфра-
структура, которые в дальнейшем будут использованы при построении модели.
Рассмотрим основные системные факторы, влияющие на эффективность управления.
Существующая схема управления агломераций представлена на рис. 2.
В качестве объекта управления в рассматриваемом случае выступает инфраструктурная застройка агломерации, которая описывается вектором состояния S.
В качестве вектора состояния S выступает существующее распределение площади застройки агломерации.
В систему управления входят органы власти и организации, формирующие и реализующие градостроительную политику в агломерации. Система управления оказывает воздействие на объект управления с помощью вектора управления С. В качестве вектора управления в данном случае выступает вектор распределения средств консолидированного бюджета агломерации по основным статьям: капитальное строительство, содержание, реконструкция и снос инфраструктурных объектов. На объект управления также может оказывать влияние возмущенная внешняя среда (к ней относятся инвестиции, инфляция, уровень налогов и соответственно состояние местных бюджетов т. п.).
Применение системного подхода к исследованию развития агломерации позволяет получить всю необходимую информацию для построения математических моделей. Требуется разработка непрерывной модели динамики инфраструктурной застройки агломерации, описывающая основные технологические процессы, оказывающие влияние на изменение состояния застройки агломерации,
Рис. 2. Существующая схема управления агломераций: S — вектор состояния объекта управления; С — вектор управлений; у — вектор наблюдений; 7 — вектор возмущающих воздействий внешней среды
миграции, а также уровня занятости и среднедушевого обеспечения населения.
Рассмотрим особенности формирования финансовой политики в Чебоксарской агломерации, которая включает около 58 % населения Чувашской Республики, обеспечивает 80 % промышленного и 30 % сельскохозяйственного производства региона. Высокая концентрация населения и производства обеспечивает потребление бюджетных услуг в муниципалитетах, входящих в агломерацию, на более высоком уровне, чем в среднем по республике. Следует отметить, что бюджет г. Чебоксары несет дополнительную финансовую нагрузку, связанную с содержанием инфраструктуры, вследствие выполнения городом функций столицы, а также с тем, что город является центром притяжения трудовой и образовательной миграции вследствие притягательности столицы как места жизнедеятельности. Факторами, повышающими коэффициент притягательности столицы, являются: коэффициент социальной мобильности мигрирующих в город неполностью занятых лиц, коэффициент соотношения между неполностью занятыми лицами и жилым фондом, коэффициент общественных затрат, выражающийся в благах, которые представляет город в виде школ, коммунальных и культурно-бытовых услуг. Факторами притягательности столицы для тех, кто мигрирует в поисках лучших экономических условий, являются число вакантных мест работы и программа строительства дешевого жилья. Это отражается на формировании и реализации бюджетной политики муниципальных образований.
Финансовое обеспечение решения вопросов в агломерации возможно путем реализации двух направлений: во-первых, текущим финансированием
потребностей муниципалитетов; во-вторых, финансированием инвестиционных проектов, направленных на решение проблем межмуниципального характера. С учетом данных направлений предлагается следующий механизм финансирования Чебоксарской агломерации (рис. 3).
В рамках текущего финансирования предполагается передача
Текущее финансирование
Рис. 3. Механизм финансирования Чебоксарской агломерации
полномочий по оказанию муниципальных услуг одним муниципальным образованием другому. В частности, в тех муниципалитетах, где наблюдается рост потребностей в социальных услугах и отсутствует возможность их удовлетворения, осуществляется перераспределение данных услуг другому муниципальному образованию, при этом за каждой оказанной муниципальным учреждением услугой закрепляется финансирование.
Таким образом, распределение средств муниципальным учреждениям зависит от численности населения, воспользовавшегося их услугами.
Текущее финансирование услуг в агломерации должно осуществляться на основе соглашений между муниципальными образованиями, входящими в агломерацию, с учетом фактической потребности населения в данных услугах, имеющихся возможностей для их удовлетворения исходя из наличия и мощности расположенных в агломерации социальных объектов.
Обеспеченность муниципалитетов объектами социальной сферы отражается в социальном паспорте, который составляется с детализацией по микрорайонам муниципальных образований. Уровень обеспеченности объектами социальной сферы рассчитывается в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 03.07.1996 №1063-р (с изменениями от 14.07.2001), постановлением Кабинета министров Чувашской Республики от 07.02.2008 № 21, строительными нормами и правилами.
В целях оптимизации текущего финансирования муниципалитетов авторы считают необходимым разработку социального паспорта не только в разрезе отдельных муниципалитетов, но и для агломерации в целом. Это позволит выявить те муниципалитеты, где уровень обеспеченности ниже норматива, а также возможности по обеспечению доступа населения этих муниципалитетов к социальным объектам близлежащих муниципальных образований, где фактическое обеспечение выше нормы.
Функции по определению объектов инвестирования за счет республиканского бюджета возложены на совет по инвестиционной политике, который является постоянно действующим совещательным
органом Кабинета министров Чувашской Республики. Одним из недостатков сложившейся практики формирования региональных инвестиционных программ является отсутствие четко сформулированных и официально утвержденных приоритетов и критериев отбора инвестиционных проектов, что не позволяет обеспечить прозрачности и обоснованности формирования самой программы. Основными участниками подачи заявок на государственное финансирование выступают, как правило, отраслевые министерства и подведомственные им организации, в то время как органы местного самоуправления ограничены в возможности представлять и отстаивать интересы своей территории. Такая ситуация стала следствием отсутствия в составе совета по инвестиционной политике представителей местных органов власти. Указанный недостаток приводит к снижению эффективности капитальных вложений, в том числе и социальной. Поэтому, на взгляд авторов, необходима формализация процедур отбора инвестиционных проектов, в значительной степени финансируемых из бюджета, и закрепление критериев их отбора, основанных главным образом на оценке общественной значимости. Важно обеспечить организационную и финансовую поддержку инвестиционных проектов, эффективность которых рассчитана не только для конкретного муниципального образования, но и для нескольких муниципальных образований, что особенно актуально в условиях агломерации. Учитывая возрастающую роль маятниковой миграции между муниципальными образованиями, приоритетными для государственного финансирования из республиканского бюджета должны стать проекты развития транспортной инфраструктуры внутри агломерации, затрагивающие интересы двух и более муниципальных образований.
В целях реализации инвестиционных проектов, имеющих общеагломерационное значение, необходимо включение в совет по инвестиционной политике Чувашской Республики представителей агломерации. Авторы считают, что финансирование проектов должно осуществляться за счет межбюджетных трансфертов, передаваемых из Республиканского фонда софинансирования расходов, а также дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц, что требует внесения изменений в бюджетное законодательство.
Предварительный отбор инвестиционных проектов осуществляется советом муниципальных образований агломерации. При этом заявка
на финансирование подается не от конкретного муниципалитета, а от агломерации в целом.
Таким образом, формирование финансовой политики в условиях агломерации имеет ряд специфических особенностей. В условиях интеграции эффективность бюджетной политики муниципального образования определяется не только процессами, протекающими в нем, но и в близлежащих муниципалитетах. Поэтому целесообразно формировать муниципальную бюджетную политику с учетом интересов всех муниципалитетов, образующих агломерацию.
Одним из главных условий, определяющих агломерацию, является привязка территории к единой транспортной сети. Однако для эффективного использования данного условия необходимо решение основных проблем дорожной инфраструктуры. В частности, как вариант, авторами предложено строительство современных многоуровневых развязок в местах пересечения федеральных и региональных дорог, региональных и местных дорог. Возможные решения проблем городского транспорта следующие: строительство новых магистралей в городе, оптимизация маршрутной сети за счет развития скоростного транспорта, движущегося по специальной выделенной линии, создание крупных пересадочных узлов. В качестве площадок для размещения транспортного логистического комплекса можно рассматривать территорию Цивильского района (как место пересечения двух федеральных трасс и близкое к г. Чебоксары и г. Новочебоксарску). Однако соседство крупных городов с развитой сетью объектов потребительского рынка может являться ограничением для полноценного развития города и агломерации в качестве транспортного узла и логистического центра Поволжья. В Республике Татарстан, например, планируется создание Сви-яжского межрегионального мультимодального логистического терминала.
Разрабатывая стратегию Чебоксарской агломерации, необходимо учитывать современное состояние бюджетной политики г. Чебоксары и его приграничных территорий. Бюджетная политика муниципальных образований направлена на финансовое обеспечение социальных и экономических задач. Одним из расчетных показателей в данной области является величина расходов местного бюджета на человека. Показатели бюджетных расходов муниципальных образований на душу населения Чебоксарской агломерации в 2005—2008 гг. представлены в табл. 1
Таблица 1
Показатели бюджетных расходов на душу населения муниципальных образований Чебоксарской агломерации в 2005—2008 гг., руб.
Муниципальное образование 2005 2006 2007 2008
г. Чебоксары 5 914,4 6 466,8 10 148,0 12 943,0
г. Новочебоксарск 5 957,5 5 884,5 7 927,5 8 623,0
Мариинско-Посадский муниципальный район 6 280,5 6 045,5 8 576,9 9 856,8
Моргаушский муниципальный район 6 346,7 8 549,1 11 556,6 11 446,3
Цивильский муниципальный район 6 408,7 6 380,1 8 532,1 9 464,4
Чебоксарский муниципальный район 6 189,3 6 083,6 8 088,4 9 517,0
Всего по Чебоксарской агломерации 37 097,1 39 409,6 54 829,5 61 850,5
За анализируемый период наблюдается рост расходов на душу населения по всем муниципальным образованиям Чебоксарской агломерации. При этом г. Чебоксары лидирует по темпу роста расходов на душу населения (является одним из самых густонаселенных пунктов из муниципальных образований агломерации). Наименьшее значение исследуемого показателя наблюдается в г. Новоче-боксарске.
Рассмотрим состав и структуру бюджетных расходов муниципальных образований Чебоксарской агломерации за 2007 г. (табл. 2).
Приоритетным является обеспечение базовых бюджетных услуг, прежде всего в отраслях социальной сферы и жилищно-коммунальном хозяйстве. Эти направления составляют наибольший удельный вес в расходах местных бюджетов муниципальных образований и в 2008 г. (табл. 3.).
Таблица 2
Состав и структура бюджетных расходов муниципальных образований Чебоксарской агломерации за 2007 г.
Состав расходов Расходы г. Чебоксары г. Новочебоксарск Муниципальные районы
Чебоксарской агломерации Сумма, тыс. руб. Доля, % Сумма, тыс. руб. Доля, % Сумма, тыс. руб. Доля, %
Общегосударственные 280 020,24 153 632,98 3,34 41 385,90 4,12 85 001,36 6,51
вопросы
Национальная безопас- 32 499,30 25 759,00 0,56 3 330,70 0,33 3 409,6 0,26
ность и правоохранитель-
ная деятельность
Национальная экономика 462 083,34 242 087,25 5,26 23 016,80 22,93 196 979,3 15,09
Жилищно-коммунальное 1 225 555,47 1 107 308,3 24,08 89 630,50 8,93 28 616,62 2,19
хозяйство
Охрана окружающей 29 809,55 23 845,95 0,52 4 692,10 0,47 1 271,50 0,1
среды
Образование 2 797 829,1 1 766 506,3 38,41 452 841,30 45,12 578 481,52 44,32
Культура, кинематогра- 197 840,82 95 477,21 2,08 48 746,10 4,86 53 617,51 4,11
фия и средства массовой
информации
Здравоохранение, физи- 1 424 396,8 881 698,09 19,17 253 126,9 25,22 289 571,80 22,19
ческая культура и спорт
Социальная политика 456 627,38 302 761,44 6,58 86 856,7 8,65 67 009,24 5,13
Всего расходов... 6 907 864,8 4 599 076,0 100,0 1 003 627,0 100,0 1 305 161,0 100,0
Таблица 3
Состав и структура бюджетных расходов муниципальных образований Чебоксарской агломерации за 2008 г.
Состав расходов Расходы г. Чебоксары г. Новочебоксарск Муниципальные районы
Чебоксарской агломерации Сумма, тыс. руб. Доля, % Сумма, тыс. руб. Доля, % Сумма, тыс. руб. Доля, %
Общегосударственные 396 975,10 254 558,70 4,31 49 011,50 4,47 93 404,90 5,84
вопросы
Национальная безопас- 46 275,70 35 952,70 0,61 6 258,0 0,57 4 065,0 0,25
ность и правоохранитель-
ная деятельность
Окончание табл. 3
состав расходов Расходы г. Чебоксары г. Бовочебоксарск Муниципальные районы
Чебоксарской агломерации сумма, тыс. руб. доля, % сумма, тыс. руб. Доля, % сумма, тыс. руб. Доля, %
Национальная экономика 903 172,60 695 109,10 10,76 14 290,10 1,30 193 773,40 12,13
Жилищно-коммунальное 1 672 197,10 1 508 663,90 25,56 109 100,0 9,95 54 433,20 3,41
хозяйство
Охрана окружающей 38 627,20 36 121,60 0,61 1 180,10 0,11 1 325,50 0,08
среды
Образование 3 173 037,50 1 944 088,30 32,94 526 424,60 47,99 702 524,60 43,96
Культура, кинематогра- 182 719,80 106 010,20 1,80 44 335,0 4,04 32 374,60 2,03
фия и средства массовой
информации
Здравоохранение, физи- 1 368 960,70 915 204,50 15,51 230 271,2 20,99 223 485,0 13,98
ческая культура и спорт
Социальная политика 351 043,70 248 687,60 4,21 74 652,4 6,81 27 703,70 1,73
Межбюджетные транс- 463 940,20 157 609,50 2,67 41 312,1 3,77 265 018,60 16,58
ферты
Всего расходов... 8 596 949,60 5 902 006,10 100,0 1 096 835,00 100,0 1 598 108,50 100,0
Бюджетная политика концентрируется по таким направлениям, как жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование (см. табл. 2 и 3). Создание Чебоксарской агломерации позволит повысить результативность бюджетных расходов и решать проблемы финансирования социальной инфраструктуры.
Список литературы
1. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М. 2007.
2. Стратегия развития города Чебоксары на период до 2020 г. с учетом перспективы развития агломерации город Чебоксары — город Ново-чебоксарск — Мариинско-Посадский район — Моргаушский район — Цивильский район — Чебоксарский район: утв. решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 27.10.2009 № 1447.
3. Управление региональными и муниципальными финансами: учеб. пособие для работников муниципальных финансовых органов. СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр». 2008.
