CC BY
140
УДК 342.52+340.134+340.131+340.131.5
А. Д. Беляев
Новосибирский национальный исследовательский государственный университет (Новосибирск, Россия)
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА КАК УСЛОВИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КАЧЕСТВА НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА
В статье анализируется значение антикоррупционной экспертизы как инструмента преодоления коррупциоген-ности правовых норм и повышения качества принимаемых нормативных правовых актов. На примере законодательства Новосибирской области как субъекта Российской Федерации изучаются правовые коллизии. Даются рекомендации по совершенствованию методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (НПА) и проектов НПА.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная экспертиза, коррупционные факторы, Методика проведения антикоррупционной экспертизы.
В настоящее время коррупция является одной из основных угроз национальной безопасности Российской Федерации, оказывающей негативное влияние практически на все сферы общественной жизни, что актуализирует спрос на эффективное антикоррупционное законодательство.
Изначально в международных антикоррупционных документах законодательство в сфере борьбы с коррупцией рассматривалось как ее инструмент. Так, в Европейской конвенции «Об уголовной ответственности за коррупцию» в Преамбуле говорится: «Государства — члены Совета Европы и другие государства, подписавшие настоящую Конвенцию... убеждены в необходимости проводить в первоочередном порядке общую уголовную политику, направленную на защиту общества от коррупции, включая принятие соответствующего законодательства и профилактических мер»1. Тем самым подчеркивается особое значение антикоррупционного законодательства, включающего превентивные меры (нормы, обеспечивающие открытость, прозрачность в регулируемой сфере деятельности). В ноябре 1999 г. Совет Европы принимает еще один документ — Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию2. И наконец, особая роль самого НПА на высоком международном уровне была признана в 2003 г. — в принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. Конвенции ООН против коррупции, п. 3 ст. 5 которой гласит: «Каждое Государство-участник
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2016. № 3/4 (6).
© А. Д. Беляев, 2016
1 Об уголовной ответственности за коррупцию : конвенция ООН от 27 янв. 1999 г. ; офиц. пер. на рус. яз. URL: https://docviewer.yandex.ru
2 Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174) [рус., англ.] [Электронный ресурс] : закл. в г. Страсбурге 4 нояб. 1999 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней»3. Данная конвенционная норма стала отправной точкой идеи для создания антикоррупционной экспертизы в России.
Конвенция ООН является наиболее полным международным документом в сфере борьбы с коррупцией. Однако расхождения возникли уже в процессе разработки проекта текста документа. Так, эксперты из разных стран не смогли выработать единую дефиницию основного понятия коррупции.
Среди российских ученых тоже нет единства в определении понятия коррупции. Сторонники широкого понимания коррупции акцентируют внимание не только на преступной сделке между публичным служащим и частным лицом, но и на всяком корыстном поведении должностного лица. И здесь стоит вспомнить немецкого ученого Макса Вебера, справедливо полагавшего, что действия чиновников должны быть основаны на легитимности4. М. Вебер первый исследует коррупцию с позиций функционального подхода, указывая на ее приемлемость в отношении административной и политической элиты. В этой же связи рассматривает коррупцию Г. Н. Борзенков. По его мнению, это «разложение управленческого аппарата, основанное на использовании чиновниками своего служебного положения в корыстных целях»5. Довольно широкий круг коррупционных действий охватывает трактовка, предложенная
3 Конвенция Организации Объединенных наций против коррупции : принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 окт. 2003 г. URL: http://www.unodc.org/documents/ treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50028_R.pdf
4 См.: Вебер МПолитические работы (1895—1919) / пер. с нем. В. М. Скуратова. М., 2003. С. 164,170.
5 Борзенков Г. Н. Уголовно-правовые методы борьбы с коррупцией // Вестн. МГУ. Сер. 11. 1993. № 1. С. 30.
С. В. Максимовым: «коррупция — это использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо благ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ»1.
Официальное определение коррупции дано в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», где коррупция толкуется как:
«а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица»2.
Придание определению коррупции официального статуса было поддержано многими правоведами. И хотя споры в определении коррупции продолжаются до сих пор, мы будем придерживаться точки зрения, выраженной в федеральном законе.
В 2004 г. органы государственной власти Российской Федерации впервые признали наличие «корней коррупции... которые подпитывают-ся некачественным законодательством»3. Данное убеждение послужило определенным сигналом для разработки инициативных частных методик антикоррупционной экспертизы законопроектов. В приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» рекомендуется анализировать цели, задачи и предмет правового регулирования акта на предмет их соответствия основам конституционного строя РФ, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также рассматривать с точки зрения соответствия разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Фе-
1 Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М. : ЮрИнфоР, 2008. С. 10.
2 О противодействии коррупции : федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-Ф3 (действ. ред., 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52. Ст. 6228 (ч. I).
3 Выступление В. В. Путина на заседании Совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией. 12 янв. 2004 г. // Право и безопасность. 2004. № 1 (10). Март.
дерации4. Идея законодателя — внедрить профилактику коррупции начиная с этапа разработки правовых актов (как федеральных, так и региональных и муниципальных) посредством проведения соответствующей экспертизы. Тогда же появилась дефиниция «коррупциогенность законодательства», определяющая вероятность применения правовых норм в целях извлечения корыстной выгоды.
Как считают специалисты, «коррупциоген-ность — способность какого-либо фактического обстоятельства (состояния, события, поведения человека или группы лиц) выступать причиной или условием коррупционных правонарушений. Такими обстоятельствами могут быть, например, установки должностных лиц на получение взяток, наличие разрешительной системы, принятие нормативных актов, способствующих уклонению виновных в коррупционных правонарушениях от юридической ответственности»5. Н. С. Кошкин определяет коррупциогенность как применение правовых норм в целях извлечения корыстной выгоды, вероятность неправомерного привлечения к юридической ответственности или уклонения от нее6. При этом, как отмечает Р. Р. Газим-зянов, «коррупциогенная норма — это любая норма законопроекта или действующего правового акта, в которой обнаруживается коррупцио-генный фактор, то есть она может быть использована для извлечения имущественной или иной личной или корпоративной выгоды»7.
На сегодняшний день в юридической науке существуют два подхода к определению понятия «коррупциогенный фактор» — широкий и узкий. Так, Е. Н. Бырдин, Ю. И. Воронина, раскрывая эти подходы, отмечают, что представители широкого подхода характеризуют коррупциогенные факторы как положения НПА (проектов НПА), способные создавать условия для легитимности коррупции. Узкий подход ограничивается законодательно закрепленным определением, понимая коррупциогенные факторы как положения (дефекты) правовых норм, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключения из общих правил, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции8.
4 См. об этом: Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации : приказ Министерства юстиции Рос. Федерации от 29 окт. 2003 г. № 278 // Бюл. Минюста Рос. Федерации. 2003. № 11.
5 Газимзянов Р. Р. Объект антикоррупционной экспертизы: понятие, содержание, виды // Актуал. проблемы экономики и права. 2009. № 4 (12). С. 35.
6 См.: Кошкин Н. С. Некоторые вопросы антикоррупционной экспертизы в России // Наука и современность. 2014. № 28. С. 288.
7 Газимзянов Р. Р. Объект антикоррупционной экспертизы. С. 35.
8 См.: Бырдин Е. Н., Воронина Ю. И. К вопросу о кор-рупциогенных факторах, выявляемых в результате антикор-
А. В. Нестеров определяет коррупциогенный фактор достаточно широко — «свойство нормы, которое образуется сочетанием ее некоррупцио-генных свойств, которое потенциально или действительно сопродуцирует коррупциогенные проявления»1 . Большинство ученых рассматривают коррупциогенный фактор как «положение нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта, создающее условие для проявления коррупции»2 либо как «совокупность формальных признаков правовых норм, создающих условия для коррупционных проявлений»3. Ряд авторов подразумевают под коррупциоген-ными факторами дефекты норм и правовые формулы, которые могут способствовать проявлению коррупции4. Несколько иной точки зрения придерживается Э. В. Талапина, которая под корруп-циогенными факторами понимает не только положения правовых норм, но и решения субъектов правоприменения, которые увеличивают корруп-циогенную опасность5.
Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об антикоррупционной экспертизе) коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции6. Следует отметить, что в Законе об антикоррупционной экспертизе используется термин «коррупциогенные факторы», а в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 фев-
рупционной экспертизы нормативных правовых актов // Юрид. наука и правоохранит. практика. 2013. N° 1 (23). С. 21.
1 Нестеров А. В. Что такое коррупциогенный фактор? Обсуждение Федерального закона РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Правонарушения и юридическая ответственность : материалы Всерос. науч.-практ. конф. / отв. ред. Р. Л. Хачатуров. Тольятти : ТГУ, 2009. С. 228.
2 Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциоген-ность // Журн. рос. права. 2005. № 2. С. 77—88.
3 Избачков Ю. С., Рыбак К. Е. Новая методика проведения антикоррупционной экспертизы // Право и экономика. 2010. № 9. С. 10—14.
4 См.: Лопашенко Н. А. Коррупциогенные факторы: опасная трансформация нормативного толкования // Законность. 2009. № 10. С. 13—19.
5 См.: Талапина Э. В. Антикоррупционный информационный стандарт в государственном управлении: подходы к пониманию // Гос-во и право. 2011. № 3. С. 5—15.
6 Об антикоррупционной экспертизе нормативных пра-
вовых актов и проектов нормативных правовых актов : федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (в ред. от 21 окт. 2013 г.) //
Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29. Ст. 3609.
раля 2010 г. № 96) присутствует термин «коррупционные факторы». Возникает вопрос: являются ли эти термины тождественными? По мнению О. Г. Дьяконовой, термины, несмотря на схожесть, являются различными: «коррупционный фактор» — источник, причина преступного использования предоставленных полномочий, а «коррупциоген-ность» — свойство предмета, позволяющее утверждать, что данный предмет включает в себя один или несколько коррупционных элементов, которые могут впоследствии при определенных обстоятельствах проявиться в качестве коррупционных, поэтому наиболее приемлемым следует признать термин «коррупционные факторы», а коррупциогенность можно определить как потенциальную возможность совершения коррупционных деяний (действий/бездействия)7.
Предложенный подход представляется логичным и разумным, требующим закрепления в нормативных актах, регламентирующих проведение антикоррупционной экспертизы, поскольку в настоящее время многие исследователи используют термины «коорупциогенные факторы» и «коррупционные факторы» как тождественные в связи с их равнозначным упоминанием в законодательстве.
Именно в таком ключе эти понятия определены в Методических рекомендациях по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов, данных в Приложении о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в администрации Новосибирской области, к сожалению, утратившем силу:
«коррупциогенность — заложенная в правовых нормах возможность способствовать отдельным коррупционным действиям и (или) решениям органов государственной власти, их должностных лиц или иных субъектов правоприменения в процессе реализации содержащих такие нормы актов. <... >
Коррупционный фактор — одно или несколько нормативных предписаний, содержащихся в акте, которые сами по себе или во взаимосвязи с иными нормативными положениями либо государственно-властными полномочиями создают риск совершения субъектами, реализующими такие предписания, отдельных коррупционных действий»8.
Экспертиза на коррупционность проектов нормативных правовых актов и иных правовых документов, кратко именуемая «антикоррупционная экспертиза», сравнительно недавно полу-
7 См.: Дьяконова О. Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е. Р. Россинская [Электронный ресурс]. М. : «Проспект», 2010. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
8 О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области : постановление администрации Новосибирской области от 17 нояб. 2008 г. № 318-ПА (утратило силу с постановлением Правительства Новосибирской области от 2 нояб. 2015 г. № 395-П). URL: http://docs.cntd.ru
чила необходимое законодательное закрепление. Сегодня под антикоррупционной экспертизой принято понимать деятельность по выявлению и описанию коррупционно опасных факторов, относящихся к действующим нормативным правовым актам и их проектам, а также разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов1.
К. И. Головщинский под антикоррупционной экспертизой законодательства понимает комплекс мероприятий по выявлению норм права, способных устанавливать такие рамки взаимоотношений между агентами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные взаимодей-ствия2. Более широкого понимания антикоррупционной экспертизы придерживается Т. Я. Хабрие-ва, по мнению которой антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное, в том числе, с технологией правового мониторинга, а выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности3.
Как подчеркивает А. О. Мелешко, коррупцио-генный акт по определению не может быть правовым, поскольку способствует проявлению коррупции. Однако благоприятные условия для этого могут быть созданы и формально-юридическими дефектами правового акта, нормативными коллизиями и пробелами4.
Возможность осуществления экспертной деятельности основана на праве граждан принимать участие в управлении делами государства, закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представите-лей»5. Хотя, по мнению С. В. Васильевой, право на экспертизу может быть выведено из этой статьи лишь косвенно6.
По убеждению А. М. Цирина, «оценка нормативных правовых актов на коррупциогенность, как и любой другой вид деятельности, предполагает применение определенной совокупности (системы) приемов и операций, ведущих к достижению цели. В широком смысле цель оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность заключается в нейтрализации коррупциогенности нормативного правового акта. Для достижения
1 См.: Агеев В. Н. Принципы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Акту-ал. проблемы экономики и права. 2009. № 4 (12). С. 5.
2 См.: Головщинский К. И. Диагностика коррупциоген-ности законодательства. URL: http://docviewer.yandex.ru
3 См.: Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журн. рос. права. 2009. № 10 (154). С. 5—13.
4 См.: Мелешко А. О. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы // Вестн. Омск. ун-та. 2012. № 1 (30). С. 155.
5 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
6 См.: Васильева С. В. Правовой институт лоббизма
в России: оценка законодательства и перспектив формирова-
ния // Сравн. конституц. обозрение. 2013. № 1. С. 136—148.
цели оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность в качестве базового используется логический метод познания — анализ (метод познания, в основе которого положены приемы и способы расчленения системы на составляющие ее элементы)»7. Другими словами, необходима соответствующая методика. Методика — это «совокупность приемов, методов, система правил выполнения какой-либо работы, исследования»8. Методику действительно можно расценивать как документ, описывающий последовательность действий и используемый метод познания (анализ) для оценки нормативного правового акта на коррупциогенность9.
На взгляд В. Н. Южакова, А. М. Цирина, для обеспечения результативности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в методике антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (далее — АЭ НПА) «должно быть дано содержательное основание признания правовой формулы или дефекта нормы коррупциогенным фактором — наличие или возможность моделирования основанных на ней коррупциогенных практик, и в спорных случаях конечным аргументом признания правовой формулы или дефекта нормы коррупциогенным фактором, также должно признаваться не формальное соответствие определению типа коррупциогенного фактора, а наличие или возможность моделирования основанных на ней коррупциогенных практик. Если такая связь прослеживается, т. е. исследуемые дефекты норм или правовые формулы могут быть использованы для конкретных коррупциогенных практик, — они должны признаваться коррупциоген-ными факторами и устраняться»10.
В силу этого Методика АЭ НПА должна выявлять не только типичные, получившие в ней формализованное определение коррупциогенные факторы, но и иные коррупциогенные факторы — любые правовые формулы или дефекты норм, которые могут способствовать конкретным коррупционным практикам.
В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы типологии коррупционных факторов. Сразу оговорюсь, хотя Методика, разработанная Министерством юстиции Новосибирской области, утратила силу, на мой взгляд, она была более конкретной и точной в том, что касается типологии коррупционных факторов.
В отличие от Методики, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 (далее — Методика № 96), Методика антикоррупционной экспертизы нормативных
7 Цирин А. М. Методическая база оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность // Журн. рос. права. 2009. № 10. С. 22—29.
8 Большой толковый словарь русского языка / под ред. С. А. Кузнецова. СПб. : Норинт, 2000.
9 См.: Кочура В. Н. Антикоррупционная экспертиза: методика проведения // Журн. рос. права. 2012. № 9 (189). С. 67.
10 Южаков В. Н., Цирин А. М. Методики снижения (ликвидации) коррупциогенности НПА // Вопр. гос. и муницип. управления. 2014. № 4. С. 12—13.
правовых актов и проектов нормативных правовых актов Новосибирской области, разработанная Министерством юстиции Новосибирской области (далее — Методика АЭ НПА НСО), устанавливает не две, а четыре группы коррупционных факторов. Причем, как оговаривается в документе, «перечень коррупционных факторов, приведенный в настоящих Методических рекомендациях, является примерным»1.
Так, в Методике АЭ НПА № 96 присутствуют:
1. Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.
2. Факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.
А в Методике НСО выделяют:
1. Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органов государственной власти.
2. Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов в актах.
3. Коррупционные факторы системного характера.
4. Коррупционные факторы, способствующие проявлению коррупциогенности.
Кроме того, некоторые факторы, которые в общих чертах обозначены в Методике № 96, Методика АЭ НПА НСО расширяет и углубляет.
Так, в Методике № 96 «широта дискретных полномочий» является подпунктом коррупционных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.
В Методике АЭ НПА НСО «широта дискретных полномочий» является подпунктом коррупционных факторов, связанных с реализацией полномочий органов государственной власти, и имеет, в свою очередь, шесть подпунктов:
а) использование неопределенных оценочных понятий, подлежащих субъективной оценке субъектами правоприменения, — «при наличии уважительных причин орган вправе предоставить...», «в исключительных случаях должностное лицо может разрешить.», «решение может быть принято»;
б) отсутствие в акте сроков принятия решения либо срока совершения того или иного административного действия, в том числе с применением формулы «в течение» или «не позднее»;
в) предоставление права субъекту правоприменения принимать или не принимать определенное управленческое решение в зависимости от его субъективной оценки юридических фактов;
г) отсутствия в акте условий (оснований) принятия решений, когда акт предоставляет не-
1 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : постановление Правительства Рос. Федерации от 26 февр. 2010 г. № 96 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 10. Ст. 1084.
сколько возможных вариантов принятия решений без точного определения условий его принятия;
д) перечисление видов решений, принимаемых субъектом правоприменения, без указания оснований для выбора того или иного решения или путем частичного определения таких оснований;
е) наделение актами субъектов правоприменения параллельными полномочиями, при реализации которых разные государственные служащие осуществляют одно полномочие государственного органа либо несколько государственных служащих несут ответственность за одно и то же решение.
Далее, такой подпункт, как «установление явно завышенных требований, предъявляемых к гражданину или юридическому лицу, которые необходимы для предоставления им конкретного права» в Методике № 96 отнесены к группе коррупциогенных факторов, содержащих «неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям», а в Методике АЭ НПА НСО — к коррупционным факторам, связанным с реализацией полномочий органов государственной власти. На наш взгляд, это наиболее правильно, поскольку при наличии данного коррупционного фактора акты предоставляют субъекту правоприменения возможность устанавливать требования, которые выходят за разумно допустимый уровень. Данный фактор, как правило, проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий.
Недостатки акта проявляются в формулировке требований к заявителю при анализе оснований для отказа в совершении действий. В Методике АЭ НПА НСО они конкретизируются. Кор-рупциогенность возможна, если перечень оснований для отказа:
а) открытый, т. е. не исчерпывающий;
б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других актах, в том числе подзаконного характера;
в) содержит нечеткие, субъективно-оценочные основания отказа (например, «представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или сведения представлены не в полном объеме»).
К сожалению, на сегодняшний день Методика АЭ НПА НСО утратила силу. И это несмотря на то, что законодательство НСО и без того достаточно запутано, содержит явные пробелы и неточности.
Так, подп. «а» п. 1 ч. 4 Методики АЭ НСО указывает на использование «неопределенных оценочных понятий, подлежащих субъективной оценке субъектами правоприменения» в качестве признака коррупциогенного фактора «широта дискреционных полномочий органов государственной власти и должностных лиц». Однако п. 3 ст. 30 Устава НСО «Прекращение полномочий губернатора Новосибирской области» содержит слишком расплывчатое определение — «ненадлежащее исполнение Губернатором Новосибирской области своих обязанностей».
История современной России не знает ни одного случая, когда отрешение от должности губернатора было связано с выражением ему недоверия самим субъектом Федерации. При этом В. А. Юрченко — второй в истории глава региона, лишившийся должности из-за утраты доверия президента России1. Налицо реализация негосударственных интересов — осуществление интересов, планов, использование служебного положения в целях личной выгоды. Удивительно, что у депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области подобных вопросов к Губернатору Новосибирской области не возникло, несмотря на ст. 48 «Рассмотрение вопроса о ежегодном отчете Губернатора Новосибирской области о результатах деятельности Правительства Новосибирской области» Регламента Законодательного Собрания Новосибирской области, в которой прямо сказано, что в соответствии со ст. 36 Устава Новосибирской области Законодательное Собрание заслушивает ежегодный отчет о результатах деятельности Правительства Новосибирской области, представляемый Губернатором Новосибирской области, в том числе по вопросам, поставленным Законодательным Собра-нием2. В данном случае речь идет об отсутствии механизма контроля за реализацией предписания правовой нормы, относящегося к коррупционным факторам, связанным с наличием правовых пробелов в нормативных правовых актах.
Еще большее удивление вызвал Приказ Минкультуры НСО от 14 марта 2011 г. № 134
«Об утверждении административного регламента» по предоставлению информации о времени и месте театральных представлений, который предписывает гражданам направлять в государственное учреждение запрос о представлении информации. Не понятно, какую цель преследовало Минкультуры, если подобная информация и так находится в открытом доступе? Налицо установление явно завышенных требований, предъявляемых к гражданину или юридическому лицу, которые необходимы для предоставления им конкретного права.
Таким образом, представляется целесообразным придать обратную силу Методике проведения АЭ НПА и проектов НПА Новосибирской области и внести следующие изменения:
1) в части 4:
— дополнить пункт 1 подпунктом «ж» следующего содержания:
«ж) реализация негосударственных интересов — осуществление интересов, планов, использование служебного положения в целях личной выгоды»;
— дополнить пункт 3 подпунктом «г» следующего содержания:
«г) избыточность правового регулирования»;
2) часть 5
— дополнить пунктом 5 следующего содержания:
«5) отсутствие механизма контроля за реализацией предписания правовой нормы».
A. D. Belyaev
ANTICORRUPTION EXPERTISE AS A CONDITION OF QUALITY OF LEGAL ACT
In article is analyzed value of anticorrupt expertise which can reduce corrupt factors in legislation and improve quality of legal act. Legal collision is researched on the Novosibirsk region's legislation as an example. Made recommendations for perfecting methodic of anticorrupt expertise legal acts and theirs projects.
Keywords: corruption, anticorruption expertise, incentives for corrupt, methodic of anti-corrupt expertise
1 О досрочном прекращении полномочий губернатора Новосибирской области : указ Президента Рос. Федерации от 17 марта 2014 г. № 145 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 12. Ст. 1267.
2 О регламенте Законодательного Собрания Новосибирской области : постановление Законодат. Собр. Новосиб. обл. от 26 мая 2011 г. № 102 (в ред. от 23 апр. 2015 г.) // Ведомости Законодат. Собр. Новосиб. обл. 2015. 24 апр.
