CC BY
182
© Истомина Н. А., Долганова Ю. С., 2013
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 252-14-07 e-mail: n_istomina_usue@mail.ru
Кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов
ИСТОМИНА Наталья Александровна
ДОЛГАНОВА Юлия Сергеевна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 252-14-07 e-mail: u.dolganova@mail.ru
Эволюция бюджетного законодательства РФ (на примере Бюджетного кодекса): характеристика изменений и их влияние на формирование региональных бюджетов1
Ключевые слова Бюджетный кодекс; эволюция; формирование; региональный бюджет.
Исследованы принципиальные изменения, внесенные в бюджетное законодательство РФ с 2004 по 2012 г. (на примере Бюджетного кодекса РФ). Доказано существенное влияние данных изменений на формирование региональных бюджетов в части доходов и расходов.
Одним из самых важных событий в бюджетной сфере Российской Федерации за последние 15 лет, безусловно, следует считать разработку, принятие и вступление в силу Бюджетного кодекса - первого полномасштабного кодифицированного документа, регламентирующего весь комплекс бюджетных отношений на всех уровнях власти и управления. Кодекс был принят 31 июля 1998 г. и вступил в силу с 1 января
Особенностью Бюджетного кодекса является то, что он устанавливает общие параметры функционирования бюджетной системы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. С момента его вступления в силу стало невозможным принятие общегосударственных, региональных или муниципальных правовых актов, положения которых противоречат Кодексу. Документ также содержит общий перечень понятий, составляющих терминологическую основу бюджетных отношений, включает в себя перечень компетенций органов власти и управления всех уровней в бюджетной сфере и многие иные положения.
С момента вступления в силу Бюджетного кодекса РФ по настоящее время российская бюджетная система объективно сталкивалась с различными внешними и внутренними факторами, которые требовали внесения изменений в бюджетное
1 Статья подготовлена в рамках научно-исследовательской работы, финансируемой Министерством образования и науки РФ «Теория и методология функционирования бюджета субъекта Федерации» на 2012-2014 гг.
2000 г. [1].
законодательство. Совершенствование технологий бюджетного процесса, развитие отношений между центром и регионами, экономические кризисы 1998 и 2008 гг. и другие обстоятельства предопределили внесение значительных изменений в Бюджетный кодекс. По мнению авторов, наиболее принципиальные решения были приняты в 2004, 2007 и 2010 гг. Именно эти решения самым существенным образом повлияли на практику бюджетного планирования в регионах.
Рассмотрим наиболее существенные изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ и сформировавшие новые подходы к бюджетному планированию (формированию бюджетов) в субъектах Федерации.
Бюджетные полномочия субъектов бюджетного процесса
Обязанность осуществлять бюджетное планирование обусловлена бюджетными полномочиями публично-правовых образований РФ, которые касаются в том числе и бюджетного процесса.
Глава 2, в исходной редакции БК называвшаяся «Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений», в соответствии с ФЗ от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ переименована в «Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления». При этом с 2004 г. в ст. 6 БК введено понятие «бюджетные полномочия», под которыми подразумевались установленные законодательством Российской Федерации права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса [2. Ст. 1, п. 2].
Данное понятие использовалось несмотря на отсутствие его определения в исходной редакции БК. Так, в ст. 153 и 154 перечислялись бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов и органов исполнительной власти [1. Ст. 153, 154], по сути, определяя порядок осуществления бюджетного процесса. С 2004 г. перечень бюджетных полномочий расширился, кроме того, они подразделены по уровням органов власти.
Второе изменение главы 2 было осуществлено в 2007 г.: было уточнено, в частности, понятие «бюджетные полномочия», расширен перечень бюджетных полномочий и, самое главное, полномочия были закреплены не за органами власти, а за публично-правовыми образованиями - Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Общие требования к организации бюджетного планирования
Первые требования Кодекса в области бюджетного планирования касались формирования расходов, целевых программ, перспективного планирования.
В базовой редакции Бюджетного кодекса РФ было установлено, что расходы бюджетов всех уровней формируются на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и финансовых затрат на оказание государственных услуг [1. Ст. 65]. Нормативы финансовых затрат в соответствии с Кодексом могли быть увеличены в конкретном регионе или муниципальном образовании.
Еще одним аспектом, регламентировавшим организацию бюджетного планирования в РФ, в том числе на уровне регионов, было требование ст. 179 Кодекса, посвященное целевым программам. Законодателями было зафиксировано, что целевые программы (в Кодексе - долгосрочные) должны содержать прогноз результатов и распределение объемов и источников финансирования по годам. Это требование положило начало правовой регламентации программно-целевого планирования в нашей стране.
Перспективное финансовое планирование в редакции Бюджетного кодекса 1998 г. рассматривалось как процесс составления особого финансового плана на три года (так называемого перспективного), в котором должны были содержаться прогнозные
оценки возможностей бюджета по доходам и финансированию основных расходов [1. Ст. 174]. Перспективный финансовый план не должен был утверждаться законодательно и выполнял информационную функцию. Переход многолетнего планирования на качественно новый уровень впоследствии был осуществлен только через девять лет, в 2007 г.
Отметим, что в базовой редакции Бюджетного Кодекса какие-либо нормы в отношении порядка планирования доходов бюджетов отсутствовали (кроме общего указания на то, что доходы бюджетов формируются в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством РФ [1. Ст. 39 ). Не появились такие нормы и в 2004 г., хотя корректировка норм Кодекса в отношении порядка формирования расходов была осуществлена.
Так, в 2004 г. требование о формировании расходов бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности было исключено из Кодекса [2. Ст. 24]. Вместо этого было введено положение о формировании расходов на основе расходных обязательств, исполнение которых должно осуществляться за счет средств определенных бюджетов (более подробно вопрос о расходных обязательствах исследован ниже).
Наиболее важные изменения в части общих требований к бюджетному планированию были внесены в 2007 г. В Бюджетном кодексе появилось требование о планировании бюджетных ассигнований в соответствии с методикой, устанавливаемой конкретным финансовым органом [3. Ст. 1, п. 161]. Также было установлено, что планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.
В этом же году в Бюджетном кодексе появилось положение о том, что планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам основывается, в том числе, на государственном (муниципальном) задании. Это положило начало развитию плановой работы в отношении заданий на всех уровнях власти и управления.
Совершенствование правовой регламентации многолетнего финансового планирования в 2007 г. проявилось в том, что понятие «перспективный финансовый план» было заменено на понятие «среднесрочный финансовый план» 3. Ст. 1, п. 159 , причем данное изменение нельзя оценивать как формальное. Если раньше перспективный план составлялся обязательно, так как собственно бюджет любой территории, в том числе субъектов РФ, планировался на один год, то в 2007 г. была введена возможность для регионов формировать бюджеты на трехлетний срок [3. Ст. 1, п. 155]. В случае формирования регионального бюджета на три года необходимость в составлении иного трехлетнего финансового плана отпадала; если же субъектом Федерации принималось решение о составлении бюджета только на один год, то в регионе должен был составляться среднесрочный финансовый план.
Состав показателей среднесрочного финансового плана был расширен по сравнению с составом показателей перспективного финансового плана 1. Ст. 174; 3. Ст. 1, п. 159]. Фактически среднесрочный финансовый план можно рассматривать как «мини-бюджет» региона на три года. Полностью отказаться от многолетнего финансового планирования в регионе ни один субъект Федерации не имел права в контексте реформы бюджетного планирования 2004-2006 гг.
Таким образом, с 1998 г. в Бюджетном кодексе РФ был уточнен целый ряд общих требований к организации бюджетного планирования в регионах, что стало одним из наиболее заметных событий в бюджетной системе РФ с момента принятия первой редакции Бюджетного кодекса.
Регламентация состава доходов бюджетов субъектов Федерации
Определение состава доходов бюджетов субъектов Федерации является исходной предпосылкой для организации бюджетного планирования с позиции ресурсной
базы регионов. С момента принятия Бюджетного кодекса общая группировка доходов бюджетов (всех уровней) осталась практически неизменной: доходы подразделялись и подразделяются на налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления (перечисления). Однако необходимо отметить, что в отношении внутренней регламентации видов доходов, в том числе в части доходов региональных бюджетов, были самым существенным образом изменены исходные положения Кодекса.
На первом этапе (редакция 1998 г.) предусматривалось, что в доходы региональных бюджетов поступают федеральные налоги и сборы по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год [1. Ст. 56]. Такая практика затрудняла процесс планирования доходов региональных бюджетов от федеральных налогов, особенно на среднесрочную перспективу, поскольку финансовые органы региона не располагали определенными сведениями о том, какие нормативы и по каким федеральным налогам будут переданы регионам в очередном финансовом году.
Если федеральный бюджет принимался достаточно поздно (а любой бюджет, в том числе региональный, следовало принять до начала очередного года), то субъекты Федерации были крайне ограничены по времени и не могли уделить должного внимания процессу планирования своих доходов от федеральных налогов.
Федеральные налоги, по которым ежегодно устанавливались нормативы отчислений в региональные бюджеты (и местные бюджеты) на очередной финансовый год, носили название регулирующих доходов бюджетов. Такие доходы присутствовали в Бюджетном кодексе и практике бюджетного планирования в регионах до 2004 г. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ понятие «регулирующие доходы» было исключено из Кодекса [2. Ст. 1, п. 12].
Это решение имело крайне важные последствия для бюджетного процесса в целом и бюджетного планирования в регионах в частности. С этого момента запрещалось ежегодное изменение нормативов отчислений по федеральным налогам. Только в Бюджетном кодексе (а не в законе «О федеральном бюджете») содержался полный перечень всех федеральных налогов и нормативов по ним для бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов [2. Ст. 1, п. 16]. Органы власти регионов получили возможность относительно предсказуемо оценивать собственные доходные источники. Это повысило обоснованность и точность расчетов.
Следует отметить, что с 2004 г. изменения в нормативы по ключевым федеральным налогам вносились всего два раза: в 2008 г. по налогу на прибыль организаций и в 2011 г. по налогу на доходы физических лиц [4; 5].
Наиболее существенные изменения в части неналоговых доходов региональных бюджетов были внесены в Бюджетный кодекс в 2010 г. В первой редакции Кодекса было установлено, что доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями субъектов Федерации, отражаются как доходный источник регионального бюджета [1. Ст. 41-42]. Это положение в действительности не выполнялось, так как в большинстве регионов средства от платных услуг бюджетных учреждений не учитывались как доходный источник бюджета, а оставались в учреждении и использовались им на цели, предусмотренные в уставе.
В связи с реформой бюджетных учреждений 2010 г., установившей четкое разделение всех учреждений на три типа - казенные, бюджетные и автономные, возникла необходимость уточнения порядка зачисления средств от платных услуг в бюджеты, в частности, субъектов Федерации. Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 было установлено, что доходами бюджетов считаются средства от платных услуг только казенных учреждений [6. Ст. 13, п. 5]. Таким образом, процесс бюджетного планирования в регионах приобрел новое свойство: всем казенным учреждениям было вменено в обязанность проводить расчет ожидаемых поступлений от оказания платных услуг,
а результаты расчетов финансовые органы должны были отражать как доходы в проекте регионального бюджета.
Регламентация расходов бюджетов субъектов Федерации
Как уже было сказано, в первоначальной редакции БК формирование расходов бюджетов базировалось на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ [1. Ст. 65]. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления могли увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг с учетом имеющихся финансовых возможностей.
В 2004 г. данная статья претерпела существенные изменения: в терминологию бюджетного планирования было введено понятие «расходные обязательства». Формирование расходов бюджетов в этого момента должно было осуществляться в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий органов власти, исполнение которых должно происходить за счет средств соответствующих бюджетов.
В исходной редакции Бюджетного кодекса расходы региональных бюджетов были четко определены в ст. 86. Теперь же, в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ, конкретный перечень расходов в Кодексе не закрепляется, а лишь фиксируются нормативные правовые основы возникновения расходных обязательств [2. Ст. 1, п. 27].
Во-первых, расходные обязательства на региональном уровне связаны с предметами ведения субъектов РФ, в том числе совместного; во-вторых, с договорами (соглашениями) казенных учреждений субъекта РФ, заключенных от имени субъекта РФ [6. Ст. 13, п. 17]; в-третьих, с предоставлением субвенций местным бюджетам; в-четвертых, с осуществлением переданных Российской Федерацией полномочий.
В целях учета всех расходных обязательств, подлежащих исполнению в соответствующем финансовом году, при составлении бюджета органы государственной власти субъектов РФ обязали вести реестр расходных обязательств. Под реестром предлагалось понимать свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, обусловливающих правовые основания для расходных обязательств с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств 3. Ст. 1, п. 63].
Таким образом, процедура бюджетного планирования в регионах усложнилась, поскольку возникла необходимость ежегодно сверяться с реестром расходных обязательств.
Требования к организации бюджетного планирования в рамках межбюджет-ных отношений
Наиболее существенные изменения в Бюджетный кодекс РФ за рассмотренный период были внесены в 2004 г. Это было связано с изменением структуры бюджетной системы РФ, а именно с разделением уровня местных бюджетов на два подуровня: бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты городских, сельских поселений [2. Ст. 1, п. 4].
На уровне взаимоотношений «федеральный бюджет - бюджет субъекта РФ» произошли следующие изменения:
1) с 2004 г. расширен перечень форм поддержки со стороны федерального бюджета -к дотациям и субвенциям добавлены субсидии и иные безвозмездные и безвозвратные перечисления [3. Ст. 1, п. 104 , а бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ, были исключены;
2) существенно расширен с 2004 г. и откорректирован в 2007 г. перечень условий предоставления финансовой помощи из федерального бюджета. Наиболее существенным изменением стало введение необходимости учета доли дотаций (межбюджетных трансфертов с 2007 г.) из федерального бюджета в течение трех последних отчетных лет;
3) уточнено основание предоставления финансовой помощи в форме дотаций и изменен порядок ее расчета. Понятие «уровень минимальная бюджетная обеспеченность» [1. Ст. 134] было заменено понятием «расчетная бюджетная обеспеченность» [2. Ст. 1, п. 30].
На уровне взаимоотношений «бюджет субъекта РФ - местные бюджеты» необходимо наиболее существенными изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс РФ, следует считать изменение перечня форм финансовой поддержки местных бюджетов.
Изначально в Кодексе выделялись четыре формы: финансовая помощь на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований (понятие дотации не использовалось); субвенции на финансирование отдельных целевых расходов; иные формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта РФ; бюджетные ссуды [1. Ст. 139]. В 2004 г. были определены пять форм: дотации; субсидии; субвенции; иные безвозмездные и безвозвратные перечисления; бюджетные кредиты [2. Ст. 1, п. 30]. С 2007 г. действуют следующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых региональными бюджетами местным: дотации (причем свой порядок расчета определяется для каждого уровня местных бюджетов - поселений и муниципальных районов (городских округов)); субсидии; субвенции; иные [3. Ст. 1, п. 111].
Наиболее существенные изменения коснулись порядка расчета дотаций из бюджета субъекта. С 2007 г. понятие «бюджетная обеспеченность» применяется и к местным бюджетам, обозначая финансовые возможности муниципального образования по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения [3. Ст. 1, п. 113].
Только в 2007 г. был четко определен порядок предоставления субсидий местным бюджетам [3. Ст. 1, п. 115] и уточнено их целевое использование; кроме того, установление критериев отбора муниципальных образований для предоставления субсидий и их распределение отнесено к компетенциям региональных властей.
За субвенциями изначально закреплялось финансирование целевых расходов местным бюджетам [1. Ст. 139]; потом - финансовое обеспечение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий [2. Ст. 1, п. 30]; в 2007 г. больше конкретики - финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов Российской РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке [3. Ст. 1 п. 117].
Обратим внимание, что действующие с 2004 г. положения Бюджетного кодекса в некоторой степени ограничивают самостоятельность органов государственной власти субъектов РФ по предоставлению финансовой поддержки муниципальным образованиям за счет регионального бюджета.
Изначально порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития территориальных образований субъекта определялся только законом субъекта РФ либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год. Федеральный закон № 120-ФЗ ввел дополнительные условия, т. е. федеральные требования, предоставления межбюд-жетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ. В частности, обязательным стал учет в бюджетном планировании доли дотаций (межбюджетных трансфертов - за исключением субвенций с 2007 г.) бюджетам муниципальных образований из бюджета субъекта РФ в течение трех последних отчетных лет.
Первоначально этот показатель ограничивался 50% собственных доходов [2. Ст. 1, п. 30] , причем перечень дополнительных условий Бюджетным кодексом не оговаривался. В настоящее время применяются три значения - 10; 30 и 70% собственных доходов, превышение каждого из них определяет свой перечень ограничений бюджетного процесса муниципального образования 3. Ст. 1, п. 112].
Подводя итог проведенному исследованию, отметим, что правовая регламентация любого процесса в бюджетной сфере является чрезвычайно важной и в конечном итоге влияет на способность органов власти и управления выполнять возложенные на них функции. С момента принятия Бюджетного кодекса РФ в 1998 г. существенные изменения были внесены практически во все его разделы, что существенно повлияло на процесс регионального бюджетного планирования (в части доходов, расходов, целевых программ, межбюджетных трансфертов и пр.). При очевидной пользе, которую эти изменения принесли бюджетной деятельности в регионах, можно говорить и об определенных трудностях, которые были ими созданы.
Следовательно, в процессе дальнейшего развития бюджетной сферы и совершенствования Бюджетного кодекса РФ целесообразно сохранение практики диалога между органами федеральной власти и субъектов РФ. Стабильность бюджетной сферы - единая цель для всех.
Источники
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
2. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений : федер. закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ.
3. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации : федер. закон от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3.
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений : федер. закон от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ.
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 28 ноября 2009 г. № 283-Ф3.
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений : федер. закон от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3.
