CC BY
28
РЕФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО ПРАВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В.А. Белов
Кафедра административного и финансового права Российский университет дружбы народов
Ул. Миклухо-Маклая, б, 117198 Москва, Россия
В статье исследуются законодательные изменения налогового и бюджетного кодексов Российской Федерации и их переориентация на обслуживание субъектов бюджетного права.
Административная, военная, научная, культурная и образовательная реформы 2004 года скрыли от большинства населения и средств массовой информации те колоссальные сдвиги, которые происходят в институтах финансового права. С января 2005 года в Российской Федерации появятся два самостоятельных органа финансового надзора — Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное Казначейство [6]. Заканчивается налоговая реформа, которая уменьшила и упростила систему налогов в России и их количество от 40 до 15. Продолжается реструктуризация банковской системы, и точку её окончания поставит, наверное, только вступление России в Европейское Сообщество или в ВТО. Страхование жизни и имущества становится более заметным институтом финансового права. Ну а создание Стабилизационного фонда и Золотого запаса ЦБ РФ, наибольшего за всю историю России, стало предметом гордости и споров депутатов Государственной Думы. Огромное количество денег подвигнуло законодателя на новые шаги в их правильном распределении и расходовании, что существенно отразилось на изменениях, внесенных в бюджетный кодекс и вообще в Концепцию Реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. [3]. В ней справедливо отмечено, что: «В 1990 — начале 2000 годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. Принятый в 1998 году Бюджетный кодекс РФ установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса... Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета... В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов...» [3].
В ходе административной и бюджетной реформ вопросы межбюджетных отношений становятся для современных законодателей наиболее актуальными и подлежат скорейшему рассмотрению, В последнее время бюджетное законодательство развивается очень стремительно. В весеннюю сессию 2004 года депутатами Государственной Думы Российской Федерации принят целый пакет документов по вопросам реформирования бюджетной и налоговой систем государства [2]. Принятие данных документов сопровождалось активными дискуссиями в средствах массовой информации, особенно это касается вопросов замены социальных льгот денежными выплатами.
Кроме этого, изменения в законодательстве о местном самоуправлении [7], изменение его территориальных основ требуют соответствующих изменений и в кон-
цепции межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, целью которой, в данном случае, является наиболее полное обеспечение деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. И хотя новое законодательство о реформе межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления еще не начало действовать, оно уже подвергается критике со стороны ученых финансистов [4].
Важнейшей составной частью проводимых в России социально-экономических преобразований является реформирование межбюджетных отношений. На уровне городов и районов при формировании бюджетов имеет место множество нерешенных проблем и вопросов.
Ученые-финансисты уже давно отмечали:
«- неразработанность методологических подходов регулирования межбюджетных отношений: нет четких принципов предоставления дотаций, субвенций, трансфертов, предоставляемых вышестоящими уровнями власти нижестоящим;
-неразработанность распределения налоговых платежей по звеньям бюджетной системы, разграничение их налоговой компетенции, создание действенных и прозрачных механизмов перераспределения средств между этими звеньями» [5].
Федеральный закон от 5 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» [2] дал понятие межбюджетных отношений шире, чем оно трактовалось Бюджетным кодексом РФ 1998 года, и ввел эти отношения в состав самого Кодекса [7]. В статью 6 БК РФ введены новые понятия расходного обязательства, бюджетного обязательства, межбюджетных отношений, межбюджетных трансфертов и бюджетных полномочий органов государственной власти, которые прописаны в Главе II статьях 7, 8, 9.
В соответствии с ФЗ «Об основах местного самоуправления ... 2003 г.» в Бюджетном кодексе появилась расшифровка понятия «местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений».
Как видим, бюджетная система РФ значительно пополнилась новыми субъектами и их понятиями, а принцип самостоятельности бюджетов [7], наконец-то, наполнился правом «самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, недопустимостью установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ; недопустимостью изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов».
Значительно расширил новый Федеральный Закон виды доходов. «К безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся перечисления в виде:
- финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий;
-субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) из региональных фондов компенсаций;
- субвенций из местных бюджетов бюджетам других уровней;
- иных безвозмездных и безвозвратных перечислений между бюджетами бюджетной системы РФ;
- безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических лиц, юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований» [7].
После внесения дополнений и изменений во II часть Налогового Кодекса РФ законодатель счел возможным закрепить в Бюджетном кодексе налоговые доходы федерального бюджета (ст. 50), налоговые доходы субъектов РФ (ст. 56), налоговые
доходы бюджетов поселений (ст. 61), налоговые доходы муниципальных районов (ст. 61) и налоговые доходы бюджетов городских округов (ст. 612). Теперь они расписаны за каждым налогом в процентном отношении по закрепленным в законах нормативам. Кроме того, статья 58 БК РФ теперь обязывает органы государственной власти субъекта РФ установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога. Аналогичное правило вводится ст. 63 для органов местного самоуправления по отношению к нижестоящим бюджетам.
Существенные изменения претерпела глава 11 Бюджетного кодекса РФ, в которой теперь регулируются разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В соответствии со ст. 6 БК РФ расходным обязательством является обусловленные законом иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда).
Они могут быть выполнены межбюджетными трансфертами, в том числе и субвенций в связи с наделением органов власти отдельными государственными полномочиями для их выполнения. Ст. 87 БК РФ обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления вести реестры расходных обязательств. Под ними понимается свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (местного самоуправления) договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующего бюджета.
Для осуществления и регулирования межбюджетных отношений Бюджетным Кодексом РФ организуется в рамках федерального бюджета Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ст. 131), который распределяется между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ, в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Объем этого фонда, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем умножения объема фонда Федеральной поддержки на величину инфляции, прогнозируемую в очередном финансовом году.
Распределение дотаций из фонда между субъектами РФ утверждается при третьем чтении проекта Федерального бюджета. Дотации предоставляются субъектам РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня установленного в России в качестве критерия. «Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя» [2, ст. 131, п. 6].
Рассчитывают уровень сами субъекты, проверяет его Министерство финансов России, а утверждает вместе с бюджетом Федеральное собрание РФ.
В целях предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития в составе федерального бюджета мо-
жет быть образован Федеральный фонд регионального развития [2, ст. 132]. Отбор программ для предоставления указанных субсидий определяется законами РФ и утверждается при третьем чтении проекта бюджета на очередной год.
Для долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд софинансирования социальных расходов, порядок предоставления и расходования которых должен быть предусмотрен федеральными законами или распоряжениями правительства РФ.
В целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в составе федерального бюджета образуется Федеральный фонд компенсаций [2, ст. 133]. Субвенции из этого фонда распределяются субъектами РФ в соответствии с методикой, утвержденной Правительством РФ в соответствии с методикой Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Общий объем субсидий утверждается ежегодно при третьем чтении проекта Федерального бюджета и расходуется в соответствии с правовыми нормами пропорционально численности населения, потребителей соответствующих услуг, с другими показателями с учетом объективных условий, влияющих на объем выплат.
Порядок перечисления субвенций из Федерального фонда компенсаций в бюджеты субъектов РФ устанавливается законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год или принимается в соответствии с ним нормативно-правовым актом Правительства РФ.
Для выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений и бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в составе бюджета субъектов Российской Федерации образуется Региональный Фонд финансовой поддержки поселений и муниципальных районов [2, ст. 132,138].
Порядок образования регионального фонда, в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативных отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждаются законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса РФ. Объем этого фонда утверждается законом о бюджете субъекта РФ на очередной год.
Размер указанной дотации определяется для каждого поселения, муниципального района, исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя или соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и других объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
При составлении и утверждении бюджета субъекта РФ указанные дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц.
В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития субъекта Российской Федерации [2, ст. 139.1]. Этой же статьей в составе бюджета субъекта РФ для финансирования приоритетных социально-значимых расходов местных бюджетов может быть образован Фонд софи-
нансирования социальных расходов.
Отбор инвестиционных программ и их распределение между муниципальными образованиями, целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законами субъекта РФ.
Для обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в составе бюджета субъектов РФ разрешено создать и Региональный фонд компенсаций [2, ст. 146]. Распределение субвенций из этого фонда также утверждается законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
Аналогичные фонды разрешается создать и в рамках местных бюджетов для оказания помощи и поддержки бюджетам поселений, для решений вопросов местного значения.
Статья 142 БК РФ предусматривает возможность предоставления субвенций из нижестоящих бюджетов вышестоящим, а именно, от бюджетов поселений — бюджетам муниципальных районов и из местных бюджетов — бюджетам субъектов Российской Федерации.
Такие операции предусматриваются в случае превышения уровня доходов на территории данного района, уровня установленного законом субъекта РФ и «указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам данного субъекта РФ уровня в расчете на одного жителя».
Субвенции из бюджетов поселений, перечисляемые в бюджет субъекта РФ в соответствии со ст. 142: 2.2., зачисляются в региональный фонд поддержки поселений данного субъекта РФ. Объем указанных субвенций для отдельного муниципального образования не может превышать 50 % разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета в расчете на одного жителя и двукратным средним уровнем расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя в последнем отчетном году.
Бюджетный Кодекс Российской Федерации дополнен федеральным законом новым понятием — временной финансовой администрацией [2, ст. 158], которая определяется как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов РФ) в осуществлен™ отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (местной администрации).
Временная финансовая администрация вводится сроком до одного года решением арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) в порядке, установленном федеральным законом.
Законом установлено, что ходатайство о введении временной администрации в субъекте РФ подается Правительством России в случае, если на момент принятия данного решения «возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ превышает 30 % объемов собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта РФ» [2, ст. 168, п. 3].
Временная финансовая администрация не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) ор-
гана государственной власти субъекта РФ (представительного органа муниципального образования).
Полномочия временной финансовой администрации и главы временной Финансовой администрации перечислены в ст. 168.3 БК РФ и заключаются в следующем:
- организации проведения аудиторской проверки бюджета;
- учете просроченных задолженностей по исполнению долговых и бюджетных обязательств в порядке, предусмотренным федеральным законом;
- разработке плана проекта восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования);
- разработке и представлении в органы государственной власти субъекта проекта нормативных актов, предусмотренных планом восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), утвержденным Высшим арбитражным судом РФ (арбитражным судом).
Если власти субъекта РФ или муниципального образования в течение месяца после подачи проекта его не рассмотрели, временная администрация имеет право передать его на утверждение в Правительство РФ для внесения в Государственную Думу, рассмотрения и утверждения законом РФ (или субъекта РФ).
Статьей 168 п. 5 БК РФ регулируется порядок составления и исполнения бюджета субъекта РФ и осуществление контроля за его исполнением при введении временной финансовой администрации, вплоть до отстранения местных представителей исполнительной власти, блокировки расходов главных распорядителей и распорядителей средств бюджета, и ходатайства перед арбитражным судом об отстранении руководителя финансового органа субъекта РФ (муниципального образования) от должности и о возложении его полномочий на главу временной финансовой администрации.
Закон вступает в силу с 1 января 2005 г., в основном, кроме статей Бюджетного кодекса (создание фондов из закрепленных налогов), которые вступают в силу с 1 января 2006 года.
Наполнение фондов финансовой поддержки муниципальных районов и поселений рассредоточено с 2006 по 2009 гг. Из приведенного краткого изложения закона видно, что для межбюджетного регулирования в рамках бюджетов всех уровней в Российской Федерации создаются:
— Фонд регионального развития;
— Федеральный фонд софинансирования социальных расходов;
— Региональные фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов;
— Фонд муниципального развития субъекта РФ.
Их региональные и муниципальные образования, через которые по утвержденным нормативам денежные бюджетные средства будут передаваться как сверху вниз, так и снизу вверх для выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности.
Причем, в законе закреплено, что его полное включение возможно только после введения изменений в налоговое, административное, бюджетное законодательства и реструктуризации административного устройства России. Из чего видно, что все перечисленные реформы взаимосвязаны. Последними законами и дополнениями к Налоговому и Бюджетным кодексам закрепления доходов бюджетов всех уровней решена задача научно-обоснованного закрепления и перераспределения доходов. Идеология действующего и разрабатываемого в России законодательства дает основание полагать, что выбор федеративных межбюджегных отношений делается в пользу дуалистической модели [1], когда федеральный центр и субъекты Федерации действуют в рамках своих полномочий, а полномочия местного самоуправления в значительной степени определяются субъектом Федерации (Канада, Индия).
С введением исследуемого закона и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. региональные центры получают правовое регулирование равноправного развития, а Федеральный центр — возможность устранять региональные диспропорции.
Административная, военная и социально-образовательные реформы получат необходимое финансовое обеспечение и справедливое обоснование, закрепленное законами финансового права,
ЛИТЕРАТУРА
1 .Амиров В.Б., Богачева О.В. Проблемы укрепления бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправления /7 Финансы. ■— 1997. — № 9.
2. Бюджетный Кодекс РФ.
3. Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 о Федеральном Казначействе //Российская газета. — 2004. 8 декабря. — №272 (3649).
4. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах повышения результативности бюджетных расходов» // Российская газета. — 2004. 1 июня. — №113 (3490).
5. Пронина Л.И. Бюджетно-налоговое законодательство и реформа федеративных отношений //Финансы. — 2004. — № 3.
6. Федеральный закон от 6 декабря 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочная правовая система Г АР АНТ.
7. Федеральный закон от 9 июля 2004 года «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» // Российская газета. — 2004. 3 августа.
THE FINANCIAL LAW REFORM IN MORDEN RUSSIA
V.A. Belov
The Department of Administrative and Financial Law Russian Peoples’ Friendship University
Miklukho-Maklaya str., 6, 117198 Moscow, Russia
This article examines legal changing in Tax and Budget Codes of Russian Federation and their transformation into serving the subjects of budget law.
