CC BY
57
4. Рост, безопасность и окружающая среда. 1996. № 6.
5. Черковец В.Н. Взаимоотношения государства и экономики / В.Н. Черковец // Вопросы экономики. 2008. № 8.
ПАПЕНОВ КОНСТАНТИН ВЛАДИМИРОВИЧ - доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой экономики природопользования, Московский государственный университет, Россия, Москва (papenov@econ.msu.rn).
PAPENOV KONSTANTIN VLADIMIROVICH - doctor of economics sciences, professor, chairman of Natural Resources Use Economy Department, Moscow State University, Russia, Moscow.
ДУБОВ ИГОРЬ ВАСИЛЬЕВИЧ - доктор экономических наук, директор института «ЭКО-ресурс», Россия, Москва.
DUBOV IGOR VASILYEVICH - doctor of economics sciences, director of Institute «ЕКО-resource», Russia, Moscow.
УДК 342.553:35
И.В. ПЕТРОВА
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Ключевые слова: вопросы местного значения, правовой статус агломерации, региональная политика, межмуниципальное сотрудничество, социально-экономический потенциал.
Рассмотрены вопросы определения правового статуса агломерации как в рамках действующей нормативно-правовой базы, так и в процессе её развития, описаны элементы механизма управления агломерационными потоками на территории Чувашской Республики.
I.V. PETROVA
ORGANIZATIONAL AND LEGAL ASPECTS OF TERRITORIAL FORMATIONS DEVELOPMENT MANAGMENT
Keywords: questions of municipal significance, legal status of agglomeration, regional policy, intermunicipal cooperation, social and economic potential.
The article observes questions of defining the legal status of agglomeration in the framework of effectual normative base and in the process of its development, the elements of management mechanism of agglomeration flows on the territory of Chuvash Republic are described.
Диспропорции по уровню экономического развития, социально-демографиче-ской ситуации, инвестиционной привлекательности и экологической безопасности территорий Российской Федерации, одновременное отсутствие эффективных механизмов воздействия на социально-экономическое развитие страны в прошлые годы привели к ухудшению положения отдельных субъектов федерации.
В связи с этим возросла значимость разработки и реализации региональной политики, способной обеспечить оптимальное использование преимуществ совокупного потенциала каждого региона в условиях федеративного устройства государства.
К настоящему времени на федеральном уровне принят ряд документов нормативного правового характера, регулирующих вопросы осуществления региональной политики. Основными из них являются Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации и Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. В данных документах большое внимание уделено вопросам формирования на территории России таких центров социально-экономического роста, развитие которых должно способствовать повышению общего уровня развития страны за счёт трансляции положительных импульсов, действия синергетического и мультипликативного эффектов.
В качестве варианта территориальной организации подобных центров, в частности, предлагается рассмотреть агломерацию. Данное территориальное образование характеризуются тем, что в его рамках происходят концентрация и относительно равномерное распределение объектов промышленного производства, образования, культуры, здравоохранения, рекреации и др. Целенаправленная интенсификация их деятельности, в том числе взаимодополняющей, позволяет
управлять развитием экономических и социальных процессов, действие которых, как правило, выходит за границы отдельных муниципальных образований.
На муниципальном уровне идея агломерационного развития обсуждается с 2000-х годов в рамках продолжения и расширения масштабов стратегической деятельности органов местного самоуправления. Агломерация, в том числе как форма организованного осуществления системных и разнонаправленных межмуниципальных связей, является возможным решением проблем развития в условиях динамично изменяющейся внутренней и внешней по отношению к отдельно рассматриваемым муниципальным образованиям среды.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон) определения понятий «межмуниципальное сотрудничество» или «межмуници-пальное взаимодействие» отсутствуют. В качестве основной формы организации взаимодействия муниципальных образований, способствующей выражению и защите общих интересов муниципальных образований субъекта Российской Федерации определён совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, за исключением положений, регламентирующих создание советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, Закон предполагает добровольный характер межмуниципального сотрудничества. Сегодня в качестве основы для осуществления подобного рода межмуниципального взаимодействия эксперты рассматривают стратегические планы развития муниципальных образований [5]. Также в целях решения вопросов местного значения Закон предоставляет органам местного самоуправления право заключать договоры и соглашения, учреждать хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в качестве организационно-правовой формы объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов.
При этом в основном нормативном правовом документе, регулирующем осуществление местного самоуправления в Российской Федерации, равно как и в других нормативных правовых документах федерального уровня, отсутствует правовое наполнение понятия «агломерация» в базовых для осуществления политики комплексного развития территорий аспектах: экономическом и градостроительном, что значительно затрудняет реализацию организационноуправленческих инициатив всех заинтересованных субъектов.
Ввиду того, что наша страна вступила в глобальные процессы урбанизации и становления постиндустриального общества, в том числе действенного местного самоуправления, значительно позже, чем западные и некоторые восточноевропейские страны, представляется целесообразным изучение зарубежного опыта в определении моделей управления агломерацией, систематизированного отдельными исследователями [1], и принятие нормативных правовых актов в развитие действующего законодательства.
Первый подход к определению правового статуса агломерации предполагает создание единого муниципального образования, охватывающего всю территорию агломерации (с одним уровнем местного самоуправления). Сущность второго подхода заключается в создании в рамках агломерации муниципального образования «второго уровня» при сохранении существующих муниципальных образований. В этом случае часть муниципальных услуг продолжают оказывать органы местного самоуправления отдельных муниципалитетов, а часть функций (наиболее масштабных) передаётся вновь образуемому агломеративному образованию. В практическом воплощении третьего подхода формируется «фрагментированная агломерация» (согласование стратегий, сотрудничество в реализации инфраструктурных проектов и оказании услуг отдельными самостоятельными муниципальными образованиями на территории агломерации). Договорные отношения позволяют в рамках данной модели использовать самый широкий спектр форм
сотрудничества. Однако подобная форма не создаёт единой субъектности агломерации и не позволяет ей самостоятельно взаимодействовать с внешними по отношению к ней субъектами. Данная модель предполагает взаимную адаптацию множества самостоятельных муниципалитетов. Так, в рамках агломерации Нью-Йорк сотрудничество осуществляется 1716 муниципальными образованиями, в рамках Большого Чикаго -1510.
В рамках осуществления четвёртого подхода управление агломерацией осуществляется региональными органами власти. В данном случае агломерация также не является субъектом права. Жизнеспособной альтернативой «муниципальной» агломерации такая модель может быть в том случае, когда агломерация занимает значительную часть территории региона, а предоставление многих услуг на общеагломерационном уровне входит в компетенцию региональных органов власти.
Итог изучения зарубежного опыта позволяет сделать вывод о том, что главным инструментом управления агломерациями в развитых странах является организация межмуниципального сотрудничества между административными единицами, территорию которых включает агломерация. Она осуществляется либо в форме делегирования части полномочий создаваемому межмуниципальному органу управления, либо в форме координации принятия соответствующих решений, затрагивающих интересы сторон. При этом государство или стимулирует такое сотрудничество (США), или законодательно принуждает к нему с целью минимизации издержек достижения согласия (Франция) [6].
По мнению А. Максимова, подобные формы определения модели управления агломерацией получили очень ограниченное распространение в российской управленческо-правовой практике, что ещё раз подтверждает недостаточную ёмкость существующей правовой базы и необходимость её расширения.
Возвращаясь к рассмотрению Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., нельзя не отметить, что основой экономического развития Приволжского федерального округа определены модернизация «крупного промышленного потенциала регионов и одновременно развитие сектора современных услуг в полицентрической системе агломераций».
Среди регионов, входящих в состав Приволжского федерального округа, существует достаточное количество субъектов федерации (например, Самарская и Нижегородская области, Республика Татарстан), имеющих как относительно высокий уровень социально-экономического развития, так и предпосылки развития агломераций, поэтому на первом этапе они имеют сравнительные преимущества перед другими регионами округа по встраиванию в систему опорного каркаса страны. Вследствие этого остальные субъекты федерации рискуют быть невовлечёнными в основные инвестиционные, финансовые, миграционные и другие коммуникации.
Современное состояние социально-экономического потенциала Чувашской Республики не позволяет ей оставаться в стороне от глобальных процессов и отказываться от внешних возможностей его повышения. Поэтому логичной и необходимой представляется деятельность различных субъектов территориального развития по организации управленческого воздействия на исторически сложившиеся агломерационные процессы на территории северной части республики [2].
В 2008 г. началась работа над созданием Стратегии развития города Чебоксары на период до 2020 г. с учётом перспективы развития агломерации (города Чебоксары и Новочебоксарск, Мариинско-Посадский, Моргаушский, Цивильский и Чебоксарский районы). Важно отметить, что данная работа была поддержана на республиканском уровне: в Стратегию социально-экономического развития Чувашской Республики до 2020 г. были внесены соответствующие изменения и дополнения, определяющие развитие региона с учётом объективных социально-экономических и исторических взаимодействий в рамках агломерации. Одновременно началась активизация межмуниципального сотрудничества: проведён ряд
совместных социокультурных мероприятий, встреч по решению вопросов, имеющих значение для нескольких муниципальных образований агломерации.
При этом ведётся работа по расширению и детализации нормативно-правовой базы межмуниципапьного взаимодействия: так решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 27 октября 2009 г. № 1448 утверждено Положение о порядке участия муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики в межмуниципапьном сотрудничестве, которое регламентирует соответствующую деятельность органов местного самоуправления города Чебоксары.
В настоящее время находится в стадии согласования всеми муниципальными образованиями агломерации проект Соглашения о межмуниципальном сотрудничестве.
С учетом того факта, что только в городе Чебоксары принят муниципальный правовой акт, регламентирующий порядок участия в межмуниципальном сотрудничестве, в других муниципальных образованиях специальные нормативноправовые акты отсутствуют, представляется целесообразным принятие соответствующих документов в других муниципальных образованиях агломерации.
После принятия вышеназванных документов заключение Соглашения о межмуниципальном сотрудничестве может считаться обоснованным с правовой точки зрения. При этом считаем целесообразным одобрение данного документа представительными органами местного самоуправления, так как на сегодняшний день федеральное законодательство предоставляет право принимать решения об учреждении межмуниципапьных хозяйственных обществ в рамках осуществления межмуниципапьного взаимодействия только данным органам местного самоуправления.
Выше было сказано, каким образом возможно в рамках существующего законодательства придать правовое оформление агломерации. Проведём анализ того, какие из форм являются приемлемыми для Чебоксарской агломерации. Первый вариант - объединение в единый городской округ - в ближайшей перспективе представляется невозможным по ряду причин:
1. В 2008 г. состоялся референдум по вопросу объединения городов Чебоксары и Новочебоксарск, результаты которого стали отрицательными.
2. На данный момент процессы установления границ муниципальных образований в Чувашской Республике завершены.
3. В случае образования единого муниципалитета функционирование управленческой структуры агломерации не имеет правовой базы как на региональном, так и федеральном уровнях, что, в свою очередь, делает её нелегитимной.
Создание ассоциации, состоящей из шести агломерированных муниципальных образований, население которых в совокупности не достигает 800 тыс., в республике, численность жителей которой не превышает 1300 тыс., при существующем законодательном регулировании деятельности данного вида некоммерческих организаций и функционирующем Совете муниципальных образований Чувашской Республики представляется затратным и при этом малоперспективным мероприятием.
Вместе с тем опыт российских регионов, в которых поддерживается развитие агломераций, свидетельствует о том, что пути решения вопроса управления развитием агломераций существуют. В Иркутской области и Красноярском крае созданы структуры, призванные содействовать разработке и реализации проектов как в рамках соответствующих агломераций, так и в масштабах регионов: Фонд регионального развития Иркутской области и ОАО «Корпорация “Красноярск -2020”». Основные отличия деятельности данных организаций заключаются в том, что работа первой носит проектно-разработочный характер, а работа второй -проектно-реализационный, т.е. Фонд регионального развития Иркутской области осуществляет управление созданием инвестиционных проектов и проведением
необходимых аналитических работ, а ОАО «Корпорация “Красноярск - 2020”» управляет запуском и сопровождением готовых инвестиционных проектов.
Изучив данный опыт и спроецировав его на Чебоксарскую агломерацию, можно сказать, что в продолжение достижения совместных стратегических целей, на основании Соглашения о межмуниципальном сотрудничестве представляется необходимым создание некоммерческой организации, которая бы совмещала в себе функции инициатора и координатора реализации инвестиционных проектов, имеющих значение как для муниципальных образований агломерации, так и для всей республики. Финансирование создания подобной организации и участие в её деятельности является дополнительной нагрузкой на местные бюджеты, особенно в первое время своего существования, однако необходимость в создании подобной структуры очевидна: ввиду того, что муниципальные служащие экономических подразделений местных администраций (далеко не самых многочисленных) обязаны выполнять различные (зачастую непрофильные) функции и задачи, возможность разработки и реализации системной инвестиционной политики существенно снижается в зависимости от статуса муниципального образования, что фактически означает выпадение муниципального образования из инвестиционной карты. Специализированная организация, основной целью функционирования которой будет инвестиционная деятельность, позволит аккумулировать разрозненные инвестиционные проекты, собирать их по принципу рационального взаимодополнения и способствовать их реализации на профессиональном уровне. Одобрение перспективных инвестиционных проектов может происходить в рамках заседаний Совета по стратегическому развитию Чувашской Республики, Совета по стратегическому развитию города Чебоксары, Совета муниципальных образований Чувашской Республики, Совета глав муниципальных образований при Президенте Чувашской Республики, решения которых будут обязательными для исполнения данной некоммерческой организацией.
Целесообразность начала межмуниципального сотрудничества именно в области инвестиций заключается в том, что положительные изменения в данной сфере позволят всем субъектам территориального развития, и прежде всего населению, увидеть реальные результаты деятельности в рамках агломерации и сформировать правильное представление о происходящих процессах при соответствующем информационном сопровождении.
Ввиду того, что нормотворчество в развитие функционирования института межмуниципального сотрудничества в настоящее время является перспективным направлением совместной деятельности власти и общества, Чувашская Республика имеет все шансы стать новатором и источником традиций в данной области, способствуя тем самым укреплению межмуниципального сотрудничества в масштабах страны.
Учитывая уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, входящих в состав агломерации, учреждение и обеспечение деятельности некоммерческой организации для целей реализации инвестиционной политики не представляются возможными без софинансирования со стороны республиканского бюджета Чувашской Республики. При этом данная возможность приближается к реализации тогда, когда подписаны документы согласительного характера между муниципальными образованиями и Чувашской Республикой в лице высших должностных лиц, изданы соответствующие нормативные и правовые акты, в том числе в области межбюджетных отношений, являющиеся основанием для постановки и выполнения управленческих задач.
Необходимо отметить, что первые элементы, потенциально вписывающиеся в структуру управления развитием Чебоксарской агломерации, к настоящему времени функционируют в составе Министерства экономического развития и торговли Чувашской Республики и Администрации Президента Чу-
вашской Республики: отдел государственно-частного партнёрства и инвестиционного развития территорий, отдел государственных инвестиций и региональных программ, а также отдел по взаимодействию с муниципальными образованиями, соответственно. Также в республике созданы и успешно функционируют различные советы, о которых сказано выше.
Таким образом, организация совместной деятельности субъектов социально-экономического развития различного уровня, профиля и статуса по направлениям развития межмуниципального сотрудничества, формирования инвестиционно восприимчивой среды, внедрения новых методов принятия и реализации управленческих решений позволят муниципальным образованиям Чувашской Республики сохранить, приумножить и реализовать социально-экономический потенциал,сосредоточенный на их территории.
Литература
1. Максимов А. Правовые проблемы совершенствования территориальной структуры местного самоуправления после муниципальной реформы 2003-2008 годов / А. Максимов И Муниципальное право. 2008. № 4. С. 15-28.
2. Трифонова З.А. Городское расселение в Чувашии / З.А. Трифонова. Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2004.180 с.
3. ННр://\ммл/.агсЫре1ад.ги/адепс1а/роуез(ка/еуо1и(юп/ргоЫет1_ад1отепгоуаша/догос1_ад1отега(зи.
4. http://www.archvestnik.ru/ru/magazine/1085.
5. http://artemieva.duma.midural.ru/docs/2_11_2007.doc.
6. http://www.urbaneconomics.ru/publications/7mat_idM50.
ПЕТРОВА ИРИНА ВЕНИАМИНОВНА - соискатель учёной степени кандидата экономических наук, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (iniveri@yandex.ru.)
PETROVA IRINA VENIAMINOVNA - competitor of scientific degree of Economics Sciences Candidate, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.
УДК 658.6
Л.П. САЖНЕВА
ТЕХНОЛОГИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ ПРЕДПРИЯТИЙ СФЕРЫ УСЛУГ И ПЛАНА ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ
Ключевые слова: стратегическое планирование, стратегический план, технологическое планирование.
Изложен технологический цикл осуществления стратегического планирования долгосрочного
развития субъектов хозяйствования сферы услуги и плана его реализации.
L.P. SAZHNEVA
TECHNOLOGY AND EXECUTION PLAN OF STRATEGIC PLANNING FOR SERVICE INDUSTRY COMPANIES DEVELOPMENT
Keywords: strategic planning, strategic plan, technology planning.
This article is about technology implementation cycle and execution of strategic planning for long-term development of service industry management entities.
Для стратегического планирования, призванного решать задачи рационализации процесса оказания услуг в условиях ожидаемых и наступивших влияний негативных факторов макросреды на экономическую результативность и эффективность использования основных и оборотных активов, труда работников, свойственны некоторые функциональные признаки перспективного планирования (достижение максимально возможных экономических и финансовых результатов в долгосрочном периоде, экономия затрат на потребление ресурсов).
В то же время процесс стратегического планирования долгосрочного социально-экономического развития организационно-правовой структуры или экономического вида деятельности сферы услуг, наряду с необходимостью соблюдения сбалансированности динамически поэтапного изменения экономических результатов, эффективности использования всех видов ресурсов с
