CC BY
65Правовое регулирование
основные направления оптимизации
бюджетного законодательства
х.М. БОГОВ,
кандидат экономических наук, действительный государственный советник Российской Федерации 1 класса
Оптимизация бюджетных расходов, ориентация их на приоритеты государственной политики, повышение эффективности государственного сектора экономики, необходимость повышения результативности бюджетных расходов и рационализации управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы страны были определены в качестве важнейших задач при подготовке Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 гг., утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». В России к тому времени еще отсутствовали включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов. Поэтому в рамках бюджетного процесса имели место существенные нестыковки, проявлявшиеся в следующем. Среднесрочный финансовый план для каждого бюджетного цикла разрабатывался отдельно, планирование бюджетных расходов осуществлялось только на год, объем и структура ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств (т. е. администраторам бюджетных средств), характеризовались неопределенностью. Бюджетные средства предоставлялись на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики. Отсутствовали четкие
формулировки целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств, формальный характер носили применяемые методы программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ), администраторы бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета имели ограниченные полномочия. Преобладал внешний контроль за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга), обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств, отсутствовало четкое закрепление доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей, не сложилась система оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Растянутостью во времени и громоздкостью отличались процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ориентированные на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации, отсутствовала четкость разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти.
С учетом изложенного можно утверждать, что сложившиеся подходы к организации бюджетного процесса существенно ограничивали возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Соответственно целью реформирования бюджетного процесса стало создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Наиболее существенными в рамках оптимизации правовыми средствами бюджетного процесса стали изменения и дополнения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации. После вступления кодекса в силу (Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ) было принято 14 федеральных законов, предусматривающих внесение в него изменений [1].
Так, Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» было достигнуто решение нескольких важных задач, прежде всего [2] был изменен алгоритм разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней. Содержавшийся в прежней редакции Бюджетного кодекса термин «компетенция в области регулирования бюджетных правоотношений» был заменен термином «бюджетные полномочия», под которыми следует понимать права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса, а также «расходные обязательства» (обусловленные законом или специальным договором средства соответствующего бюджета).
Новой редакцией гл. 2 был модифицирован механизм разграничения бюджетных полномочий органов публичной власти разных уровней. Основными новеллами в этой части стали введение бюджетных полномочий по установлению и исполнению расходных обязательств, установление нормативов отчислений от налоговых доходов в бюджеты разных уровней, определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов, установление оснований и порядка временного
осуществления бюджетных полномочий органами государственной власти других уровней, определение особенностей бюджетных полномочий органов местного самоуправления в зависимости от видов муниципальных образований.
В рамках уточнения бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» из ст. 10 Бюджетного кодекса было исключено указание на наличие трех уровней бюджетной системы Российской Федерации, предусматривавшей разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней (типов) — муниципальных районов и поселений (бюджеты городских округов представляют собой объединение бюджетов районов и поселений) [3]. Как следствие, структура бюджетной системы страны приобрела несколько иные очертания и включает: во-первых, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, во-вторых, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов и, в-третьих, местные бюджеты, первым уровнем которых являются бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а вторым уровнем — бюджеты городских и сельских поселений. Кроме того, были уточнены понятия «консолидированный бюджет» и определения федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета.
Новое звучание получило и понятие «межбюджетные отношения», которое в старой редакции Бюджетного кодекса не отличалось ясным смыслом и юридической точностью. Теперь и межбюджетные отношения понимаются как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Вместе с уточнением определений основных принципов бюджетной системы Российской Федерации был введен новый принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, запрещающий установление не соответствующих Бюджетному
кодексу взаимоотношений между органами власти разных уровней при осуществлении бюджетного процесса. Согласно новым правовым установлениям принцип обеспечивается недопустимостью: установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней; введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений об изменении бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней, без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; изъятия в течение финансового года средств от дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Существенные коррективы были внесены также в порядок разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Новой редакцией Бюджетного кодекса уточнено понятие «собственные доходы бюджетов», под которыми ныне понимаются все виды доходов (налоговых и неналоговых), за исключением субвенций на реализацию «делегированных» полномочий.
В соответствии с действующими федеральными законами, регулирующими вопросы федеративных отношений и местного самоуправления, стали устанавливаться единые для соответствующего уровня бюджетной системы нормативы отчислений от федеральных налогов именно Бюджетным кодексом, а не федеральным законом о бюджете. Это позволило повысить предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, создать стимулы для экономического развития конкретных регионов, повышения эффективности использования бюджетных средств. Одновременно в Бюджетный кодекс были введены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации были переданы полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты и отменена действовавшая практика установления данных нормативов федеральными законами.
Весьма значимым нововведением в новой редакции Бюджетного кодекса стало установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Статьей 65 были введены новые основания формирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Формирование расходов стало осуществляться в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов (прежде основаниями формирования расходов бюджетов всех уровней являлись единые минимальные государственные социальные стандарты).
Важное значение имеет и новая редакция гл. 11 Бюджетного кодекса. В отличие от прежней редакции, определявшей перечень тех или иных видов расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней (который в любом случае может быть лишь приблизительным, в том числе с чрезмерно широкой сферой «совместно финансируемых» расходов), в новой редакции Бюджетного кодекса используется новое понятие «расходные обязательства» с одновременным определением прав и обязанностей органов публичной власти разных уровней в отношении установления и (или) исполнения. Сформулированные в Бюджетном кодексе принципы разграничения расходных обязательств определяют единые требования к отраслевому законодательству, с одной стороны, гарантируя самостоятельность властей каждого уровня в определении обязательств по собственным предметам ведения и, с другой стороны, защищая бюджеты от «необеспеченных мандатов». Кроме того, предложена типология оснований для возникновения расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. Для бюджета субъекта
Российской Федерации — это принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключение субъектом Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации (за счет собственных средств), принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключение субъектов Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пп. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (за счет собственных средств), принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации (за счет собственных средств), принятие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий, которые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» подлежат финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета. При этом расходные обязательства субъекта Российской Федерации по предоставлению субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации исполняются путем предоставления местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций в порядке, предусмотренном ст. 140 Бюджетного кодекса.
Следующая значимая новелла новой редакции Бюджетного кодекса была введена в связи с необходимостью регулирования предоставления межбюджетных трансфертов. В целях упорядочения регулирования перечислений между бюджетами разных уровней законодателем введено рамочное
понятие «межбюджетные трансферты» (средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации), основными видами которых являются: финансовая помощь в виде дотаций — бюджетных средств, предоставляемых бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе (из фондов финансовой поддержки бюджетов) и субсидий — бюджетных средств, предоставляемых бюджету другого уровня бюджетной системы, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (из фондов муниципального развития, софинансиро-вания социальных расходов и других бюджетных фондов); субвенции на осуществление «делегированных» полномочий; предоставление бюджетам других уровней кредитов; субвенции из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима «отрицательных трансфертов».
В новой редакции гл. 16 Бюджетного кодекса предложены единые принципы и механизмы предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
В соответствии с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ введена новая форма межбюджетных трансфертов — субвенции из местных бюджетов в бюджеты более высоких уровней бюджетной системы. Первый тип таких субвенций — перечисления из местных бюджетов в региональные фонды финансовой поддержки поселений или муниципальных районов в случае, если налоговые доходы по единым нормативам в данном муниципальном образовании в два и более раза превышают средний по субъекту Российской Федерации уровень (режим «отрицательного трансферта»). Указанные субвенции направлены на сокращение необоснованных различий в бюджетной обеспеченности в условиях закрепления за местными бюджетами крупных местных налогов и (или) отчислений от федеральных и региональных налогов по единым нормативам. Их расчет должен проводиться по единой методике, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации, в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса (основное из них — недопустимость изъятия более чем 50 % «условно-избыточных» налоговых доходов). Второй тип субвенций — перечисления из
бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на осуществление межмуниципальных функций. Данные субвенции применяются только в тех муниципальных районах, представительные органы которых формируются делегированием представителей органов местного самоуправления поселений, что позволит внедрить принцип «обслуживания» поселений и тем самым повысить эффективность совместного использования бюджетных ресурсов территории.
Предусмотрен ряд мер по укреплению финансовой дисциплины при использовании финансовой помощи. Для дотационных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований введены ограничения по установлению расходных обязательств. Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, собственные доходы которых более чем на 50 % формируются за счет дотаций из вышестоящих бюджетов, предложено введение обусловленности получения указанных дотаций выполнением плана оздоровления государственных финансов. Бюджетные ссуды предлагается заменить бюджетными кредитами с повышением ответственности за их своевременное погашение.
Важнейшей новеллой новой редакции Бюджетного кодекса стало также установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации. В Бюджетный кодекс включена новая гл. 19-1, регулирующая статус и функции временной финансовой администрации. Введение временной финансовой администрации производится на срок до 1 года решением арбитражного суда в случае, если просроченная задолженность субъекта Российской Федерации (муниципального образования) превышает 30 % собственных доходов соответствующего бюджета. Срок действия временной финансовой администрации определен в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исходя из необходимости законодательного утверждения и начала реализации плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Бюджетный кодекс определяет понятие и состав указанной задолженности, а также
устанавливает функции и полномочия временной финансовой администрации. Основными из них являются разработка и контроль за реализацией согласованного с органами государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования), обеспечивающего реструктуризацию и поэтапное погашение просроченной задолженности, а также общее оздоровление соответствующего бюджета. Ограничение (временное изъятие) бюджетных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) допускается только в случае нарушения ими утвержденного арбитражным судом плана восстановления платежеспособности. Временная финансовая администрация наделяется достаточными полномочиями по осуществлению текущего контроля за исполнением соответствующего бюджета. При этом вопросы взаимоотношений должника (субъекта Российской Федерации муниципального образования), кредиторов и временной финансовой администрации должны будут дополнительно регулироваться отдельным федеральным законом, определяющим порядок и финансовые последствия возбуждения и производства дела о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования). В частности, предполагается, что данным законом будет установлена защита бюджета должника от списания средств со счетов бюджета при условии утверждения и соблюдения плана восстановления платежеспособности, в том числе графика погашения просроченной задолженности. Глава 19-1, посвященная временной финансовой администрации, введена в действие по истечении двух лет после вступления в силу новой системы межбюджетных отношений (в отношении субъектов Российской Федерации — с 2007 г., в отношении муниципальных образований — с 2008 г.). Таким образом, введение временной финансовой администрации рассматривается в качестве механизма, обеспечивающего баланс интересов должника и кредиторов при инициировании и согласовании основных параметров процесса восстановления платежеспособности.
Представляется существенным также, что в Бюджетном кодексе оптимизирован порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Новой ст. 215 установлено, что кассовое обслуживание бюджетов всех уровней бюджетной системы страны осуществляется федеральным казначейством через счета, открытые в Банке России.
Еще одним важным направлением совершенствования правового регулирования бюджетного процесса стало изменение бюджетной классификации Российской Федерации. Бюджетная классификация утверждена Федеральным законом от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации». На основании Федерального закона от 23.12.2004 № 174-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации» с 2005 г. введена новая бюджетная классификация. Внесение изменений в бюджетную классификацию было вызвано необходимостью приведения ее структуры и содержания в соответствие с целями и задачами реформы бюджетного процесса в Российской Федерации, а также приближения ее к требованиям международных стандартов финансовой отчетности. Новая бюджетная классификация, с одной стороны, стала соответствовать законодательству по разграничению полномочий между федеральным и органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и новой структуре федеральных органов исполнительной власти (имеется в виду переход к трехзвенной системе: федеральные министерства — федеральные службы — федеральные агентства), с другой стороны, упорядочила процесс формирования доходов и расходов федерального бюджета и представила участникам бюджетного процесса больше полномочий с позиции распоряжения бюджетными средствами.
В настоящее время бюджетная классификация включает классификацию доходов субъектов Российской Федерации, функциональную классификацию расходов субъектов Российской Федерации, экономическую классификацию расходов субъектов Российской Федерации, классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов субъектов Российской Федерации, классификацию источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и субъектов Российской Федерации, классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, видов муниципального долга, классификацию видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации, ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.
Утвержденная бюджетная классификация является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы. Для наглядности в качестве примеров остановимся несколько подробнее на характеристиках тех составляющих бюджетной классификации, которые подверглись изменениям в 2004 — 2007 гг. Так, классификация доходов бюджетов Российской Федерации формируется в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством и представляет собой в секторе государственного управления увеличение чистой стоимости в результате совершаемых операций, ориентированных на четкое закрепление доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей, которыми являются федеральные министерства, службы и агентства, а также отдельные наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, средств массовой информации.
Важная роль в разработке логической взаимосвязанной системы бюджетного процесса на достижение конечных результатов государственной политики принадлежит функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, так как бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности). Цель изменений, внесенных в функциональную классификацию, заключалась в следующем: переориентировать бюджетные средства на достижение конечных результатов, повысить самостоятельность и ответственность субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса, привести структуру функциональной классификации в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления) путем привязки расходов к соответствующим разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов, позволило бы обеспечить повышение прозрачности и эффективности расходов, согласовать бюджетную классификацию с международными стандартами финансовой отчетности и создать предпосылки для введения интегрированного с бюджетной классификацией единого плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего оценку финансового результата деятельности сектора государственного управления, привести структуру бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего оценку финансового результата деятельности сектора государственного управления, привести
структуру бюджетной классификации в соответствие с экономическим содержанием операций в секторе государственного управления, применить признак (главу) администратора бюджетных средств ко всем операциям, проводимым в рамках исполнения бюджета (доходы, расходы, источники финансирования дефицитов бюджетов). В новой функциональной классификации существенно сокращено количество разделов и подразделов. Если ранее действовавшая классификация предусматривала 26 разделов, то нынешняя предусматривает 11 разделов, 84 подраздела и передает определение целевых статей и видов расходов в ведение субъектов бюджетного планирования. Самостоятельность определения целевых статей и видов расходов позволяет теперь каждому субъекту бюджетного планирования формировать новые целевые статьи и виды расходов, соответствующие актуальным задачам развития отрасли и реализации общегосударственных вопросов. В редакции Федерального закона от 22.12.2005 № 176-ФЗ функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства и решение вопросов местного значения, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти, и муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых другим уровням власти. Первым уровнем являются разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства. Вторым уровнем являются подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов. Классификация целевых статей расходов образует третий уровень и отражает финансирование расходов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов функциональной классификации расходов. Классификация видов расходов бюджета образует четвертый уровень и детализирует направления финансирования расходов бюджета по целевым статьям.
Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюд-
жетной системы по их экономическому содержанию. Экономическая классификация определяет направления расходов бюджетов в зависимости от экономического содержания операций, осуществляемых в сфере государственного управления. В зависимости от степени влияния на чистую стоимость активов экономическая классификация состоит из следующих групп: расходы; поступление нефинансовых активов; поступление финансовых активов; выбытие финансовых активов. Кроме того, сейчас экономическая классификация расходов состоит из статей и соответствующих подстатей, отражающих наиболее детальное распределение расходов бюджетов. При этом в новой экономической классификации расходов затраты бюджетного учреждения представлены по сравнению с действующей экономической классификацией более обобщенно, что значительно облегчает ее практическое использование.
Под классификацией источников финансирования бюджетов Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 22.12.2005 176-ФЗ) теперь следует понимать группировку заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов.
Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-Ф3 в Бюджетный кодекс введена новая ст. 23.1 «Классификация операций сектора государственного управления». Код классификации операций сектора государственного управления состоит из кода группы, статьи и подстатьи операций сектора государственного управления. Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и статьями операций сектора государственного управления теперь являются:
1) доходы: налоговые доходы; доходы от собственности; доходы от оказания платных услуг; суммы принудительного изъятия; безвозмездные поступления от бюджетов; взносы на социальные нужды; доходы от операций с активами; прочие доходы;
2) расходы: оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда; оплата работ, услуг; обслуживание государственного (муниципального) долга; безвозмездные перечисления организациям; безвозмездные перечисления бюджетам; социальное обеспечение; расходы по операциям с активами; прочие расходы;
3) поступление нефинансовых активов: увеличение стоимости основных средств; увеличение
стоимости нематериальных активов; увеличение стоимости непроизведенных активов; увеличение стоимости материальных запасов;
4) выбытие нефинансовых активов: уменьшение стоимости основных средств; уменьшение стоимости нематериальных активов; уменьшение стоимости непроизведенных активов; уменьшение стоимости материальных запасов;
5) поступление финансовых активов: поступление на счета бюджетов; увеличение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале; увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале; увеличение задолженности по бюджетным кредитам; увеличение стоимости иных финансовых активов; увеличение прочей дебиторской задолженности;
6) выбытие финансовых активов: выбытие со счетов бюджетов; уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале; уменьшение стоимости акций и иных форм участия в капитале; уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам; уменьшение стоимости иных финансовых активов; уменьшение прочей дебиторской задолженности;
7) увеличение обязательств: увеличение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу; увеличение задолженности по внешнему государственному долгу; увеличение прочей кредиторской задолженности;
8) уменьшение обязательств: уменьшение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу; уменьшение задолженности по внешнему государственному долгу; уменьшение прочей кредиторской задолженности.
Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень подстатей операций сектора государственного управления и порядок применения классификации операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов.
В редакции Федерального закона от 22.12.2005 № 176-ФЗ ведомственная классификация расходов федерального бюджета согласно ст. 24 Бюджетного кодекса является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета. Ведомственная структура расходов федерального бюджета, устанавливающая расходы федерального бюджета по главным распорядителям средств федерального бюджета, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов, утверждается
федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Ведомственная классификация расходов местных бюджетов (в аналогичной редакции) является группировкой расходов местных бюджетов и отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств местных бюджетов, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов. Ведомственная структура расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, устанавливающая расходы соответствующих бюджетов по главным распорядителям средств, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов, утверждается законами (решениями) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год.
Федеральным законом от 20.04.2007 № 53-ФЗ в ст. 41 Бюджетного кодекса введен новый абзац, предусматривающий, что к неналоговым доходам относятся в том числе средства, вносимые в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг соответственно для федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд и не подлежащие возврату лицу, внесшему такие средства, в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Важное значение в процессе совершенствования бюджетного законодательства имело введение в Бюджетный кодекс Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ гл. 13.2 «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета», которой установлено, что нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда будущих поколений.
Существенными стали и дополнения в ст. 131 Бюджетного кодекса «Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации». Напомним, что этот фонд образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и распределяется между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой правительс-
твом в соответствии с требованиями настоящего кодекса. Федеральным же законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ было установлено, что объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем умножения объема указанного фонда, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен). Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год. Проект же распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. При этом допускается утверждение на плановый период нераспределенного между субъектами Российской Федерации объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в размере не более 15 % общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20 % общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.
Этим же законом в ст. 132 Бюджетного кодекса введен новый пункт 4, согласно которому распределение субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации устанавливается федеральными законами о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами правительства. При этом допускается ут-
верждение не распределенного между субъектами Российской Федерации объема субсидий в размере не более 5 % общего объема соответствующей субсидии, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10 % общего объема указанной субсидии, утвержденного на второй год планового периода.
Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ изменена также редакция статьи 145 Бюджетного кодекса «Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов». Теперь проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения в установленном порядке в правительство с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими документами и материалами, представляемыми одновременно с проектами соответствующих бюджетов. Бюджеты государственных внебюджетных фондов по представлению правительства принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Внесение изменений в федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов осуществляется в порядке, предусмотренном для внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.
В редакции Федерального закона от 26.04. 2007 № 63-ФЗ следует рассматривать теперь и бюджетные полномочия Министерства финансов Российской Федерации (ст. 165 Бюджетного кодекса).
В целом можно констатировать, что в результате внесения комплексных поправок в Бюджетный кодекс была создана законодательная основа для эффективного функционирования и развития бюджетной системы страны, повышения результативности бюджетных расходов и реструктуризации бюджетного сектора. В целях обеспечения преемственности и предсказуемости бюджетных проектировок, создания правовой основы для заключения многолетних государственных контрактов, формирования среднесрочных ориентиров для бизнеса осуществлен переход всех бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации к среднесрочному финансовому планированию; федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов формируются и утверждаются на 3-летний период. Законодательно установлены нормы, направленные на повышение результативности бюджетных расходов. В качестве новых бюджетных инструментов введены долгосрочные и ведомственные целевые программы, государственные и муниципальные задания, многолетние государственные и муниципальные контракты, упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций, созданы предпосылки для развития новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг.
Изменениями и дополнениями к Бюджетному кодексу более четко определены состав и полномочия участников бюджетного процесса, расширена самостоятельность и повышена ответственность главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов, формировании и представлении бюджетной отчетности. В результате с 2008 г. внедрена система мониторинга качества финансового управления, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета. Принятые в 2007 г. поправки в Бюджетный кодекс завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Наряду с заложенными в методиках выравнивания бюджетной обеспеченности регионов стимулами это стало одним из факторов устойчивого роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Были изменены подходы к порядку обеспечения федеральной поддержки осуществления инвестиций в объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предполагающие отказ от утверждения детализированного перечня этих объектов на фе-
Список литературы
деральном уровне и переход к заключению между федеральными и региональными органами власти соглашений, предусматривающих взаимные обязательства по осуществлению инвестиций в такие проекты.
На устранение правовой неопределенности в процессе применения отдельных норм Бюджетного кодекса направлен и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 30.12.2008 № 310-ФЗ. Этими изменениями уточнены принцип определения подведомственности бюджетного учреждения как получателя бюджетных средств, главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств, порядок предоставления субсидий юридическим лицам из федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации), порядок принятия решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций, порядок предоставления бюджетных инвестиций казенным предприятиям, порядок предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации, порядок учета операций с нефтегазовыми доходами федерального бюджета, порядок предоставления государственных гарантий Российской Федерации, порядок использования остатков иных межбюджетных трансфертов в очередном финансовом году, закреплено положение о порядке предоставления из бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) субсидий иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями, введена норма о возможности доверительного управления средствами Фонда национального благосостояния.
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145 (ред. от 30.12.2008 с изменениями от 09.02.2009).
2. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений: Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ (ред. от 30.12.2008).
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 10.01.2009): Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. 25. 12. 2008).
