CC BY
675
сения необходимых дополнений в Правила проведения антикоррупционной экспертизы.
Кроме того, весьма положительную роль могло бы сыграть введение обязательности обнародования на сайтах органов государственной власти текстов поступивших экспертных заключений, что позволит оценить эффективность независимой экспертизы, а также будет способствовать формированию в экспертной среде культуры подготов-
ки экспертных заключений на основе изучения лучших практик в этой сфере.
Библиографический список
Астанин В. В. Обеспечение репрезентативности экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов. М., 2010.
Третьякова Е.-Д. С. Антикоррупционная политика государства // Государство в меняющемся мире. М., 2012.
Антикоррупционная экспертиза: методика проведения
КОЧУРА Владимир Николаевич,
начальник правового управления Торгово-промышленной палаты Ростовской области
В научной литературе распространена позиция, согласно которой цель антикоррупционной экспертизы — это выявление коррупциоген-ных факторов и их последующее устранение в правовых актах и их проектах1. О. В. Казаченкова к такой цели относит еще и «включение в положения таких актов антикоррупционных норм в превентивных целях, в том числе внесение предложений о необходимости отмены нормативного правового акта, внесения в него изменений, доработки либо откло-
1 См.: Кудрявцев В. Л. Антикоррупционная экспертиза: вопросы теории и методики производства // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е. Р. Россинская. М., 2010; Родионова О. Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. 2010. № 1; Семенова Е. И. Антикоррупционная экспертиза как полиотраслевой вид юридически значимой деятельности // Административное и муниципальное право. 2011. № 6.
нения проекта нормативного правового акта»2.
Трудно согласиться с данными утверждениями в части отнесения к целям антикоррупционной экспертизы последующего устранения выявленных коррупциогенных факторов и выработки норм превентивного характера.
Логико-методическое определение цели и его древа (идеал — цель — задача — итог) сформулировали Р. Акофф и Ф. Эмери3. При этом если идеал — это окончательный желаемый результат определенного субъекта, результат, который никогда нельзя получить, но к которому можно приблизиться, то все остальные составляющие данного древа вполне достижимы (в определенный момент либо в будущем)4.
2 Казаченкова О. В. Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 29—38.
3 См.: Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010.
4 Там же.
Антикоррупционная экспертиза проводится лицами, указанными в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об антикоррупционной экспертизе), однако зачастую они не могут влиять даже на сам факт рассмотрения подготовленных ими заключений. Правовые режимы таких документов различаются в зависимости от субъектов экспертизы5. От этих субъектов не зависит устранение выявленных коррупциогенных факторов, принятие профилактических мер. Поскольку данная цель недостижима, она и не может быть поставлена перед экспертами.
Выявленные в результате антикоррупционной экспертизы корруп-циогенные факторы должны быть отражены в соответствующем требовании или обращении прокурора либо заключении эксперта; должны быть предложены также способы их устранения (п. 1, 2 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе).
На этом антикоррупционная экспертиза завершена (речь не идет о надлежащем оформлении заключения, направлении его заинтересованному органу или должностному лицу). Устранение выявленных нарушений (добровольно либо вследствие действий иных органов, например прокуратуры), принятие профилактических мер — прерогатива не экспертов, а органов и должностных лиц, издавших акт.
На стадии устранения выявленных коррупциогенных факторов нередко применяются положения других законов, например, п. 2 ст. 91 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», п. 1 ст. 48
5 См.: Казаченкова О. В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: правовые аспекты // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 3. С. 39—44.
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Необходимо различать выявление коррупциогенных факторов (достигается антикоррупционной экспертизой) и последующее их устранение (достигается действиями государственных или муниципальных органов, должностных лиц, издавших акт).
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится с применением методики, определенной Правительством РФ (ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе).
Методика — это совокупность приемов, методов, система правил выполнения какой-либо работы, ис-следования6. Следовательно (при буквальном его толковании), к компетенции Правительства РФ отнесено определение совокупности приемов и методов проведения антикоррупционной экспертизы.
Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее — Методика) утверждена постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96. Если названную Методику рассматривать именно как совокупность приемов, методов исследования нормативных правовых актов и их проектов, то, безусловно, она может быть использована для работы над всеми нормативными правовыми актами, включая федеральные и региональные законы, указы Президента РФ.
Как отмечает А. М. Цирин, «оценка нормативных правовых актов на коррупциогенность, как и любой другой вид деятельности, предполагает применение определенной совокупности (системы) приемов и
6 См.: Большой толковый словарь русского языка / под ред. С. А. Кузнецова. СПб., 1998.
операций, ведущих к достижению цели. В широком смысле цель оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность заключается в нейтрализации коррупциоген-ности нормативного правового акта. Для достижения цели оценки нормативных правовых актов на кор-рупциогенность в качестве базового используется логический метод познания — анализ (метод познания, в основе которого положены приемы и способы расчленения системы на составляющие ее элементы)»7. В настоящее время имеются подробные описания методов оценки нормативных правовых актов на коррупцио-генность8.
Методику действительно можно расценивать как документ, описывающий последовательность действий и используемый метод познания (анализ) для оценки нормативного правового акта на коррупцио-генность.
Вместе с тем С. Н. Шевердяев отмечал, что методика антикоррупционной экспертизы, появившаяся в 2003—2004 гг., претерпела множество частных изменений, однако ее структура, основанная на перечне определенных базовых факторов коррупциогенности правовых актов, осталась в основном такой же9.
Действующая Методика также содержит перечень базовых факторов коррупциогенности. Получается, что согласно Методике нормативный
7 Цирин А. М. Методическая база оценки нормативных правовых актов на коррупцио-генность // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 22—29.
8 См.: Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие / отв. ред.
B. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хаб-риева. М., 2010.
9 См.: Шевердяев С. Н. Формирование ос-
нов правового регулирования антикорруп-
ционной экспертизы нормативных актов и вопросы совершенствования официальной методики ее проведения // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20.
C. 5—11.
правовой акт или его проект подлежит анализу в целях выявления таких факторов, установленных самой Методикой.
На первый план выходит не совокупность приемов и методов исследования, а сам факт определения базовых факторов коррупциоген-ности, которые подлежат исключению из разрабатываемых либо действующих нормативных правовых актов, и практическое значение Методика приобретает именно в связи с определением данных базовых факторов.
Представляется, что Методика устанавливает определенные требования к нормативным правовым актам. В частности, согласно подп. «а» п. 3 Методики отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения признается коррупциогенным фактором. Следовательно, если исходить от обратного, нормативный правовой акт должен определять сроки, условия и основания принятия решения. Вряд ли это следует расценивать иначе, чем требования, предъявляемые к самому содержанию нормативного правового акта для обеспечения его соответствия антикоррупционному законодательству. В частности, А. Ю. Гулягин считает, что нормативное закрепление определения коррупциогенных факторов и, собственно, приведение перечня таковых являются положительным и своевременным шагом, поскольку практика правоприменения не могла правильно и однообразно формироваться при их отсутствии, а в Федеральном законе «О противодействии коррупции» перечня коррупциоген-ных факторов нет10.
Более того, установление корруп-циогенных факторов, не предусмотренных Методикой, рассматривается как нарушение федерально-
10 См.: Гулягин А. Ю. Экспертиза нормативных правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции // Юридический мир. 2009. № 12. С. 37—39.
го антикоррупционного законода-тельства11.
Верховный Суд РФ в определении от 2 марта 2011 г. № 33-Г11-4, обосновывая свою позицию по конкретному делу, указал, что п. 3 и 4 Методики «установлен исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов».
Учитывая, что Методика утверждена подзаконным актом, полагаем невозможным ее применение при антикоррупционной экспертизе действующих федеральных и региональных законов, а также проектов законов и указов Президента РФ, разработкой которых занимаются органы и должностные лица, не входящие в систему исполнительных органов либо не подведомственные Правительству РФ (например, президент, депутаты, законодательные органы субъектов федерации и др.). Этому препятствуют закрепленные в Конституции РФ принципы разделения властей (ст. 10) и разграничения полномочий органов власти (ст. 11). Исполнительная власть не может определять требования, которым должны следовать законодатели при разработке и принятии федеральных (региональных) законов, а также требования, которым должны соответствовать акты Президента РФ в законотворческой сфере.
Трудно согласиться с мнением П. Скобликова, который, критикуя позицию Минюста России, отмечает, что «сложилась негативная практика, в соответствии с которой не подвергаются антикоррупционной экспертизе в уполномоченных государственных органах законопроекты, вносимые Президентом Российской Федерации»12.
11 См.: Цирин А. М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 12—24.
12 Скобликов П. Непогрешимые законопроекты, или Кое-что об антикоррупционной экспертизе // ЭЖ-Юрист. 2011. № 35. С. 2.
В то же время значительная часть федеральных законов разработана исполнительной властью. Именно поэтому Правительством РФ предъявляются требования к исполнительным органам власти, которые необходимо исполнять на стадии разработки проектов федеральных законов и указов Президента РФ. Речь идет об исключении факторов, отнесенных к числу коррупциоген-ных. Такой подход представляется вполне оправданным.
Подзаконный характер Методики существенно затрудняет проведение антикоррупционной экспертизы. Как отмечает А. В. Нестеров, назначение экспертизы, проведение специального исследования экспертом и использование заключения эксперта требуют организации данных действий (организационных процедур, административных регламентов), необходимо применение технологий специального исследования объекта экспертизы в соответствии с методикой специального исследования. Эксперты используют специальный исследовательский инструментарий в определенной юридической форме, под категорией инструментария понимаются категории средств, методов и (или) принципов, используемых как должностными лицами, так и экспертами13.
При проведении антикоррупционных экспертиз нормативные правовые акты и их проекты рассматриваются применительно к базовым факторам коррупциогенности, наличие которых обусловливает необходимость корректировки нормативного правового акта вне зависимости от его вида и субъекта, издавшего акт. Примеры таких экспертиз представлены на сайтах информационного портала независимой антикоррупционной экспертизы14, Ря-
13 См.: Нестеров А. В. Прагматические и теоретические проблемы экспертики // Эксперт-криминалист. 2011. № 2. С. 33—36.
14 URL: http://lawexpertise.ru/ekspertnye-
zaklyuchemya-nezavisimyh-antikorrupcionnyh-
ekspertov.
занского отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России»15, Торгово-промышленной палаты Ростовской области16 и др.
Более того, законодательная власть также проверяет подготовленные проекты федеральных законов на соответствие требованиям, выработанным исполнительной властью. В качестве примера приведем заключение Комитета Совета Федерации ФС РФ по финансовым рынкам и денежному обращению от 13 апреля 2011 г. № 3.7-08/112, в котором указано, что «согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов... коррупциогенные факторы в проекте Федерального закона не выявлены».
В настоящее время Правительство РФ предъявляет субъектам законодательной инициативы требование о необходимости соответствия разрабатываемых проектов федеральных законов подзаконному акту — Методике. Так, в заключении Правительства РФ от 23 июня 2010 г. № 3045п-П13 «На проект Федерального закона «О внесении изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» указано, что законопроект содержит коррупциогенные факторы, а именно широту дискреционных полномочий, так как в нем имеет место неопределенность оснований принятия решений, а также злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами), поскольку отсутствует четкая регламентация прав граждан.
Данный довод был использован Правительством РФ в обоснование отказа в поддержке законопроек-
15 URL: http://www.alrf.ru/user/100/ document/anticorruptюn_expertise/22.09.2011/ zakluch_simvolika.pdf.
16 URL: http://www.tppro.ru/pravoexpert/ аПлког
та17. Примечательно, что законопроект был внесен депутатом Государственной Думы РФ в порядке законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ)18.
Субъекты РФ также используют Методику при проведении антикоррупционных экспертиз региональных законов. Так, постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 23 июня 2010 г. № 2034-П утверждено Положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края. Антикоррупционная экспертиза проводится правовым управлением согласно утвержденной Методике. При этом сами кор-рупциогенные факторы установлены ст. 5 Закона Краснодарского края от 23 июля 2009 г. № 1798-КЗ «О противодействии коррупции в Краснодарском крае». Следовательно, Законодательное Собрание Краснодарского края применительно к антикоррупционной экспертизе издаваемых им правовых актов рассматривает Методику как документ методического характера. Такой подход представляется оправданным. Подзаконный характер Методики фактически обусловливает необходимость для законодательных органов субъектов федерации самостоятельно утверждать базовые коррупциогенные факторы. С учетом отмеченной позиции Верховного Суда РФ такое регулирование не должно противоречить
17 Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ.
18 См. проект федерального закона № 338101-5 «О внесении изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации».
базовым факторам, отраженным в Методике (хотя это и спорно).
Можно по-разному оценивать сложившееся положение, но вряд ли следует безразлично относиться к самой возможности исполнительной власти диктовать законодателям условия в сфере законодательной деятельности.
Полагаем, что даже в тех случаях, когда проект закона подготовлен органом исполнительной власти, который обязан руководствоваться Методикой, при поступлении законопроекта в законодательный орган обосновывать необходимость его корректировки ссылками на положения Методики уже не представляется возможным. В данной ситуации требования Методики будут адресованы органам не исполнительной власти, а законодательной, что, как уже отмечалось, нельзя признать соответствующим Конституции РФ.
Библиографический список
Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010.
Гулягин А. Ю. Экспертиза нормативных правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции // Юридический мир. 2009. № 12.
Казаченкова О. В. Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 9.
Казаченкова О. В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: правовые аспекты // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 3.
Кудрявцев В. Л. Антикоррупционная экспертиза: вопросы теории и методики производства / Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е. Р. Россинская. М., 2010.
Нестеров А. В. Прагматические и теоретические проблемы экспертики // Эксперт-криминалист. 2011. № 2.
Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие / отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хаб-риева. М., 2010.
Родионова О. Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. 2010. № 1.
Семенова Е. И. Антикоррупционная экспертиза как полиотраслевой вид юридически значимой деятельности // Административное и муниципальное право. 2011. № 6.
Скобликов П. Непогрешимые законопроекты, или Кое-что об антикоррупционной экспертизе // ЭЖ-Юрист. 2011. № 35.
Цирин А. М. Методическая база оценки нормативных правовых актов на корруп-циогенность // Журнал российского права. 2009. № 10.
Цирин А. М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Журнал российского права. 2011. № 2.
Шевердяев С. Н. Формирование основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных актов и вопросы совершенствования официальной методики ее проведения // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20.
